Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   51

Единство системы местного самоуправления проявляется в разгра­ничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организаци­онные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы явля­ются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности и подконтрольности. Между всеми организационно-правовыми формами местного само­управления существует тесная организационно-правовая связь¹.


§ 2. Понятие основ местного самоуправления

Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского государствоведения. Впервые это понятие было введено Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления². Основы мест­ного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятель­ности населения по управлению местными делами, независимость и не­вмешательство со стороны органов государственной власти, создать ус­ловия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Под основами местного самоуправления следует понимать объек­тивно сложившиеся в обществеэкономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности иусловия, совокупность которых обра­зует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправ­ления, осуществляется муниципальная власть³. Иными словами, осно­вы - это тот фундамент, на котором осуществляется муниципальное строительство.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществле­нию местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, феде­ральных законах, законах субъектов Российской Федерации, иных нор­мативных актах. Особое место занимает Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации». В первоначальную редакцию Закона в 1995 г. было введено по-


¹ См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федера­ции. С. 133, 134.

² См.: Писарев А. Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

С. 15.

³ Ковешников Е. М. Муниципальное право. М., 2000. С. 60. ,

нятие «законодательные основы местного самоуправления»; сейчас вме­сто этого термина в статье 4 Федерального закона «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации» используется термин «правовая основа местного самоуправления». Кро­ме того, в названный Закон в 1995 г. были введены термины «территори­альные основы местного самоуправления» и «финансово-экономиче­ские основы местного самоуправления». Сейчас в Федеральном законе используется только термин «экономическая основа». Термин «органи­зационные основы местного самоуправления» в федеральном законе ни­когда не использовался, но в ряд законов субъектов Российской Федера­ции о местном самоуправлении этот термин введен¹.

Кроме того, в двух субъектах Российской Федерации в названии за­кона о местном самоуправлении имеется указание на термин «основы местного самоуправления» (Алтайский край и Калининградская об­ласть). Анализ преамбулы Закона Калининградской области от 18 янва­ря 1996 г. № 31 «Об основах местного самоуправления в Калининград­ской области» (в ред. от 14 апреля 2004 г.) позволяет сделать вывод о том, что в законе под основами местного самоуправления понимают систему местного самоуправления, экономические и финансовые осно­вы в осуществлении народовластия, государственные гарантии, права и обязанности местного самоуправления. В Алтайском крае под осно­вами местного самоуправления понимают организацию местного само­управления в Алтайском крае.

Можно выделить следующие элементы основ местного самоуправ­ления: правовые основы, территориальные основы, организационные основы, финансовые основы, экономические основы (финансово-эконо­мические основы).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» правовую основу местного самоуправления составляют обще­признанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные кон-ституционныезаконы, федеральныезаконы, издаваемые¹ в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы


¹ См., напр.: Закон Амурской области от 23 октября 1995 г. № 33-03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области» (в ред. от 28 августа 2002 г.) // Амурская правда. 1995. 26 окт.; Закон Алтайского края от 5 де­кабря 1995 г. № 29-ЗС «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» (в ред. от 9 ноября 2004 г.) // Сборник законодательства Алтайского края. 1995. № 17. С. 39-72; Закон Воронежской области от 28 декабря 1994 г. № 8-3 «О местном само­управлении в Воронежской области» (в ред. от 31 декабря 2003 г.) // Коммуна. 1995. 6 янв.

и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Пра­вительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных орга­нов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референ­думах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты. Иными словами, правовые основы местного самоуправления составляют меж­дународные документы и акты трех уровней российской власти. Поэто­му необходимо уделять должное внимание системному подходу при формировании правовой основы местного самоуправления.

Территориальные основы местного самоуправления являются одним из правовых институтов муниципального права и представляют собой совокупность норм, закрепляющихирегулирующихтерриториаль-ную организациюместного самоуправления: формирование и составтер-ритории муниципального образования, границы территории муници­пального образования, порядок их установления и изменения¹.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Рос­сийской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения. Границы территорий муниципальных образова­ний устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Фе­дерации в соответствии с требованиями федерального законодательства.

Организационные основы местного самоуправления - это со­вокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на мест­ное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы².

Именно такой подход лежит в основе Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах местного само­управления в Республике Бурятия»³ (в ред. от 30 апреля 2004 г.). В раз­дел 4 «Организационные основы местного самоуправления» Закона входят главы: «Органы местного самоуправления», «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного са­моуправления», «Депутаты представительного органа местного само­управления», «Муниципальная служба».

Однако встречаются и иные подходы к пониманию организацион­ных основ местного самоуправления. Они в полной мере проявляют­ся в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправ-


¹ См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федера­ции. С. 195.

² См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. С. 87.

³ Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 7.

лении. Например, в Республике Мордовия, Кабардино-Балкарской Рео публике, Алтайском крае, Магаданской области¹ к организационным осно­вам относятся только организационные основы деятельности органов местного самоуправления.

В Республике Калмыкия² к организационным основам местного са­моуправления относятся только формы непосредственного осуществ­ления местного самоуправления. В Амурской области³ к организаци­онным основам местного самоуправления относятся органы местного самоуправления и осуществление местного самоуправления непосред­ственно населением.

Самый широкий подход к характеристике термина организационной основы представлен в Волгоградской области⁴. Глава об организацион­ных основах местного самоуправления включает статьи, посвященные территориальным основам местного самоуправления, системе местного самоуправления, формированию структуры местного самоуправления, уставу о местном самоуправлении, местному референдуму, муници­пальным выборам, собранию (сходу) граждан, органам местного само­управления, представительным органам местного самоуправления, главе муниципального образования, иным выборным должностным лицам местного самоуправления, исполнительным органам местного са­моуправления, взаимоотношениям представительных и исполнитель­ных органов местного самоуправления, территориальному обществен­ному самоуправлению населения. Фактически в одной главе с названи­ем «Организационные основы местного самоуправления» произошло смешение собственно организационных основ, территориальных и пра­вовых основ.


¹ Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 г. №21-РЗ «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» (в ред. от 7 июля 2005 г.); Закон Алтайского края от 5 декабря 1995 г. № 29-ЗС «Об основах местного самоуправления в Алтайском крае» (в ред. от 9 ноября 2004 г.) // Сборник законода­тельства Алтайского края. 1995. № 17; Закон Магаданской области от 19 февраля 1996 г. № 4-03 «О местном самоуправлении в Магаданской области» (в ред. от 19 июля 2005 г.) // Территория. 1996. 27 февр.

² Закон Республики Калмыкия от 23 сентября 1996 г. № 46-1-3 «О местном са­моуправлении в Республике Калмыкия» (в ред. от 25 апреля 2005 г.) // Известия Кал­мыкии. 1996. 2 окт.

³ Закон Амурской области от 23 октября 1995 г. № 33-03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Амурской области» (в ред. от 28 августа 2002 г.) // Амурская правда. 1995. 26 окт.

⁴ Закон Волгоградской области от 20 февраля 1995 г. № 21-ОД «Об организации местного самоуправления в Волгоградской области» (в ред. от 19 октября 2001 г.) // Волгоградская правда. 1995. 2 марта.

Финансово-экономические основы местного самоуправления

представляютсобой совокупность правовыхнорм, закрепляющихирегу-лирующих общественные отношения, связанные с формированием и ис-пользованиеммуниципальной собственности, местныхбюджетови иных местных финансов в интересахнаселения муниципальных образований.

Финансово-экономическую основу местного самоуправления со­ставляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муници­пальных образований.

Более подробно правовые, территориальные, организационные, финан­сово-экономические основы будут раскрыты в следующих главах.


См.: Кутафин О. Е, Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федера­ции. С. 312.

Глава 4

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


§ 1. Международные документы и федеральное законода­тельство

Правовую основу местного самоуправления составляют общепри­знанные принципы и нормы международного права, международные до­говоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные консти­туционные законы, федеральные законы, федеральные подзаконные ак­ты, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образова­ний, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

1. Международные акты. На основании части 4 статьи 15 Конститу­ции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права яв­ляются составной частью правовой системы Российской Федерации. Эти нормы и принципы закрепляются в международных пактах, конвен­циях, иных международно-правовых документах. Они могут непосред­ственно применяться при рассмотрении и разрешении юридических споров и служить основанием для возникновения у граждан России, создаваемых ими объединений и у органов власти юридических прав и обязанностей. Следует особо выделить такие документы, как Евро­пейская хартия местного самоуправления, Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994 г., решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия.

Европейская хартия местного самоуправления была принята Сове­том Европы 15 октября 1985 г. Ратификация Европейской хартии мест­ного самоуправления и приведение российского законодательства о мест­ном самоуправлении в соответствие с ней являлось одним из условий вступления России в Совет Европы. Европейская хартия местного само­управления была ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.¹

Местное самоуправление согласно Хартии составляет одну из основ любого демократического строя. Так, например, в соответствии со стать­ей 2 Хартии принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны. Кро-


¹ Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европей­ской хартии местного самоуправления» // Российская газета. 1998. 15 апр.

ме того, в Хартии закрепляется, что местное самоуправление осуществ­ляется не только выборными органами, но и через формы прямого уча­стия граждан. Важную роль играют и положения Хартии об общих принципах экономической и финансово-налоговой политики государст­ва применительно к местным органам власти.

2. Конституция РФ. Главенствующее положение в системе юриди­ческих норм, регулирующих местное самоуправление, занимают консти­туционные нормы. Конституционные нормы представляют собой сово­купность юридических принципов и предписаний, которые бпределяют политико-правовую природу местного самоуправления, закрепляют ос­новные права граждан в области местного самоуправления, регулируют основы правового статуса органов местного самоуправления и их взаи­моотношения с государством.

В Конституции РФ уделяется достаточно много внимании вопросам местного самоуправления. Местное самоуправление упоминается в та­ких статьях, как 3,8,9,12,15,18,24,32,33,40,41,43,46,72,130-133; ему посвящена глава 8 Конституции РФ. «Если сравнить число норм о мест­ном самоуправлении, закрепленных в Конституции Российской Феде­рации, и о какой-либо другой отрасли права, кроме конституционного, то можно сделать вывод о том, что объем этих норм намного больше, чем в других отраслях права»¹.

Характер и пределы правового регулирования местного самоуправ­ления определяются федеральными актами, актами субъектов Россий­ской Федерации и локальными актами, теснейшим образом связаны с федеративным устройством государства и политико-правовой приро­дой местного самоуправления. В подготовленных к Конституционному совещанию² материалах ИГиП РАН отмечалась сложность поиска опти­мального баланса и пределов конституционного регулирования в этой относительно новой для нас сфере, «поскольку, с одной стороны, необ­ходимо способствовать становлению и развитию цивилизованной систе­мы местного самоуправления, уберегая ее от возможного ущемления прежде всего со стороны органов субъектов Федерации, а с другой сто­роны, нелишне учитывать, что чрезмерная детализация отношений в системе местного самоуправления создает опасную жесткость, стано­вящуюся препятствием как для текущего законодательства, так и для практики местной самодеятельности, для возникновения новых, само­бытных форм самоуправления»³.


¹ Постовой Н. В. Муниципальное право. С. 4.

² Конституционное совещание проходило в Москве в июне 1993 г. в связи с раз­работкой проекта Конституции РФ.

³ Цит. по: Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспекти­вы. С. 80.

В соответствии со статьей 72 Конституции РФ вопросы местного са­моуправления относятся к совместному ведению Российской Федера­ции и субъектов Российской Федерации. Иными словами, Российская Федерация должна принимать рамочные законы, определяя общие принципы и подходы, устанавливая пределы правового регулирования; конкретное содержание, учет местной специфики и особенностей фор­мирования местного самоуправления должно определяться субъектами Российской Федерации самостоятельно. Это в теории. На практике же функции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации четко не определены.

Пункт «н» статьи 72 Конституции РФ закрепляет, что в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на­ходится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти иместного самоуправления». Изданной консти­туционной нормы необходимо выделить то, что относится к государст­венной власти, и то, что относится к местному самоуправлению. Россий­ская Федерация и субъекты Российской Федерации предлагают различ­ные подходы прочтения приведенной конституционной нормы¹:

1. в совместном ведении находится «установление общих принци­пов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление местного самоуправления, т. е. за­крепление местного самоуправления как неприкосновенного демокра­тического института;
   

1. в совместном ведении находится «установление общих принци­пов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» - установление системы органов местного само­управления, т. е. устанавливаются общие подходы к формированию ор­ганов местного самоуправления;
   

3) в совместном ведении находится «установление общихпринци-
пов организации системы органов государственной власти и местного
самоуправления» - установление общихпринципов организациимест-
ного самоуправления, т. е. закрепляются общие подходы к правовому
регулированию становления местного самоуправления.

Эта неоднозначность прочтения субъектами Российской Федерации конституционной нормы привела, в частности, к невозможности в ряде регионов реализовать местное самоуправление в полном объеме.

Приняв в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах органи­зации местного самоуправления в Российской Федерации», федераль-


¹ Более подробно об этом см.: Заключение Л. А. Ревенко на запрос о соответст­вии Конституции Российской Федерации пункта 1 статьи 58 и пункта 2 статьи 59 Фе­дерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Городское управление. 1996. № 6. С. 36-39.

ный законодатель дал свою точку зрения, которую изложил в названии закона, - Российская Федерация должна устанавливать общие принци­пы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является наиболее важным для становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации, формирования законодательства о местном самоуправле­нии. Федеральный закон определяет: общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации; правовые основы местного самоуправления; организационно-правовые формы осуществ­ления местного самоуправления; финансово-экономические основы местного самоуправления; основные принципы и подходы к определе­нию полномочий органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Президент РФ подписал Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Росийской Федерации» от 28 августа 1995 г. Закон вступил в силу с 1 сентября 1995 г. На основании этого Закона формировалась правовая основа местного самоуправления, принимались соответствующие нормативные акты; были проведены вы­боры в органы местного самоуправления, образованы муниципальные образования, принимались уставы муниципальных образований, фор­мировались финансовые и экономические основы местного самоуправ­ления. Закон имел огромное значение для становления местного само­управления в Российской Федерации.

Однако текст Закона был далеко не совершенен. Концепция местно­го самоуправления была не до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в законе, реализовывались на практике. В Закон вноси­лись изменения и дополнения. Юристы и специалисты в области мест­ного самоуправления, теоретики и практики неоднократно обсуждали вопрос о необходимости дальнейшего совершенствования Закона, вне­сения в него новых изменений и дополнений¹. Они отмечали, что «в про­цессе становления местного самоуправления в Российской Федерации


См., напр.: Васильев В. И. Каким быть главному закону о местном самоуправ­лении? // Журнал российского права. 2001. № 12; Васецкий Н. А., Краснов Ю. К. Рос­сийское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003). М., 2003; Мокрый В. С. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского пра­ва. 2002. № 10; Савранская О. Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о гото­вящейся реформе местного самоуправления) // Проблемы местного самоуправления. 2002. № 4; Васильев В. И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал рос­сийского права. 2003. № 3; Васильев В. И. Местное самоуправление: закон и практи­ка // Там же. 2001. №8.

выявился ряд общих проблем, среди которых необходимо выделить сле­дующие:

1. Расхождение между правовым подходом к местному самоуправ­лению и реальностью.
   

1. Несогласованность и несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении.
   

1. Неполное и непоследовательное законодательное регулирование вопросов организации и деятельности местного самоуправления.
   

1. Несоблюдение законодательства Российской Федерации о мест­ном самоуправлении, в том числе:
   

65535. принятие законодательных актов субъектов Российской Федера­ции, противоречащих Конституции РФ и федеральному законодательству;
       

65535. принятие нормативных правовых актов органов местного само­управления, противоречащих Конституции РФ, федеральному законо­дательству и законодательству соответствующего субъекта Российской Федерации;
       

65535. невыполнение норм муниципального права должностными лица­ми органов государственной власти и органов местного самоуправления.
       

5. Бездействие органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации и органов местного самоуправления, отсутствие норма­тивного регулирования на соответствующем уровне вопросов, связан­ных с осуществлением местного самоуправления,
   

5. Отсутствие четкого правового разграничения полномочий между органами государственной власти (федеральными и субъектов Россий­ской Федерации) и органами местного самоуправления.
   

5. Недостаточное обеспечение финансово-экономической само­стоятельности муниципальных образований.
   

5. Несовершенство механизмов судебной защиты местного само­управления, недостаточная урегулированность вопроса обеспечения ис­полнения судебных решений, а также несовершенство системы подго­товки судебных кадров и повышения квалификации судей в сфере му­ниципального права.
   

5. Отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством судопроизводства конституционного.
   

10. Нехватка квалифицированных муниципальных кадров. Обще­российская система кадрового обеспечения муниципальных образова­ний, обучения выборных лиц местного самоуправления и муниципаль­ных служащих до настоящего времени не сложилась.
    

10. Доминирование в местном самоуправлении исполнительных структур.
    

10. Необеспеченность полной и повсеместной реализации установ­ленной Конституцией и законами Российской Федерации системы га­рантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражда­нами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лица­ми местного самоуправления, а также судебная защита местного само-управления»¹.
    

Эти и ряд других обстоятельств создали предпосылки для принятия нового Закона со старым названием. Осенью 2003 г. был принят новый Закон, внесший существенные изменения в правовой статус местного самоуправления. Этим Законом признается утратившим силу Феде­ральный закон от 28 августа 1995 г. (со всеми поправками) с момента вступления в силу нового Закона. Часть норм вступила в силу с момента опубликования (Закон был опубликован в «Российской газете» 8 октяб­ря 2003 г.). В переходных положениях (статьи 84-85) отражено осуще­ствление местного самоуправления в переходный период (до полного вступления в силу Закона в 2009 г.). Например, требования статьи 35 нового Закона о численности депутатов представительных органов му­ниципальных образований применяются в отношении указанных орга­нов, дата выборов которых назначена после вступления в силу Закона (т. е. после 8 октября 2003 г.).

Новый Закон радикально изменяет характер законодательства о мест­ном самоуправлении. В частности, он ограничивает возможность конт­роля субъектов РФ над органами местного самоуправления определен­ным перечнем вопросов. Прямо устанавливается, что в случаях, где пре­дусмотрено совместное ведение Российской Федерации и субъектов РФ, в частности при возникновении разногласий, приоритетное значе­ние имеет федеральный закон. Более того, в Законе регулируются и те вопросы организации местного самоуправления, которые раньше были отнесены к ведению субъектов РФ².

В литературе публикуется достаточно много отзывов о новом зако­не, причем есть и положительные, и отрицательные высказывания. Практически все аспекты организации и деятельности муниципальных образований претерпели достаточно существенные изменения. Об этом более подробно будет сказано в следующих главах учебника.


¹ Васецкий Н. А., Краснов Ю. К. Российское законодательство на современном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003). М., 2003.

² Сравнение законопроекта «Об общих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации* с одноименным действующим Федеральным законом 1995 г. Сравнение подготовлено Национальным демократическим институ­том международных отношений (НДИ) (ссылка скрытаLaws/Local_Gov/Comp/index.shtml).

4. Иные федеральные законы. В настоящее время на федеральном уровне в основном создана нормативная правовая база, необходимая для организации местного самоуправления. Общее количество федеральных нормативных правовых актов, содержащих нормы муниципального пра­ва, - более 1300, из них Федеральных законов - более 150¹. Следует на­звать такие Федеральные законы, как «Об обеспечении конституцион­ных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», «О финансовых основах местно­го самоуправления в Российской Федерации», «Об основах муници­пальной службы в Российской Федерации», «Об особенностях эмис­сии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в рефе­рендуме граждан Российской Федерации», «О государственных и муни­ципальных унитарных предприятиях»².

В Государственной Думе в различной степени готовности находятся проекты федеральных законов: «Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации»; «Об общих принципах наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в Российской Федерации»; «О поряд­ке передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность»; «О государственных минимальных социальных стан­дартах»; «Об общих принципах организации муниципальных органов охраны общественного порядка».


¹ См.: Васецкий Н. А., Краснов Ю. К. Российское законодательство на современ­ном этапе. Государственная Дума в формировании правового пространства России (1994-2003). М„ 2003.

² Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конститу­ционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (в ред. от 21 июля 2005 г.) // Собрание законодательст­ва РФ. 1996. № 49. Ст. 5497; Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 28 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464; Феде­ральный закон.от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. от 25 июля 2002 г.) // Собрание законодательст­ва РФ. 1998. № 2. Ст. 224; Федеральный закон от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об осо­бенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (в ред. от 18 июля 2005 Г.); Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. от 18 июля 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. Ст. 251; Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 21 июля 2005 г.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253; Федеральный закон от 14 нояб­ря 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприяти­ях» (в ред. от 8 декабря 2003 г.).

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправ­ления, делятся на две группы¹:

1. законы, регулирующие только отдельные вопросы местного са­моуправления (например, федеральные законы о муниципальной служ­бе, о финансовых основах местного самоуправления и т.д.);
   

1. отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сфе­ры общественной жизни (например, федеральные законы о занятости населения, об образовании и т.д.).
   

Как правило, в законах второй группы есть разделы (главы), посвя­щенные полномочиям или предметам ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Эти законы принимались в разное время. И очень часто возникают ситуации, когда отраслевые за­коны иным образом регулируют разграничение полномочий между ор­ганами государственной власти и органами местного самоуправления.

В соответствии с частью 3 статьи 5 Федерального закона «Об об­щих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в случае противоречия федеральных законов и (или) иных норматив­ных правовых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ, данному Федеральному закону применяются нормы Конституции РФ и данного Федерального закона.

5. Федеральные подзаконные акты. На федеральном уровне кроме законов вопросы местного самоуправления регулируются и другими нормативными актами. Так, обе палаты Парламента РФ принимали постановления по вопросам местного самоуправления. Одними из наи­более известных являлись: постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собст­венности в Российской Федерации на федеральную собственность, го­сударственную собственность республик в составе Российской Федера­ции, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 10 сентября 1993 г.); постановление Государственной Думы Феде­рального Собрания РФ от 10 июля 1996 г. № 572-Н ГД «О ходе исполне­ния Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и об обеспечении конститу­ционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местно­го значения».

Важную роль в правовом регулировании местного самоуправления играют указы Президента РФ и постановления Правительства РФ. Ука-


¹ Пожалуй, самая хорошая подборка федеральных законов содержится в сборни­ке федерального законодательства «Предметы ведения и полномочия местного само­управления в Российской Федерации» (М., 2001).

зами Президента РФ реформировалось местное самоуправление — от­дельные аспекты местного самоуправления, такие, как реформа ЖКХ, реформа муниципальных органов охраны правопорядка, решались иные вопросы. В предыдущих главах уже была дана характеристика указов Президента РФ о реформе местного самоуправления.

Постановлениями Правительства РФ, в частности, были утвержде­ны федеральные программы поддержки местного самоуправления -в 1995 и 1999 гг.¹ Основной целью первой программы являлось обеспе­чение становления и развития самоуправления населения Российской Федерации путем создания основ для формирования власти на муници­пальном уровне при условии достижения муниципальными образова­ниями финансово-экономической самостоятельности. Вторая програм­ма принята для совершенствования правовой, территориальной и орга­низационной основ местного самоуправления, в том числе для решения вопросов разработки предложений по систематизации, а в дальней­шем - по кодификации законодательства в области местного самоуправ­ления, методических рекомендаций по оптимизации территорий муни­ципальных образований и структур органов местного самоуправления.

6. Решения Конституционного СудаРФ, иныхсудов. Значительное ме­сто в настоящее время отводится решениям судебных органов, и в первую очередь решениям Конституционного Суда РФ². Наиболее значительные решения судебных органов будут приведены далее.

Природа решений Конституционного Суда РФ такова, что правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные по итогам рассмот­рения дела в его постановлении или определении, имеют общеобяза­тельный характер. Они нередко обладают нормативностью³.


¹ Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федераль­ной программе государственной поддержки местного самоуправления» (в ред. от 5 сентября 1998 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. № 2. Ст. 121; постанов­ление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394 (в ред. от 8 апреля 2003 г.) «О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муници­пальных образований и создания условий для реализации конституционных полномо­чий местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 51. Ст. 6359.

² Недавно был издан трехтомник, содержащий самые полные сведения о судеб­ных решениях Конституционного Суда РФ, арбитражных судов и судов общей юрис­дикции. См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России. Т. 1 / под ред. Т. Г. Морщаковой. М., 2003; Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции России. Т. 2 / под ред. В. М. Жуйкова. М., 2003; Защита прав местного самоуправления арбитражными судами России. Т. 3 / под ред. А. А. Арифулина. М, 2003.

³ См.: Бондарь Н. С, Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. С. 33.