Geum.ru

Учебно-методический комплекс для студентов специальности 080504 «Государственное и муниципальное управление»

Вид материалаУчебно-методический комплекс

Содержание


Тема 5. Система муниципального управления в ФРГ
Тема 6. Общее и особенное в зарубежном опыте муниципального управления
Тема 7. Основные направления и пути реформирования муниципального управления в России и за рубежом: сравнительный анализ
3. Учебно-методические материалы лекционного курса и практических занятий
Представительные органы
Исполнительный орган
Англосаксонская модель
Континентальная модель
Смешанная модель
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6

Тема 5. Система муниципального управления в ФРГ


(смешанная модель местного самоуправления)


Общая характеристика Германии. Развитие самоуправления в Германии в XIX в. Реформы в Пруссии нач. XIX в. и возрождение самоуправления. Развитие городского и местного (земского) самоуправления. Реформы 1870-90-х гг. Законодательная база муниципального управления в современной ФРГ. Основные типы местного самоуправления («Положение о магистрате», «Положение о бургомистре», «Северогерманское положение о совете», «Южно-германское положение о совете»): содержание деятельности, порядок формирования, исполнительные и представительные органы власти. Финансовые основы местного самоуправления в ФРГ. Контроль за самоуправлением. Муниципальное хозяйство. Социальная направленность местного самоуправления в Германии. Опыт стратегического планирования на уровне городского управления. Деятельность органов местного самоуправления в области экономики и жилищно-коммунального хозяйства. Основное направление реформ в области местного самоуправления в ФРГ (опыт городов Берлина, Гейдельберга и Мюнхена).

Тема 6. Общее и особенное

в зарубежном опыте муниципального управления



Нормативно-правовая база местного самоуправления: общее и особенное. Организационное устройство местного самоуправления: общее и особенное. Исполнительные и представительные органы местного самоуправления: общее и особенное. Основные функции и содержание деятельности органов местного самоуправления: общее и особенное. Местные бюджеты и система местного налогообложения: общее и особенное. Взаимодействие органов местного самоуправления и государства: общее и особенное. Муниципальная хозяйственная деятельность: общее и особенное.


Тема 7. Основные направления и пути реформирования муниципального управления в России и за рубежом: сравнительный анализ


Исторические вехи развития местного самоуправления в России и за рубежом. Основные направления реформ в области местного самоуправления: децентрализация и автономизация местного самоуправления, расширение функций и универсализация полномочий, территориальные реформы, развитие межмуниципальной кооперации, демократизация управления в органах местного самоуправления, введение рыночных инструментов и методов управления (прорыночное управление), вовлечение граждан в процессы принятия управленческих решений и др. Современный муниципальный менеджмент. Усиление эффективности и профессионализма работы органов местного самоуправления. Опыт успешного проведения муниципальных реформ за рубежом: Нидерланды (Тилбурская модель), ФРГ (новая модель управления, Мюнхен), Швеция, Новая Зеландия и др. Становление местного самоуправления в бывших социалистических странах Центральной и Восточной Европы: основные проблемы и направления перемен.

Основные этапы развития местного самоуправления в России и Республике Башкортостан: проблемы и перспективы. Возможности и направления трансформации зарубежного опыта муниципального управления в российских условиях.

3. УЧЕБНО-МЕТОДИЧЕСКИЕ МАТЕРИАЛЫ ЛЕКЦИОННОГО КУРСА И ПРАКТИЧЕСКИХ ЗАНЯТИЙ


Тема 1. Цели, задачи и основные подходы к изучению курса

«Зарубежный опыт муниципального управления»


План:
  1. Предмет, цели и задачи курса «Зарубежный опыт муниципального управления».
  2. Основные подходы к изучению зарубежного опыта муниципального управления.
  3. Базовые модели организации местного самоуправления.


1. Предметом изучения курса «Зарубежный опыт муниципального управления» являются системы местного самоуправления в зарубежных странах.

Целью курса является изучение особенностей организации местного самоуправления в зарубежных странах, сравнительный анализ российской и зарубежных систем местного самоуправления. В развитых странах местное самоуправление считается существенной и неотъемлемой частью демократического государства, призванного укреплять права и свободы граждан.

При изучении этого курса в литературе встречаются неоднозначные толкования терминов «местное самоуправление» и «муниципальное управление». Дадим их краткую характеристику: термин «муниципальный» (от лат. municipium – самоуправляющаяся община) обычно применяется к деятельности органов местного самоуправления (представительных и исполнительных), т.е. «муниципальное управление» - это деятельность органов местного самоуправления по реализации возложенных на них полномочий с целью развития муниципального образования. Под «муниципальным образованием» понимается общность территории с проживающим населением, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Понятие «местное самоуправление» шире понятия «муниципальное управление», поскольку оно включает в себя как деятельность органов местного самоуправления, так и формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (территориальное общественное самоуправление, сходы, конференции, собрания граждан и др.).

Местное самоуправление как форма самоорганизации жизнедеятельности людей зародилась с древнейших времен в виде первобытных общин еще задолго до возникновения государства. Процесс эволюции самоуправления из догосударственной в государственную форму происходил не просто как некое поглощение государством институтов общинного самоуправления, а скорее как «отчуждение и передача» части функций по управлению в связи с усложнением жизнедеятельности субъектов институтам политического управления1. Далее исторические этапы развития местного самоуправления мы можем проследить в периоды существования античных демократий, городских средневековых самоуправляющихся коммун, буржуазных революций в Новое время и т.д. Классические формы местного самоуправления в основном складывались на Западе в течение всего XIX в. В XX в. понятие местное самоуправление стало общепризнанным и получило законодательное закрепление как внутри государств, так и в международно-правовых документах.

Место муниципального управления в структуре публичного управления, характер взаимоотношений с государственными органами власти, а также институциональная структура местного самоуправления в разных странах существенно различаются. Это связано с историческими особенностями страны, культурой, размерами территории, системой права, формой государственного устройства и др.

2. Основные подходы к изучению зарубежного опыта муниципального управления

Вопрос о соотношении муниципальной и государственной власти является предметом научных дискуссий, которое нашло отражение в следующих теориях местного самоуправления: теории свободной общины, общественной теории самоуправления, государственной теории самоуправления, теории дуализма местного самоуправления2.

При изучении современного зарубежного опыта организации местного самоуправления как формы публичной власти мы будем рассматривать следующие блоки-основы:
  1. полномочия органов местного самоуправления;
  2. организационные основы местного самоуправления и внутренний (муниципальный) менеджмент;
  3. финансово-экономические основы местного самоуправления;
  4. формы взаимодействия государства и органов местной власти.

1. Полномочия органов местного самоуправления

Компетенция местных органов власти складывается из предметов ведения (вопросов местного значения) и полномочий муниципальных органов по решению этих вопросов. Полномочия органов муниципального управления – это закрепленные законами права и обязанности по выполнению возложенных на них функций. С точки зрения происхождения функций и задач выделяют три группы полномочий: обязательные (такие как решение вопросов местного значения), делегированные или порученные (государственные полномочия или полномочия других муниципальных образований) и добровольные полномочия.

Схема 1


Полномочия органов

местного самоуправления



Обязательные

Делегированные

Добровольные

Предметы ведения и, соответственно, диапазон функций местного самоуправления очень широкий и в каждой стране имеет свои особенности. Наиболее типичные кластеры из них следующие: экономическое развитие местного сообщества; образование, здравоохранение и социальные услуги; услуги по развитию окружающей среды; защитные функции, охрана общественного порядка; коммунальное хозяйство; культурно-досуговая деятельность.

Основная деятельность и, соответствующие, функции органов местного самоуправления заключаются в самостоятельном оказании необходимых услуг и создании и развитии условий для оказания этих услуг. Стратегия развития местного самоуправления в развитых странах все чаще и чаще выводит на первый план второй аспект деятельности органов местного самоуправления. Местные власти не просто обеспечивают услугами, являясь их поставщиками, а способствуют оказанию услуг сообществу другими организациями, становясь организаторами и координаторами этих процессов3. Определение диапазона полномочий, разграничение функций и объема компетенции органов местного самоуправления осуществляется на основе принципа субсидиарности, согласно которому те или иные функции не должны передаваться на более высокий уровень, если они эффективно могут выполняться на низовом уровне:.

2. Организационные основы местного самоуправления

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по-разному – совет, ассамблея) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). Пример коллегиального органа – магистрат в некоторых землях ФРГ или джунта в Италии. Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание заседает периодически, для решения каких-то важных принципиальных вопросов.

Представительные органы местного самоуправления избираются на срок от 1 до 6 лет (чаще всего на 4 года). При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года. Выборы в представительный орган проводятся по мажоритарной системе (Великобритания, США) или по пропорциональной системе (большинство стран Западной Европы). Советы формируют постоянные или временные комитеты (комиссии).

Представительный орган, являясь высшим органом муниципальной власти, во всех странах представляет интересы населения – избирателей (отчитывается перед населением), определяет и контролирует стратегию деятельности и финансовую политику муниципалитета, утверждает бюджет, организует работу постоянных и временных комитетов (комиссий).

Исполнительный орган выполняет все решения совета, разрабатывает и реализует свои оперативные и тактические решения, а также делегированные государством полномочия и обязанности. Исполнительный орган местного самоуправления почти всегда подотчетен совету. В Великобритании нет отдельного исполнительного органа, и совет несет ответственность за оказание муниципальных услуг.

Можно выделить три основные формы образования местных исполнительных органов.
  1. Система, при которой избранное гражданами представительное собрание (совет) само избирает должностных лиц, образующих исполнительный орган. Это, например, система выборов мэра во Франции, или система «сильный совет-слабый мэр» в США. Мэр – единоличный исполнительный орган в виде одного избранного служащего. Может быть избран коллегиальный орган, как магистрат в ряде земель ФРГ или комиссионная форма управления в США.
  2. Система раздельного избрания муниципального собрания и исполнительного совета. Наиболее характерна для Японии, где губернаторы префектур, мэры городов и старосты деревень избираются населением. Эта форма применяется в некоторых штатах США (форма «слабый совет-сильный мэр») и в некоторых землях ФРГ (южногерманская модель). При избираемом мере или бургомистре уменьшается роль представительного коллегиального органа. В Японии, к примеру, по инициативе губернатора может быть проведен досрочный роспуск соответствующего представительного органа.
  3. Неизбираемые органы. Они бывают двух видов:

а) функцию исполнительного органа выполняет представитель центральной власти. Таким примером являлось положение префектов и супрефектов во Франции (до проведения муниципальной реформы), которые фактически возглавляли исполнительную власть в административной единице и были независимы от представительного органа муниципалитета. Сейчас такая система встречается в ряде стран Азии, Африки и Латинской Америки;

б) функции исполнительного органа могут быть возложены на специально приглашаемого управленца – менеджера. Такая система распространена в США, носит название «совет-управляющий». Вопросы большой важности выносятся на местный референдум, особенно в тех случаях, когда местные власти опасаются принимать решение без опоры на население.

Муниципальный менеджмент

Проблемы использования достижений бизнес-менеджмента в муниципальном управлении стали особо актуальными и реальными. Развитие муниципального менеджмента является частью общей стратегии приближения местного самоуправления к потребителям и достижения высоких стандартов качества оказания муниципальных услуг.

Для муниципальных служащих Российской Федерации представляет интерес передовой опыт зарубежных коллег в области разработки, принятия и реализации муниципальных управленческих решений. Местные органы власти в развитых странах в своей деятельности активно используют методы стратегического и корпоративного бизнес-планирования, строят свою работу на основе обоснованных программ социально-экономического развития территорий. Большое внимание при этом уделяется разработке кадровой политики муниципального образования и менеджмент-персоналу. И, естественно, невозможно построить эффективную систему местного самоуправления без стимулирования процессов широкого участия общественности, населения в местных делах. Преодоление социально-управленческого отчуждения населения достигается не только через участие в выборах, а, прежде всего, через реальное участие в процессе разработки, принятия и реализации управленческих решений и расширение возможностей эффективного контроля населения над органами местного самоуправления.

3. Финансово-экономические основы местного самоуправления4

Источники дохода местного самоуправления в зарубежных странах включают в себя местные налоги, местные (неналоговые) поступления (плата за услуги: жилье, транспорт, водоснабжение, за пользование природными ресурсами, доходы от аренды имущества и т.д.), доходы от правительственных грантов, различного рода дотации, субвенции и трансферты из государственного бюджета. Структура налогов, поступающих в распоряжение местных властей, выглядит в разных странах по-разному и отличается по масштабу, типу и ставкам. Налоговые поступления составляют первое место в доле доходов местного самоуправления во всех странах. В целом в области формирования налоговых доходов на Западе существует две разновидности налоговой политики по критерию самостоятельности местных властей в сфере установления видов налогов, их ставок, условий взимания и распределения налогов между бюджетами различных уровней.

Первый вид политики (децентрализованная) ориентируется на американскую модель (США, Япония, Великобритания), где региональные и местные органы власти имеют высокую степень свободы в сфере налогообложения. Этот метод мотивирует местное самоуправление на развитие собственной налогооблагаемой базы и, соответственно, уменьшается доля дотаций, субвенций, трансфертов и других форм государственного перераспределения бюджета. Местные органы власти оставляют у себя большую часть основных налогов (подоходный, на собственность, НДС, акцизный сбор, корпоративный налог). Децентрализованная модель налоговой политики обеспечивает стабильные источники местных доходов только при стабильных экономических условиях и в то же время уменьшает возможности макроэкономического управления.

При реализации второй модели (например, ФРГ) центральная власть имеет большую степень контроля за налоговой политикой местных властей. Как правило, это достигается за счет долевого участия бюджетов всех уровней в главных видах налоговых поступлений. Такое финансирование основано на механизмах перераспределения доходов. Основной недостаток этой модели – сужение местной автономии, возможностей демократического контроля и ответственности населения за местные дела.

Наиболее чаще встречается гибридная (смешанная) модель формирования финансов местного самоуправления. Примером здесь является Франция.

В развитых странах Запада достаточно высокая доля государственных дотаций и субсидий местным органам власти. Они составляют по разным странам от 25% до 50% доходов местных бюджетов. Дотации делятся на целевые (субсидии и субвенции) в рамках конкретных проектов и программ, или стандартного пакета функциональных социальных программ, как здравоохранение, образование, занятость, социальное обеспечение, а также на общие, связанные в большей степени с финансовым выравниванием муниципалитетов. Главная задача межмуниципального финансового выравнивания – сглаживание различий в области доходов и расходов муниципальных бюджетов. Это происходит на основе анализа объективных критериев и сравнения местных показателей со средними показателями по стране. Механизм предоставления общей дотации рассчитан на предупреждение глубоких диспропорций в муниципальных образованиях и построен таким образом, чтобы не допустить развития иждивенчества у местных органов власти. Соответственно, дотации бывают базовые, уравнительные, компенсационные, инвестиционные и специальные.

4. Взаимодействие органов местного самоуправления и государства

По характеру взаимодействия государства и местного самоуправления можно выделить 2 основные модели. В Великобритании и США функционирует англосаксонская модель, где отсутствует назначаемый представитель центрального правительства для осуществления контроля за деятельностью местных властей.

Во Франции, Испании, Италии сложилась практика назначения правительством полномочных представителей, осуществляющих контроль за местным самоуправлением. Правда, с 80-х гг. XX в. произошли муниципальные реформы в этих странах (к примеру, во Франции), которые привели к замене административного (априорного) контроля государства на апостериорный (проверка только законности муниципальных решений). Причем право государства на вето муниципальных решений осуществляется только через суд.

Конкретные формы прямого и косвенного государственного контроля над деятельностью местного самоуправления проявляется сегодня в таких моделях, как внешнее и внутреннее «наблюдаемое управление».

В модели «внешнего наблюдения» назначаемое правительством лицо осуществляет независимый контроль и подотчетен только правительству. В модели «внутреннего наблюдения» наблюдатель входит в местную администрацию (или совет) в качестве ее руководителя и обладает двойной отчетностью: перед советом и правительством.

3. Базовые модели организации местного самоуправления

В зависимости от степени самостоятельности местного самоуправления исследователи выделяют две основные модели местного самоуправления5 – англосаксонскую и континентальную и на их основе смешанную.

Англосаксонская модель местного самоуправления, получившая распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и др., характеризуется высокой степенью автономии местного самоуправления, выборностью и контролем, прежде всего, со стороны населения, отсутствием органов государственной власти местного уровня и специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления. Основной принцип – «принцип позитивного регулирования» - действовать самостоятельно в рамках закона и в пределах предоставленных полномочий. Государственное регулирование – косвенное, отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов местной власти вышестоящим.

Континентальная модель местного самоуправления, распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. Её черты: ограничение степени автономии местного самоуправления, наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления, сочетание местного самоуправления и органов государственной власти местного уровня, выборность населением и назначаемость государством. Преобладает «принцип негативного регулирования» – местные органы власти вправе осуществлять все действия, прямо не запрещенные законами, присутствует соподчиненность нижестоящих органов местного самоуправления вышестоящим.

Смешанная модель местного самоуправления развита в Германии, Японии, Австрии, скандинавских странах, некоторых постсоциалистических и развивающихся странах и включает элементы англосаксонской и французской моделей. Так, например, в Германии низшие звенья местного самоуправления – общины и союзы общин – самостоятельны, но в то же время находятся под правовым надзором земель. А уже на следующем уровне – районе – происходит совмещение выполнения государственных и местных функций в лице одного человека, так, к примеру, глава исполнительной власти района одновременно возглавляет и государственную администрацию.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между двумя этими моделями не носят принципиального характера. В результате муниципальных преобразований происходит определенное сближение некогда весьма отличных муниципальных систем.


Вопросы для самоконтроля студентов:
  1. Чем отличаются понятия «местное самоуправление» и «муниципальное управление»?
  2. Какие группы полномочий местных органов власти выделяют?
  3. Назовите три основных способа формирования муниципальных исполнительных органов власти.
  4. Какие формы взаимодействия государства и местного самоуправления вы знаете?
  5. Назовите основные модели местного самоуправления и охарактеризуйте их.

Рекомендуемая литература из общего списка: 1, 9, 10, 14, 15, 18, 19, 20