Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

Вид материала

Учебник

Содержание Особенная часть Умнова И. А., Побережная И. А., Титова Т. П.

Подобный материал:

• Н. С. Тимофеев Муниципальное право России: учебник, 8003.95kb.
• Муниципальное право, 5269.52kb.
• Программа вступительного комплексного экзамена по дисциплинам Гражданское право Российской, 706.4kb.
• Вопросы для сдачи экзамена кандидатского минимума по специальности 12. 00. 02 конституционное, 122.74kb.
• Конституционные основы правового регулирования статуса мигрантов в российской федерации, 259.48kb.
• Программа учебной дисциплины муниципальное право российской федерации для специальности, 1645.47kb.
• Конституция Российской Федерации, Москва, 2006 г. Комментарий к Конституции Российской, 108.48kb.
• М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник, 11331.68kb.
• Программа дисциплины «Государственная и муниципальная служба в Российской Федерации», 234.14kb.
• Российской Федерации Российская правовая академия Налоговое право России учебник, 9982.47kb.

§ 5. Административная ответственность за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления

Статья 72 (пункт «к») Конституции РФ относит административное, административно-процессуальное законодательство к совместному ве­дению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Иными словами, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе регулировать вопросы административной ответст­венности в пределах тех рамок, которые определяются на федеральном уровне. Общие принципы административной ответственности закрепле­ны в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

На основании части 3 статьи 7 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей террито­рии муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные ли­ца органов государственной власти и должностные лица органов мест­ного самоуправления несут ответственность в соответствии с федераль­ными законами и законами субъектов Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации вопросы администра­тивной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлени­ем местного самоуправления, регулируются:

65535. законами о местном самоуправлении (Алтайский край, Воронеж­ская, Нижегородская, Омская, Челябинская области);
       

65535. законами или кодексами об административных правонарушениях (Алтайский край, Белгородская, Волгоградская, Ярославская области);
       

65535. законами об административной ответственности за правонаруше­ния, связанные с осуществлением местного самоуправления (Амурская область);
       

65535. законами об административной ответственности за правонаруше­ния в отдельных сферах, например в области благоустройства террито­рии, земельного законодательства и т. п. (Ставропольский край, Омская, Сахалинская области).
       

Статьей 4.2 Закона Ярославской области от 2 июня 2003 г. № 28-3 «Об административных правонарушениях» (в ред. от 27 мая 2005 г.)


¹ Постановление ФАС ПО от 16 мая 2002 г.

предусмотрена ответственность за неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых в установленном порядке на местных ре­ферендумах, а также на собраниях (сходах) граждан, в виде администра­тивного штрафа в размере от десяти до двадцати пяти минимальных раз­меров оплаты труда.

На основании статьи 7.1.1 Закона Ненецкого автономного округа от 29 июня 2002 г. № 366-ОЗ «Об административных правонарушениях» (в ред. от 31 марта 2005 г.) неисполнение решений по вопросам местного значения, принятых на местном референдуме, а также на собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и долж­ностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полно­мочий, влечет наложение административного штрафа в размере от пяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

В соответствии со статьей 55 Закона Алтайского края от 10 июля 2002 г. № 46-ЗС «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» (в ред. от 3 декабря 2004 г.) неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, приня­тых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местно­го самоуправления и должностных лиц местного самоуправления вле­чет наложение административного штрафа на граждан в размере от пя­ти до десяти минимальных размеров оплаты труда, на должностных лиц — в размере от десяти до двадцати минимальных размеров оплаты труда.

В статье 2 Закона Амурской области от 30 августа 1999 г. № 174-03 «Об административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления в Амурской области»¹ (в ред. от 4 ноября 2004 г.) установлена административная ответствен­ность за невыполнение законных требований органов местного само­управления и выборных должностных лиц местного самоуправления либо создание препятствий в их работе, в случае если за данное право­нарушение не установлена дисциплинарная ответственность, в виде штрафа в размере от одного до двадцати минимальных размеров опла­ты труда.


Амурская правда. 1999. 8 сент.

Для характеристики компетенции органов местного самоуправления очень важно определить термины «вопросы государственного значения» и «вопросы местного значения». Вопросы государственного значения раз­решаются органами государственной власти. Предметы ведения органов государственной власти обозначены в статьях 71-73 Конституции РФ.

В статье 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяется круг общественных отношений в области местного самоуправления, которые регулируются федеральными нормативно-правовыми актами. К полно­мочиям федеральных органов государственной власти в области местно­го самоуправления относятся:

65535. определение общих принципов организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации, устанавливаемых данным Федераль­ным законом;
       

65535. правовое регулирование по предметам ведения Российской Феде­рации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления;
       

65535. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местно­го самоуправления по решению вопросов местного значения;
       

65535. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности ор­ганов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправ­ления при осуществлении отдельных государственных полномочий, ко­торыми органы местного самоуправления наделены федеральными зако­нами в порядке, установленном данным Федеральным законом.
       

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий федеральными органами государственной власти в отноше­нии муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и в порядке, установленных Конституци­ей РФ, федеральными конституционными законами, федеральными за­конами.

В части 3 статьи 5 Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» появи­лась достаточно радикальная норма, вносящая определенный порядок в федеральные акты по вопросам местного самоуправления: «В случае противоречия федеральных законов и (или) иных нормативных право­вых актов Российской Федерации, регулирующих вопросы местного са­моуправления, Конституции Российской Федерации, настоящему Фе-

11-53»

деральному закону применяются Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон».

В статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обозначены полномо­чия органов государственной власти субъектов Российской Федерации:

65535. правовое регулирование вопросов организации местного само­управления в субъектах Российской Федерации в случаях и в порядке, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации»;
       

65535. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и в по­рядке, установленных федеральными законами;
       

65535. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации по предметам совместного ведения Россий­ской Федерации и субъектов Российской Федерации;
       

65535. правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного само­управления при осуществлении отдельных государственных полномо­чий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федераль­ным законом «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации».
       

По аналогии с федеральными органами осуществление исполни­тельно-распорядительных и контрольных полномочий органами госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации в отношении му­ниципальных образований и органов местного самоуправления допус­кается только в случаях и в порядке, установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Россий­ской Федерации.

В части 3 статьи 6 Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» практиче­ски полностью воспроизводится механизм верховенства норм Консти­туции РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае противо­речия регионального законодательства: «В случае противоречия консти­туции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответствен­ность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федера­ции, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы».

Такие меры потребовались не случайно. Анализируя действующие федеральные отраслевые законы в части разграничения предметов веде­ния между Российской Федерации, ее субъектами и местным самоуправ­лением и полномочий между органами государственной власти различ­ных уровней и органами местного самоуправления, можно выделить не­сколько тенденций в области законотворчества, которые сложились или складываются на данный период времени¹.

Во-первых, в законах, принятых до вступления в силу Конститу­ции РФ, Федерального закона «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации», много устаревших норм и норм, противоречащих Конституции РФ.

Во-вторых, смешиваются три разные юридические категории - ком­петенция, предметы ведения и полномочия.

В-третьих, некоторые законы гораздо шире определяют компетен­цию органов местного самоуправления по предмету регулирования дан­ного закона, чем это сделано в Федеральном законе «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В-четвертых, федеральным и региональным законодательством при­нимаются попытки закрепления вопросов, не подлежащих правовому регулированию на этих уровнях.

Для идентификации властных полномочий органов местного само­управления согласно перечню предметов ведения местного самоуправ­ления, определенному в Федеральном законе «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации», целесо­образно выделить следующие критерии²:

- вопросы, входящие в компетенцию органов местного самоуправ­ления, должны касаться прежде всего интересов населения соответст­вующей административно-территориальной единицы;


¹ См.: Умнова И. А., Побережная И. А., Титова Т. П. Основные тенденции разви­тия современного местного самоуправления в Российской Федерации // Государствен­ная власть и местное самоуправление в России. М, 1997. С. 73-75; Дементьев А. Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. № 5.

² См.: Уваров А А Об особенностях местного самоуправления в системе полити­ческой власти России // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1.

65535. решаемые органами местного самоуправления вопросы должны составлять необходимый компонент повседневной жизни населения (жилье, городской транспорт, коммунальное обслуживание и т. п.);
       

65535. решение данных вопросов может быть осуществлено исключи­тельно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходи­мые условия и механизмы;
       

65535. реализация стоящих перед органами местного самоуправления задач с неизменностью требует подключения общественного компонен­та в виде органов территориального общественного самоуправления и других общественных формирований населения;
       

65535. немаловажным фактором при отнесении тех или иных вопросов к ведению муниципальных органов власти является также способность населения проконтролировать исполнение и объективно оценить ре­зультаты решения этих вопросов.
       

В соответствии со статьей 1 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения, отнесенные к таковым уста­вом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, данным Федеральным законом, законами субъектов Российской Феде­рации. В статье 6 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было закреплено, что в ведении муниципальных образований находятся во­просы местного значения, а также отдельные государственные полномо­чия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относились:

1. принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
   

1. владение, пользование и распоряжение муниципальной собст­венностью;
   

1. местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
   

1. комплексное социально-экономическое развитие муниципально­го образования;
   

1. содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
   

1. организация, содержание и развитие муниципальных учрежде­ний дошкольного, основного общего и профессионального образова­ния;
   

7. организация, содержание и развитие муниципальных учрежде­ний здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населе­ния;
   

7. охрана общественного порядка, организация и содержание муни­ципальных органов охраны общественного порядка, осуществление конт­роля за их деятельностью;
   

7. регулирование планировки и застройки территорий муници­пальных образований;
   

10. создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
    

10. контроль за использованием земель на территории муници­пального образования;
    

10. регулирование использования водных объектов местного значе­ния, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значе­ния;
    

10. организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
    

10. организация снабжения населения и муниципальных учрежде­ний топливом;
    

10. муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
    

10. благоустройство и озеленение территории муниципального об­разования;
    

10. организация утилизации и переработки бытовых отходов;
    

10. организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
    

10. организация и содержание муниципальных архивов;
    

10. организация транспортного обслуживания населения и муни­ципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
    

10. создание условий для обеспечения населения услугами торгов­ли, общественного питания и бытового обслуживания;
    

10. создание условий для деятельности учреждений культуры в му­ниципальном образовании;
    

10. сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
    

10. организация и содержание муниципальной информационной службы;
    

10. создание условий для деятельности средств массовой информа­ции муниципального образования;
    

10. создание условий для организации зрелищных мероприятий;
    

27. создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
    

27. обеспечение социальной поддержки и содействие занятости на­селения;
    

27. участие в охране окружающей среды на территории муници­пального образования;
    

27. обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.
    

На основании части 2 статьи 6 Федерального закона 1995 г. муници­пальные образования могли принимать к своему рассмотрению иные во­просы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их веде­ния и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образова­ния,решение которыхв соответствии сКонституцией РФи настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органамиме-стного самоуправления самостоятельно. Причем в законе выделены от­дельно вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа (см. Приложение 3).

Органы местного самоуправления поселения, муниципального райо­на и городского округа вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципаль­ных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Россий­ской Федерации, только при наличии собственных материальный ресур­сов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, пре­доставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с орга­нами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предостав­ляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предостав­ляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствую­щих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекра­щения их действия, в том числе досрочного, порядок определения еже­годного объема субвенций, необходимых для осуществления передавае­мых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за не­исполнение соглашений.

Таким образом, на уровне местного самоуправления могут рассмат­риваться вопросы, которые можно сгруппировать следующим образом¹:

1. Вопросы, отнесенные к ведению органов местного самоуправле­ния Конституцией РФ. К ним относится владение, пользование, распо­ряжение и управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; охрана общественного порядка.
   

1. Вопросы, отнесенные к ведению органов местного самоуправле­ния федеральным и региональными законами как вопросы местного значения.
   

1. Вопросы государственного значения, по решению которых от­дельные полномочия переданы или делегированы органам местного са­моуправления.
   

4. Вопросы, решение которых передано договорами, соглашениями.

5. Вопросы, принятые к своему ведению органами местного само-
управления самостоятельно в соответствии с действующим законода-
тельством.

В статье 18 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляются принципы правового регулирования полномочий органов местного са­моуправления:

1. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в данный Федераль­ный закон.
   

1. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением во­просов местного значения, исполняются за счет средств местных бюдже­тов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федера­ции). В случаях и в порядке, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, указанные обязательст­ва могут дополнительно финансироваться за счет средств федерально­го бюджета, федеральных государственных внебюджетных фондов и бюджетов субъектов Российской Федерации.
   

¹ См.: Шугрина Е. С. Муниципальное право. С. 283-284; Широков А. Рекоменда­ции по формированию структуры органов местного самоуправления // Городское управление. 1995. № 2. С. 37.

3. Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.