Е. С. Шугрина муниципальное право российской федерации учебник

1   ...   13   14   15   16   17   18   19   20   ...   51

§ 2. Представительные органы местного самоуправления

В связи с фактическим ростом числа жителей поселений и невоз­можностью осуществлять процесс принятия решений непосредственно всеми жителями возникла потребность во введении представитель­ства. Появилось понятие представительного органа. Представитель­ный орган местного самоуправления - это орган, избранный населе­нием и представляющий интересы населения соответствующей терри­тории.

Как уже говорилось, ранее избрание депутатов представительного органа любых муниципальных образований осуществлялось только не­посредственно населением. Сейчас прямые выборы предусмотрены для поселений. При формировании представительных органов муниципаль­ных районов могут быть использованы прямые или косвенные выборы. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет ме­нее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Очевидно, что способы формирования представительных органов местного самоуправления, их связь с населением может быть различ­ная. Например, политологи выделяют ряд концепций, характеризую­щих роль депутата, его связь с представительным органом и избирате-


¹ Определение Конституционного Суда РФ от 26 сентября 1996 г. №92-0.

² См.: Защита прав местного самоуправления судами общей юрисдикции Рос­сии. Т. 2 / под ред. В. М.Жуйкова. С. 198, 199.

³ См.: Политология: энциклопедический словарь. М., 1993. С. 118.

1. Депутат представляет в представительном органе свою партию; он защищает ее политическую программу, на основе которой был из­бран, и разъясняет ее.
   

1. Депутат защищает наказ (мандат), полученный от избирателей; он представляет прежде всего тех избирателей, которые голосовали за него и его программу, сформулированные ими наказы.
   

1. Депутат представляет в представительном органе и тех избирате­лей своего округа, которые голосовали против него или воздержались; он защищает общие экономические, социальные, политические интере­сы своего округа.
   

1. Депутат в своей деятельности руководствуется только законом и совестью; после избрания связь с избирателями отсутствует.
   

Поэтому, характеризуя выборный орган местного самоуправления, необходимо рассмотреть вопрос о разновидности мандата, получаемого депутатом. Роль и место депутата зависит от того, какой мандат он полу­чит - свободный или императивный¹. Сущность императивного мандата заключается в том, что депутат обязан выполнять волю избирателей; свободный же мандат предоставляет возможность депутату действовать по своему усмотрению. В современной трактовке императивного манда­та выделяют три его главных элемента²: наказы избирателей, отчеты де­путатов перед избирателями и право избирателей на досрочный отзыв депутатов, не оправдавших их доверия.

В целом вводить императивный мандат представляется нецелесооб­разным, так как он обладает рядом недостатков³:

1. императивный мандат предусматривает обязательность воли из­бирателей, но избиратели высказываются далеко не по всем вопросам, в решении которых участвует их депутат;
   

1. выражая свою волю, давая наказ, избиратели могут не распола­гать сведениями о каких-то объективно существующих обстоятельствах, влияющих на формирование общественного мнения (например, о нали­чии денежных или материальных ресурсов), следовательно, их наказы будут заведомо не подлежащими выполнению;
   

¹ См., напр.: Авакъян С. А. Местное самоуправление в Российской Федера­ции: концепции и решения нового закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 1996. № 2. С. 16;Шугрина Е. С. Свободный и императивный мандат депутата // Актуальные вопросы правоведения в современный период. Томск, 1995.

С. 72-74.

² См.: Коток В. Ф. Наказы избирателей в социалистическом государстве. М., 1967; Шугрина Е. С. Свободный и императивный мандат депутата // Актуальные во­просы правоведения в современный период. С. 72-74.

3. такой мандат сковывает творческую деятельность депутата, препятствует быстрому разрешению вопросов, не терпящих отлага­тельства;
   

3. воля одних избирателей может вступить в противоречие с волей других избирателей: в таком случае чьи интересы депутат должен пред­ставлять?
   

Свободный мандат тоже далек от совершенства. В частности, он по­вышает требования к избирателям, которые за непродолжительный пе­риод избирательной кампании должны выявить и выбрать самого дос­тойного кандидата в представители своих интересов.

На федеральном уровне в настоящее время депутаты получают сво­бодный мандат и в своих действиях ничем, кроме совести и закона, не связаны. Думается, что на местном уровне целесообразно введение неко­торых элементов императивного мандата. Складывающаяся муници­пальная практика идет именно по этому пути. В субъектах Российской Федерации вводится институт отзыва выборных должностных лиц, на­казов избирателей.

Численность представительного органа зависит от размеров муни­ципального образования, исторических, региональных, национальных и иных традиций и составляет от 5 до 60 членов. Как правило, числен­ность представительного органа колеблется в пределах 15-30 депутатов.

Ранее на основании статьи 15 Федерального закона 1995 г. «Об об­щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» численный состав представительного органа местного са­моуправления определялся уставом муниципального образования.

В соответствии со статьей 35 Федерального закона «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образо­вания и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек; 10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 чело-

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 чело-

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 чело-

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 чело-

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек. Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть

менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определя­ется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 че­ловек.

Наименования представительного органа местного самоуправления также различные. Встречаются думы, муниципальные советы, советы, собрания, собрания представителей, представительные органы, земские собрания и др.

На основании части 2 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде­рации» представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее ²/з от уста­новленной численности депутатов.

Ранее в соответствии со статьей 15 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» в исключительном ведении представительных ор­ганов местного самоуправления находились:

1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения му-
ниципального образования, предусмотренных уставом муниципального
образования;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) принятие планов и программ развития муниципального образо-
вания, утверждение отчетов об их исполнении;

4) установление местных налогов и сборов;

5. установление порядка управления и распоряжения муниципаль­ной собственностью;
   

5. контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уста­вами муниципальных образований.
   

Сейчас в соответствии со статьей 35 Федерального закона «Об об­щих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» в исключительной компетенции представительного органа муниципаль­ного образования находятся:

1. принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
   

1. утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
   

1. установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
   

1. принятие планов и программ развития муниципального образо­вания, утверждение отчетов об их исполнении;
   

5. определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
   

5. определение порядка принятия решений о создании, реорганиза­ции и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и уч­реждений;
   

5. определение порядка участия муниципального образования в ор­ганизациях межмуниципального сотрудничества;
   

5. определение порядка материально-технического и организацион­ного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
   

5. контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по ре­шению вопросов местного значения.
   

Ранее предусматривалось, что полномочия представительных орга­нов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. В уставах муниципальных образований дополнительно за­креплялись такие полномочия представительного органа, как назначе­ние даты выборов главы муниципального образования; принятие устава, внесение в него изменений и дополнений; передача отдельных полномо­чий местного самоуправления органам государственной власти и терри­ториального общественного самоуправления; дача согласия на назначе­ние должностных лиц местного самоуправления; утверждение структу­ры местной администрации; выражение недоверия главе местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий депутатов, пред­ставительного органа местного самоуправления; назначение местного референдума; учреждение средств массовой информации; учреждение почетныгх званий, наград; принятие решений о наименовании и переиме­новании площадей, улиц, переулков, парков, расположенных на терри­тории муниципального образования; другие полномочия.

В соответствии с Федеральным законом 2003 г. иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними кон­ституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматри­вающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть вне­сены на рассмотрение представительного органа муниципального обра­зования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Любопытная тенденция начала проявляться при определении ком­петенции представительных органов местного самоуправления в Крас­ноярском крае. Так, в соответствии с проектами уставов Краснотуран-ского¹ и Идринского² районов Красноярского края выделялась ис­ключительная компетенция районного совета и полномочия районного совета, которые его решением могут быть переданы вре­менно (на срок до одного года) главе районного самоуправления или органам территориального общественного самоуправления. Ко вто­рой группе относятся, например, полномочия по установлению тари­фов и цен на товары и услуги муниципальных унитарных предпри­ятий, принятие решений о создании банков и иных кредитных учреж­дений, другие полномочия.

Сроки полномочий депутата, члена выборного органа местного са­моуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть меньше двух лет и больше пяти лет. Установленный срок полномочий не может быть изменен в течение текущего срока полномо­чий. В уставах муниципальных образований срок полномочий предста­вительного выборного органа местного самоуправления закрепляется, как правило, на четыре года.

Ранее в соответствии со статьей 16 Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» глава муниципального образования мог быть на­делен правом входить в состав представительного органа местного са­моуправления, председательствовать на заседаниях представительного органа местного самоуправления. Первоначально в уставах муници­пальных образований при закреплении такой модели использовались разные формулировки:

1. Представительный орган состоит из мэра и депутатов, но кворум представительного органа определяется только от числа депутатов. Та­кая модель была закреплена, в частности, в первоначальной редакции Устава города Новосибирска³, в соответствии с которой городской Со­вет - представительный орган городского сообщества, состоящий из главы городского самоуправления (мэра) и 25 депутатов. Таким обра­зом, численность городского Совета составляла 26 человек. Но при при­нятии решения все расчеты производились от цифры 25.


¹ Проект устава Краснотуранского района Красноярского края // Эхо Турана. 1997. 4 февр.

² Проект устава Идринского района Красноярского края. На правах рукописи.

³ Принят решением Новосибирского городского Собрания депутатов от 5 октяб­ря 1995 г. № 74 // Вечерний Новосибирск. 1995. 16 окт.

2. Представительный орган состоит из мэра и депутатов. Кворум определяется от числа всех членов представительного органа местного самоуправления (мэра и депутатов)¹.
   

2. Представительный орган состоит только из числа депутатов. В соответствии с первоначальной редакцией Устава города Краснодара² председатель городской Думы председательствует на заседаниях город­ской Думы. В отдельных случаях по решению городской Думы предсе­дательствует глава городского самоуправления.
   

2. Представительный орган состоит из депутатов. Глава местного самоуправления входит в состав представительного органа и председа­тельствует на заседаниях. Такая модель закреплена, например, в перво­начальной редакции Устава города Барнаула³. Очевидно, что при опре­делении правомочности органа и кворума при принятии решения расчет происходит только от числа депутатов.
   

Сейчас некоторые вышеописанные варианты противоречат федераль­ному законодательству. Соответствующим муниципальным образованиям необходимо приводить свои уставы в соответствие с новыми требования­ми. В соответствии с частью 2 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального об­разования для подписания и обнародования. Глава муниципального об­разования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным ор­ганом муниципального образования. В этом случае указанный норма­тивный правовой акт в течение десяти дней возвращается в представи­тельный орган муниципального образования с мотивированным обосно­ванием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования от­клонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается предста­вительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен


¹ Такой подход заложен, например, в проектах уставов Идринского и Красноту-ранского районов Красноярского края.

² Краснодарские известия. 1996. 23 июля.

³ Утвержден решением Барнаульской городской Думы от 16 ноября 1995 г. № 169 // Вечерний Барнаул. 1996. 18 янв.