Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

На правах рукописи

Кузько Александр Валентинович

Конституционно-правовая ответственность

органов и должностных лиц

местного самоуправления

перед государством

Специальность: 12.00.02 –

конституционное право; муниципальное право

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

МОСКВА - 2008

Работа выполнена на кафедре конституционного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия»

Научный руководитель: доктор юридических наук,

заслуженный юрист РФ

Дорошков Владимир Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Середа Елена Васильевна

кандидат юридических наук, доцент

Доронина Ольга Николаевна

Ведущая организация: Академия Генеральной прокуратуры

Российской Федерации

Институт повышения квалификации

руководящих кадров Генеральной прокуратуры

Российской Федерации

Защита состоится 25 сентября 2008 г. в 12 ч на заседании диссертационного совета Д 170.003.01 при Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69 «а», ауд.910.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия правосудия» по адресу: 117418 г. Москва, ул. Новочеремушкинская, д. 69 «а».

Автореферат разослан 22 августа 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

доктор юридических наук, профессор В.Е. Сафонов

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования определяется тем, что Российская Федерация, как любое демократическое правовое государство, нуждается в эффективно действующем институте юридической ответственности. В посланиях Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию (2001, 2004, 2006 гг.), а также в других публичных выступлениях неоднократно отмечался низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам публичной власти, и подчеркивалось, что ответственность должна быть основой деятельности органов власти и должностных лиц всех уровней.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует четкий механизм привлечения к конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что создает условия для совершения ими действий, противоречащих конституционным принципам народовластия и самостоятельности местного самоуправления. Как показывает практика, проблема конституционно-правовой ответственности как самостоятельного вида ответственности для современной России является актуальной. Борьба с правовым нигилизмом и коррупцией требует системного исследования оснований возникновения и уточнения процедуры реализации конституционно-правовой ответственности в действующем законодательстве в целях повышения качества государственного управления. Эффективность института юридической ответственности определяется действующим законодательством, уровень развития которого во многом зависит от способности правовой доктрины предложить четкие и однозначные подходы к решению существующих проблем.

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления в целом и конституционно-правовая ответственность перед государством в частности выступают важным элементом их правового статуса, гарантией качественной работы и добросовестного осуществления своих полномочий. Предназначение конституционно-правовой ответственности заключается в охране конституционного строя, основных прав и свобод граждан, в обеспечении нормального порядка осуществления публичной власти, в следовании органов и должностных лиц местного самоуправления предписаниям действующего законодательства, в предупреждении (превенции) посягательств на порядок осуществления публичной власти.

Нормативная база конституционно-правовой ответственности всё еще находится в стадии становления. Ее активное развитие в России началось только в середине 90-х гг с принятием Федерального Закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». После принятия Федеральных законов от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 4 августа 2000 г. № 107-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», были заложены основы формирования реального механизма конституционно-правовой ответственности как органов государственной власти субъектов РФ, так и органов местного самоуправления.

За время, прошедшее с момента вступления в силу Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», отечественная наука не смогла предложить логически стройную, завершенную и обоснованную концепцию конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством. Основания и условия ответственности, закрепленные в актах разной отраслевой принадлежности, иногда противоречат друг другу, а порядок привлечения к ответственности имеет свои пробелы. Серьезной доктринальной проблемой, влияющей на качество реализации конституционно-правовой ответственности в практической деятельности, многими учеными признается отсутствие фундаментальных теоретически обоснованных подходов к определению понятия и сущности, принципов и признаков, оснований возникновения и условий осуществления, функций конституционно-правовой ответственности и классификации по видам, что приводит к непоследовательности законодателя, усугубляющейся отсутствием правоприменительной практики. Следует отметить, что результаты научных исследований в отношении теории конституционно-правовой ответственности не превратились в инструментарий для законодателя, что еще более усложняет проблему создания действенных механизмов правового государства и гражданского общества, основанных на принципе взаимной ответственности органов публичной власти и личности.

Актуальность исследования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством как явления и правового института обусловлена необходимостью предложить комплексные теоретические подходы, направленные на совершенствование действующего законодательства в части определения сущности конституционно-правовой ответственности, её оснований и условий, процедуры применения и т.п.

Степень разработанности темы

Начиная с середины 70-х годов XX века теоретические вопросы ответственности органов местного самоуправления разрабатывались такими учеными, как Г.В. Барабашев, Н.А. Боброва, Т.Д. Зражевская, Ю.П. Еременко, А.И. Лепешкин, М.И. Пискотин, Ф.М. Рудинский, В.И.Фадеев и др.

Интерес к данному правовому институту возрос после принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального Закона от 28 августа 1995г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Различные аспекты проблемы конституционно-правовой ответственности нашли свое отражение в научных трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Безуглова, Н.В. Витрука, В.А. Виноградова, А.И. Иванченко, В.В. Игнатенко, Н.М. Колосовой, Е.И. Колюшина, О.Е. Кутафина, Д.А. Липинского, В.О. Лучина, Л.А. Морозовой, Л.А. Нудненко, Ж.И. Овсепян, В.И. Радченко, В.Н. Савина, С.А. Солдатова, Б.А. Страшуна, М.Д. Шиндяпиной, Д.Т. Шона, Е.С. Шугриной и др.

Конституционно-правовую ответственность в целом и отдельные виды ответственности органов власти и должностных лиц рассматривали К.И. Амирбеков, А.А. Кондрашев, М.А. Краснов, А.А. Сергеев, О.А. Тарасов, Р.С. Шагвалиев, А.И. Шантыр и др. Однако в работах этих авторов преимущественно содержался формально-правовой анализ действующего законодательства, то есть не исследовались проблемы реализации на практике ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, не рассматривалась и не учитывалась динамика социально-экономического и политико-правового развития России начала 21 века: реформа муниципальной власти в контексте становления гражданского общества; административная реформа, призванная повысить эффективность публично-правового регулирования на основе усиления центральной исполнительной власти.

В 2006 и 2007 гг. вышли в свет монографии Н.Н. Черногора, которые представляют собой первые работы, посвященные теории ответственности в муниципальном праве, где нашли отражение различные концептуальные подходы регулирования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Рассмотрение правоприменительных вопросов нормативно-правового регулирования юридической ответственности как института, направленного на повышение эффективности государственного механизма, предопределило необходимость обращения к работам по общей теории юридической ответственности С.Н. Братуся, О.Э. Лейста, Н.С. Малеина, И.С. Самощенко, М.Х. Фарухшина, P.O. Халфиной, Л.С. Явича и др.

С учетом необходимости исследования проблем функционирования конституционно-правовой ответственности на уровне муниципальных образований потребовалось обращение к научным трудам, затрагивающим проблемы ответственности, В.В. Альхименко, Ю.А. Дмитриева, И.Н. Барцица, В.И. Крусса, И.А. Кравеца, М.М. Мокеева, Ф.М. Рудинского, В.А. Сивицкого, А.А. Уварова И.А. Умновой и др.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, а также ее реализации на практике.

Предмет исследования включает в себя нормы конституционного, муниципального, административного и иных отраслей права, посредством которых осуществляется нормативно-правовая регламентация института юридической ответственности на муниципальном уровне осуществления публичной власти в Российской Федерации, а также основания, условия и процедуру применения конституционно-правовой ответственности органов власти и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Цель диссертационного исследования – установление специфики конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, исследование актуальных проблем правового регулирования конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, установление оснований ответственности и состава конституционного деликта, выявление пробелов и противоречий в правовом регулировании, формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.

Задачи исследования:

проанализировать конституционно-правовые и теоретические основы конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
рассмотреть подходы к определению понятия конституционно-правовой ответственности, выявить характерные черты, определить основания, условия и процедуру применения мер конституционно-правовой ответственности перед государством органов и должностных лиц местного самоуправления;
провести анализ нормативно-правовых актов субъектов федерации, регулирующих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления;
подвергнуть формально-правовому анализу (в том числе на основе имеющихся материалов судебной практики) процедуру применения конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством;

- исследовать особенности привлечения к конституционно-правовой ответственности исполнительно-распорядительных и представительных органов местного самоуправления перед государством;

- выявить и рассмотреть особенности конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством;

- сформулировать конкретные предложения по изменению действующего законодательства, направленные на повышение эффективности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Методологической основой исследования послужили общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: анализ и синтез, сравнительно-правовой и системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический и др. Их применение позволило диссертанту отразить взаимосвязь теории и практики, изучить предмет диссертационного исследования всесторонне и объективно.

Нормативной базой исследования послужили Постановления Конституционного Суда РФ, основополагающие международно-правовые акты, такие, как Европейская Хартия местного самоуправления, и нормативно-правовые акты Российской Федерации. Важнейшими нормативно-правовыми актами, регламентирующими вопросы юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы и Кодексы, а также законодательные акты субъектов Российской Федерации.

Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, данные анкетирования государственных и муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, аналитические материалы и экспертные заключения органов власти, статистические данные.

Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что впервые после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ и вступления его в силу (с 1 января 2006 г.) рассматривается специфика конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством на основе анализа действующего законодательства. В диссертации содержится научное обоснование нового подхода, определяющего решение проблемы эффективности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством с учетом её дискреционного характера.

Критериям новизны отвечают также: предложенное автором определение конституционно-правовой ответственности как охранительного правоотношения, возникающего при нарушении органом власти или должностным лицом местного самоуправления основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека; теоретико-правовое исследование оснований и условий конституционно-правовой ответственности, обоснование критериев их разграничения. Выявлены достоинства и недостатки отдельных статей главы 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предложены конкретные рекомендации по их совершенствованию.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством представляет собой охранительное правоотношение, возникающее на основании противоправной деятельности (поведения) органа власти или должностного лица местного самоуправления, содержанием которого является возможность наступления для правонарушителя неблагоприятных последствий, предусмотренных соответствующей нормой права.

2. Восстановительно-компенсационная и карательно-штрафная функции конституционно-правовой ответственности характеризуют привлечение к конституционно-правовой ответственности органа власти или должностного лица местного самоуправления, в рамках которого реализуется конституционный юрисдикционный процесс, включающий две стадии: конкретизации и исполнения. Содержанием этого процесса является закрепленный действующим законодательством порядок наступления для правонарушителя неблагоприятных последствий.

3. основанием конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является правонарушение, то есть противоправная деятельность органа власти или противоправное поведение должностного лица местного самоуправления, которая привела к однократному существенному, систематическому или массовому нарушению основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека. Условием конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством является совокупность обстоятельств, при одновременном наличии которых орган государственной власти вправе применить предусмотренные законом меры в отношении правонарушителя (состав конституционного правонарушения).

4. Специфика установленного действующим законодательством порядка привлечения органов власти и должностных лиц к конституционно-правовой ответственности перед государством заключается в его дискреционном характере, сущность которого определяется возможностью уполномоченного государством лица решать вопрос о привлечении правонарушителя к ответственности по своему усмотрению.

5. Конституционно-правовая ответственность органов власти и должностных лиц местного самоуправления перед государством обладает следующими особенностями:

в состав конституционного правонарушения входят обязательные элементы: субъект, объект и причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившими неблагоприятными последствиями посягательства на охраняемые законодательством конституционно-правовые отношения, а также факультативный элемент – вина, которая не устанавливается в случае применения мер восстановительно-компенсационной ответственности и в случае привлечения к ответственности органа власти местного самоуправления;
в отличие от политической ответственности конституционно-правовая ответственность наступает только при нарушении конкретных норм права, а привлечение осуществляется с соблюдением процессуального порядка, в то время как политическая ответственность детерминирована социально-политической целесообразностью и конъюнктурой, наступает по инициативе уполномоченного лица, вне строгого процессуального порядка;
в отличие от других видов публично-правовой ответственности, привлечение к конституционно-правовой ответственности перед государством влечёт наступление неблагоприятных последствий не только для органа власти и должностного лица местного самоуправления, но и, косвенным образом, для населения муниципального образования.

6. Существующая процедура привлечения к ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством (ст.73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») не учитывает действующий процессуальный порядок и последствия обжалования нормативных правовых актов местного самоуправления, основывается на принятии законодательным органом власти субъекта федерации Закона о роспуске представительного органа местного самоуправления и не предусматривает обязательную судебную процедуру привлечения к ответственности, что противоречит ст.72 указанного Федерального закона (суд лишь устанавливает наличие необходимых условий привлечения к ответственности).

7. Предусмотренный действующим законодательством порядок привлечения к ответственности главы местной администрации и главы муниципального образования (ст.74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») не учитывает двойственную природу местного самоуправления (отрешение от должности лиц, избранных населением муниципального образования, может быть инициировано и осуществлено высшим должностным лицом субъекта РФ без учёта мнения населения и без соблюдения судебного порядка).

8. Предусмотренный действующим законодательством порядок временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления (ст.75 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») нуждается в конкретизации по следующим причинам:

основания, предусмотренные п.1 ч.1. ст.75, не содержат в себе признаков конституционного правонарушения;
полномочия временной финансовой администрации не затрагивают компетенцию представительного органа местного самоуправления: неблагоприятные последствия наступают только для местной администрации;
предусмотренная ч.5 ст.75 возможность изъятия соответствующих субвенций свидетельствует о возможности наступления неблагоприятных последствий для населения муниципального образования в целом.

9. Обоснование необходимости внесения изменений в главу 10 Федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», направленных на повышение эффективности механизма ответственности органов и должностных лиц местной власти перед государством, как условие укрепления режима законности, авторитета власти в глазах населения, развития принципов правового государства и гражданского общества, обеспечивающих надлежащую охрану и защиту основ конституционного строя, конституционных ценностей и принципов местного самоуправления.

Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что полученные в ходе исследования результаты могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в сфере юридической ответственности в целом и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в частности, в качестве методических разработок, применяемых при составлении учебных программ для подготовки специалистов по конституционному и муниципальному праву, государственному и муниципальному управлению, судей. Предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в нормотворческой деятельности законодательных органов власти Российской Федерации и субъектов, органов местного самоуправления.

Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе предложения могут способствовать совершенствованию нормативно-правовой базы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, использоваться законодателем, органами исполнительной власти при разработке новых нормативно-правовых актов, выработке предложений по совершенствованию конституционно-правовой ответственности в целом. Материалы диссертации могут быть использованы в преподавании курсов конституционного и муниципального права, различных спецкурсов по «Теории государства и права».

Апробация результатов исследования осуществлялась в следующих формах: использование основных положений диссертации в программах курсов «Конституционное право», «Муниципальное право» и «Актуальные проблемы теории государства и права» при осуществлении учебного процесса в Московском психолого-социальном институте, выступление с докладами на научно-практических конференциях и семинарах. Предложения, направленные на совершенствование механизма ответственности органов власти и должностных лиц местного самоуправления, рассматривались на заседании профильного комитета представительного органа местного самоуправления (Брянский городской совет народных депутатов) и обсуждались Общественной палатой муниципального образования (г. Брянск).

Структура диссертации определена содержанием темы. Работа состоит из двух глав, шести параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и приложений. Основные выводы исследования представлены в диссертации по параграфам и в заключении.

II. основное содержание работы

Во Введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи диссертационного исследования, его объект, предмет и методологическая основа, новизна и практическая значимость, охарактеризованы степень изученности исследуемых проблем в научной литературе, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов.

Первая глава «Теоретические основы конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством» состоит из трёх параграфов:

§1. Конституционно-правовые основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством; §2. Понятие, основания и условия конституционно-правовой ответственности; §3. Понятие и признаки конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

В этой главе исследуются конституционные и теоретические основы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, определяется понятие конституционно-правовой ответственности, анализируются её особенности, обобщаются решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, где нашли конкретизацию конституционные основы юридической ответственности.

Исходя из того, что целью конституционно-правовой ответственности является обеспечение верховенства и высшей юридической силы, прямого действия конституции на всей территории государства, охраны и защиты действия и реализации конституции, а задачами служат охрана и защита основ конституционного строя, конституционных ценностей, закрепленных в конституции, автор предлагает рассматривать конституционно-правовую ответственность как охранительное правоотношение, возникающее на основании противоправной деятельности органа власти или противоправного поведения должностного лица.

Обосновывается необходимость разграничения понятий «основания ответственности» и «условия ответственности», а также «конституционно-правовая ответственность» (охранительное правоотношение) и «привлечение к конституционно-правовой ответственности» (конституционный юрисдикционный процесс).

В первом параграфе автор исследует конституционные и теоретические основы конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Диссертантом выделяются: 1) конституционные основы и 2) теоретические (теоретико-правовые) основы.

Под конституционно-правовыми основами юридической ответственности следует понимать основополагающие начала (принципы) соответствующего института, закрепленные в Конституции РФ и иных актах, которые: 1) выступают «высшим мерилом» правомерности привлечения к ответственности; 2) структурируют и ориентируют систему правовых отношений в данной сфере; 3) закрепляют основные гарантии. Под теоретическими основами юридической ответственности следует понимать: 1) методологические проблемы общей теории; 2) современное состояние и тенденции в науке; 3) понятие и сущность, принципы и признаки, цели и функции, систему и классификацию.

Анализируя нормы конституционного права, диссертант отмечает: 1) Конституция носит надотраслевой характер и в силу этого устанавливает основы юридической ответственности: общие и специальные принципы юридической ответственности; объективную сторону ряда составов правонарушений; основания и меры юридической ответственности; принципы юрисдикционного процесса;

2) Конституция РФ закрепляет фундаментальные основы юридической ответственности в целом как института правовой системы государства. Данные обстоятельства позволяют рассматривать проблемы юридической ответственности органов власти и должностных лиц местного самоуправления в системе формирования и функционирования эффективной публично-правовой власти.

В качестве конституционных основ ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления выделяются следующие положения:

1) ответственность органов публичной власти (в том числе органов местного самоуправления) вытекает из содержания ст.2 Конституции РФ, закрепляющей, что обязанностью государства является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, и ч.2 ст.15 Конституции РФ, требующей от органов местного самоуправления соблюдения Конституции и законов;

2) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что предопределяет возможность существования ответственности перед государством согласно ст.12 и ч.2 ст.132 Конституции РФ, закрепляющей право государства контролировать выполнение местными властями отдельных государственных полномочий;

3) ст.52 Конституции РФ устанавливает гарантии защиты от злоупотребления властью, а ст. 46 гарантирует судебную защиту нарушенных прав и свобод.

Таким образом, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством представляет собой важнейшую гарантию прав и свобод личности.

Рассматривая теоретические основы конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, диссертант отмечает следующее:

1) основным вопросом методологии исследования является вопрос о том, что понимается под родовым понятием «юридическая ответственность»;

2) основной чертой, определяющей сущность юридической ответственности, является наказание, ибо без наступления неблагоприятных последствий юридическая ответственность утрачивает свой смысл, а «право становится бессильным и ненадежным» (О.Э.Лейст);

3) конституционно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности.

Во втором параграфе рассматриваются различные позиции ученых относительно понятия и сущности юридической ответственности как родового понятия, так и конституционно-правовой ответственности.

Юридическая ответственность – один из основных правовых институтов, нормы которого занимают важнейшее место в механизме правового регулирования общественных отношений. На основе анализа основных научных концепций автор подчеркивает, что юридическая ответственность является фундаментальным функциональным элементом права, ибо без угрозы наказания за ненадлежащее исполнение или неисполнение правовых предписаний право теряет функциональную сущность, как социальный регулятор, основанный на нормативности, публичности и формализме.

В общей теории права существует три основных подхода к определению понятия юридической ответственности: 1) наступление неблагоприятных последствий как результат реализации санкции соответствующей нормы права; 2) обеспеченная силой государства процедура привлечения к ответственности; 3) охранительное правоотношение, возникающее на основании юридического факта – противоправного поведения (действия или бездействия).

В науке конституционного права сложились три основные точки зрения на понятие конституционно-правовой ответственности: 1) конституционно-правовая ответственность включает в себя позитивный и негативный аспекты, представляя собой отрицательную оценку правонарушения со стороны государства; 2) конституционно-правовая ответственность заключается в наступлении неблагоприятных последствий в виде лишений и ограничений; 3) конституционно-правовая ответственность представляет собой правовую связь, возникающую вследствие несоблюдения конституционно-правовой нормы участниками конституционных правоотношений.

Рассматривая конституционно-правовую ответственность (в ретроспективном аспекте) как разновидность юридической ответственности, диссертант предлагает определять её как охранительное правоотношение, возникающее между субъектами конституционного права на основании юридического факта (при совершении конституционно-правового деликта), содержанием которого является предусмотренная конституционно-правовой нормой возможность наступления для правонарушителя неблагоприятных последствий, применяемых по инициативе уполномоченного лица в порядке, предусмотренном законодательством.

Признаки конституционно-правовой ответственности:

1. Основанием конституционной ответственности является конституционное правонарушение (юридический факт), то есть невыполнение установлений, содержащихся в конституции и приравненных к ней по юридической силе иных источниках конституционного права, независимо от того, известно или нет о нарушении компетентным органам и лицам.

2. Содержанием конституционно-правовой ответственности, с одной стороны, является возможность уполномоченного органа власти применять меры ответственности к правонарушителю; с другой – обязанность лиц, допустивших конституционное правонарушение, отвечать за свое юридически значимое поведение, то есть претерпевать определенные лишения.

3. Конституционно-правовая ответственность имеет особый субъектный состав – «субъекты привлечения к ответственности», обладающие полномочиями по применению мер ответственности, и «субъекты ответственности», которые несут бремя неблагоприятных последствий. К субъектам ответственности относятся, в том числе, и органы публичной власти.

4. Конституционно-правовая ответственность в своей динамике имеет ряд стадий: стадию возникновения и стадию реализации (состоящую из этапов конкретизации и исполнения).

5. Если основанием возникновения конституционно-правовой ответственности является правонарушение, то условием, допускающим возможность привлечения к конституционно-правовой ответственности, является наличие всех элементов состава конституционного нарушения.

Диссертант предлагает разделять: конституционно-правовую ответственность (охранительное правоотношение) и привлечение к конституционно-правовой ответственности (процессуальный порядок наступления для правонарушителя неблагоприятных последствий); основание и условие конституционно-правовой ответственности. Основанием является противоправная деятельность (действие или бездействие) органа власти или противоправное поведение должностного лица, которая привела к однократному существенному, систематическому или массовому нарушению основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека, а условием конституционно-правовой ответственности является совокупность обстоятельств, при одновременном наличии которых уполномоченное лицо вправе применить предусмотренные законом меры в отношении правонарушителя.

В третьем параграфе анализируется современное состояние конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством в российском праве. Рассматривая данную разновидность конституционно-правовой ответственности как охранительное правоотношение, диссертант устанавливает её специфические признаки:

1) конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством носит дискреционный характер, сущность которого определяется возможностью уполномоченного государством лица решать вопрос о привлечении правонарушителя к ответственности по своему усмотрению;

2) уполномоченное государством лицо применяет меры конституционно-правовой ответственности по отношению к органу власти или должностному лицу при наличии следующих обязательных элементов состава конституционного деликта: субъект, объект и причинно-следственная связь между противоправным поведением и наступившими неблагоприятными последствиями посягательства на регулируемые и охраняемые законодательством конституционно-правовые отношения;

3) вина органа власти и должностного лица местного самоуправления не всегда является необходимым условием привлечения к ответственности (например, вина является обязательным условием привлечения к ответственности, когда имеет место нарушение делегированных государством полномочий, и не является обязательным элементом состава, когда орган местного самоуправления принимает нормативный правовой акт, противоречащий действующему законодательству);

4) в отличие от других видов публично-правовой ответственности (уголовной, административной), конституционно-правовая ответственность перед государством влечёт наступление неблагоприятных последствий не только для органа власти и должностного лица местного самоуправления, но и, косвенным образом, для населения муниципального образования;

5) в отличие от политической ответственности, конституционно-правовая ответственность наступает только при конкретных нарушениях действующего законодательства, с соблюдением процессуального порядка, в то время как политическая ответственность детерминирована социально-политической целесообразностью и конъюнктурой, наступает по инициативе уполномоченного лица без обязательного наличия всех необходимых условий и вне строгого процессуального порядка.

Проведенный анализ содержания и специфики конституционно-правовой ответственности позволил диссертанту сделать вывод о том, что факторами, обеспечивающими эффективность ответственности, является четкое нормативное закрепление: субъектов ответственности, оснований, условий, порядка привлечения и мер конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством.

Во второй главе «Законодательное регулирование ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством» выделены параграфы: §1. Конституционно-правовая ответственность представительного органа местного самоуправления; §2. Конституционно-правовая ответственность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления; §3. Конституционно-правовая ответственность должностных лиц местного самоуправления.

Диссертант проводит формально-правовой анализ действующего законодательства, рассматривает имеющиеся материалы судебной практики и выделяет специфику, определяет содержание, устанавливает основания, условия и порядок привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Обосновывается необходимость внесения изменений в главу 10 Федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и предлагаются конкретные меры, направленные на реальное обеспечение функционирования механизма ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В первом параграфе рассматривается динамика развития законодательства России, регулирующего вопросы конституционно-правовой ответственности представительного органа местного самоуправления перед государством.

Диссертант, опираясь на Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2000 г., полагает, что следующие факты: 1) невыполнение в установленные сроки представительным органом обязанности по исполнению решения суда, в том числе по отмене соответствующего акта; 2) принятие соответствующим судом постановления, в котором подтверждается, что данным актом нарушаются права и свободы человека и гражданина, – следует относить не к основаниям, а к условиям привлечения к конституционно-правовой ответственности, рассматривая их как элементы фактического состава конституционного деликта. Это логично, поскольку наличие судебных решений о признании недействительными отдельных актов не является достаточным для прекращения полномочий органа власти, ибо необходимо установить, в какой мере правонарушение повлияло на права и законные интересы населения. По мнению диссертанта, речь идет о необходимости установления причинно-следственной связи между принятием нормативного акта и наступившим нарушением прав и свобод населения муниципального образования.

Анализируя теоретические подходы и существующую практику (роспуск представительных органов местного самоуправления городов Петрозаводска и Ельца), диссертант обращает внимание на специфику данной разновидности конституционно-правовой ответственности:

1) привлечение к конституционно-правовой ответственности осуществляется по усмотрению высшего должностного лица субъекта федерации (Н.Н. Черногор называет такой порядок «факультативным», В.О. Лучин – «политическим»), то есть по своему характеру является дискреционным;

2) наступление неблагоприятных последствий за допущенное правонарушение для представительного органа местного самоуправления обусловлено принятием специального Закона субъекта федерации (правового акта особого вида, не имеющего нормативного содержания);

3) порядок привлечения к ответственности не учитывает позицию депутатов представительного органа местного самоуправления, которые не голосовали за принятие противоречащего действующему законодательству нормативного акта, требовали своевременного исполнения решения суда, но, являясь меньшинством, не смогли оказать решающего влияния на позицию представительного органа местного самоуправления.

Диссертант отстаивает позицию, при которой, в соответствии со ст. 72 Федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ответственность представительного органа местного самоуправления должна наступать на основании решения соответствующего суда. При этом важнейшее значение должно иметь четкое закрепление оснований конституционно-правовой ответственности органа власти местного самоуправления, под которыми следует понимать деятельность (действие или бездействие), которая привела к однократному существенному, систематическому или массовому нарушению основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека.

Предлагается следующая редакция ст. 73 Федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«Статья 73. Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством.

1. В случае, если представительным органом муниципального образования систематически принимаются нормативные правовые акты, противоречащие Конституции Российской Федерации, Конституции (Уставу) субъекта федерации, действующему законодательству, в том числе Уставу муниципального образования, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по своей инициативе, либо по инициативе депутатов представительного органа местного самоуправления в количестве не менее 1/5 его состава вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа с требованием о роспуске представительного органа муниципального образования.

2. Требование о роспуске представительного органа местного самоуправления является основанием для возбуждения производства по делу при условии, если соответствующие нормативные акты не были отменены, и рассматривается судом в порядке искового производства.

Суд выносит решение о роспуске представительного органа местного самоуправления при подтверждении в судебном заседании фактов систематического принятия нормативных актов, которыми нарушались основы конституционного строя, конституционные права и свобода человека и гражданина.

3. Полномочия представительного органа муниципального образования и депутатов представительного органа муниципального образования прекращаются с момента вступления в силу решения суда о роспуске представительного органа муниципального образования».

Во втором параграфе диссертант анализирует основания, условия, меры и порядок привлечения к конституционно-правовой ответственности перед государством исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Рассматривая возможности временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, диссертант считает институт временного осуществления полномочий органами публичной власти другого уровня важным и перспективным направлением осуществления государственной власти. Однако его введение в правовую систему Российской Федерации, по мнению автора, сопряжено с рядом серьезных правовых проблем как юридико-технического, так и содержательного характера.

На основании анализа положений ст. 75 Федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» автор предлагает исключить из её текста положения о возможности временного осуществления функций органа власти местного самоуправления в связи со стихийным бедствием и проч., так как данное основание не может рассматриваться как основание юридический ответственности и логически должно располагаться в другой главе.

Учитывая, что временная финансовая администрация, по смыслу действующего законодательства, может осуществлять только функции исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, диссертант предлагает считать введение временной финансовой администрации мерой конституционно-правовой ответственности исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Основаниями конституционно-правовой ответственности исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления являются: 1) просроченная задолженность муниципального образования по своим долговым и (или) бюджетным обязательствам, возникшая вследствие действий (бездействия) органа местного самоуправления (имеющая определенный размер); 2) нецелевое расходование бюджетных средств при осуществлении переданных государственных полномочий за счет предоставленных субвенций; 3) нарушение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, иных нормативных актов при осуществлении переданных государственных полномочий.

Диссертант полагает, что ответственность исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления перед государством (соответственно и каждую меру ответственности) следует считать конституционно-правовой по следующим причинам: 1) привлечение к ответственности носит не императивный, а дискреционный характер; 2) субъектом ответственности является орган публичной власти, а не конкретное должностное или юридическое лицо; 3) в случае, предусмотренном ч.5 ст.75 (изъятие соответствующих субвенций), неблагоприятные последствия наступают в том числе и для населения муниципального образования.

Диссертант обращает внимание на спорные положения ст.75 Федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающие порядок привлечения к ответственности, которые по-разному рассматриваются и оцениваются в научной литературе (например, введение временной финансовой администрации по решению арбитражного суда, принятие решения о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта федерации отдельных полномочий органов местного самоуправления без соблюдения судебного порядка, предусмотренного ст. 72), и предлагает новую редакцию ст. 75 Федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая учитывает специфику конституционно-правовой ответственности и направлена на эффективность механизма привлечения к ответственности исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления перед государством.

«Статья 75. Ответственность местной администрации (исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления) перед государством.

1. если вследствие противоправной деятельности местной администрации возникает просроченная задолженность муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 процентов собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований, то по заявлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования соответствующий суд может принять решение о введении временной финансовой администрации на срок до одного года.

В целях восстановления платежеспособности муниципального образования временная финансовая администрация в соответствии с федеральным законом принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, а в случаях, предусмотренных федеральным законом, в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации, обеспечивает контроль за исполнением бюджета муниципального образования, а также осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящим федеральным законом.

2. если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий местной администрацией было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, Конституции (Устава) субъекта федерации, действующего законодательства, в том числе Устава муниципального образования, которым нарушались основы конституционного строя, конституционные права и свободы гражданина и человека, установленные соответствующим судом, то по заявлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) соответствующий суд может принять решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации отдельных полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, с возможностью изъятия соответствующих субвенций.

3. В порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти».

В третьем параграфе диссертант рассматривает высказанные в литературе предложения, направленные на повышение эффективности механизма конституционно-правовой ответственности перед государством должностных лиц местного самоуправления (главы муниципального образования и главы местной администрации). Диссертант присоединяется к позиции ряда исследователей (Н.Н. Черногор, А.А. Сергеев и др.), считающих, что: 1) высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации фактически осуществляет административный контроль за деятельностью должностных лиц местного самоуправления; 2) недопустимо привлечение к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления во внесудебном порядке.

Диссертант формулирует следующие специфические черты конституционно-правовой ответственности должностных лиц местного самоуправления перед государством:

1) привлечение к конституционно-правовой ответственности главы муниципального образования возможно при наличии фактов однократного существенного, систематического или массового нарушения основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина исключительно по инициативе высшего должностного лица субъекта федерации, которое осуществляет функции административного контроля;

2) дискреционный характер привлечения к ответственности;

3) основанием для привлечения к ответственности должностного лица органа местного самоуправления являются не только конкретные нарушения действующего законодательства, но и иные действия, нарушающие основные права и свободы человека и гражданина, создающие угрозу обороноспособности и т.п. (п.2 ч.1 ст.74 Федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), что свидетельствует о реализации воспитательной и превентивной функции конституционно-правовой ответственности указанных лиц перед государством;

4) условием привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления является полный состав конституционно-правового деликта, включая вину;

5) порядок привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления ориентирован не только на наказание виновных, но также на формирование ответственного отношения должностного лица к выполнению своих обязанностей.

Диссертант отмечает обоснованность высказанных в литературе точек зрения, согласно которым привлечение к ответственности должностных лиц местного самоуправления возможно в силу систематического, виновного неисполнения им своих обязанностей, в том числе по причине совершения действий, порочащих честь и достоинство (Н.В.Витрук), а также мнений о том, что при привлечении должностного лица к ответственности должны учитываться позиции населения муниципалитета и представительного органа (Л.А.Нудненко).

На основе сделанных обобщений предлагается следующая редакция ст. 74 Федерального закона «об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

«Статья 74. Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством.

1. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться в верховный суд республики, краевой, областной суд, суд города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа с заявлением об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

1) систематического издания указанным должностным лицом нормативных правовых актов, которые противоречат Конституции Российской Федерации, Конституции (Уставу) субъекта федерации, действующему законодательству, Уставу муниципального образования, подтвержденное решением соответствующего суда.

2) совершения должностным лицом местного самоуправления противоправных действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, нарушающего Конституцию Российской Федерации, Конституцию (Устав) субъекта федерации, действующее законодательство, Устав муниципального образования, а также влекущего нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, подтвержденное решением соответствующего суда.

2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться с заявлением в соответствующий суд об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации не позднее одного месяца со дня вступления в силу соответствующего решения суда.

3. Суд выносит решение об отрешении от должности, если в судебном заседании будет установлено, что деятельность должностного лица привела к однократному существенному, систематическому или массовому нарушению основ конституционного строя, конституционных прав и свобод гражданина и человека, и при этом должностное лицо не приняло необходимых мер по устранению допущенных нарушений».

В Заключении отражены основные результаты диссертационного исследования и сформулированы рекомендации по совершенствованию действующего законодательства.

В Приложениях приведены результаты социологического опроса муниципальных и государственных служащих, должностных лиц и депутатов представительных органов местного самоуправления; Сравнительная таблица действующей редакции статей 73, 74, 75 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и проекта предлагаемых изменений; Сведения о законах субъектов федерации, регулирующих вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

По теме диссертации в журналах, рекомендованных ВАК, опубликованы следующие работы:

1. Кузько А.В. Теоретические вопросы обеспечения эффективности юридической ответственности// История государства и права. 2008. №2. – 0,4 п.л.

2. Кузько А.В. Информационно-психологические аспекты развития правосознания муниципальных служащих// Информационное право. 2007. №1. (В соавторстве с В.В.Дорошковым). – 1,3 п.л.

3. Кузько А.В. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера дисциплинарной ответственности// Конституционное и муниципальное право. 2007. № 21. – 0,4 п.л.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

4. Кузько А.В. Повышение эффективности конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления// Государственная власть и местное самоуправление. 2008. №5. – 0,5 п.л.

5. Кузько А.В., Дорошков В.В. Воспитательное воздействие института юридической ответственности на муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления// Государственная власть и местное самоуправление. 2007. №3. – 1,3 п.л.

6. Кузько А.В. Проблемы юридической ответственности в муниципальном праве Российской Федерации// Ответственность и контроль как институты обеспечения прав и свобод граждан. Материалы межвузовского «круглого стола» (25 апреля 2007 г.). Брянск: Брянский филиал МоУн МВД России, Брянский филиал МПСИ, 2007. – 0,2 п.л.

7. Кузько А.В. Механизм юридической ответственности в демократическом правовом государстве// Российское законодательство в современных условиях. Материалы V ежегодной научно-практической конференции/ Отв.ред. к.ю.н. П.Н. Кириченко. – Брянск: РИО БГУ, 2007. – 0,3 п.л.

8. Кузько А.В. Ответственность представительного органа местного самоуправления // Российский парламентаризм: история и современность. Сборник материалов научно-практической конференции 27 марта 2006 г. Брянск, 2006. – 0,1 п.л.

9. Кузько А.В. О соотношении понятий «административный контроль» и «юридическая ответственность» в муниципальном праве России// Российское законодательство в современных условиях. Материалы iv ежегодной научно-практической конференции. Брянск: Курсив, 2006. – 0,2 п.л.

10. Кузько А.В., Жаркова Е.Н. Проблемы регулирования юридической ответственности в муниципальном праве// Реформа местного самоуправления: проблемы и перспективы: материалы круглого стола (18 мая 2006 г.)/ Под ред. к.п.н. А.Я. Боева. – Брянск: БФ МосУ МВД России, 2006. – 0,2 п.л.

11. Кузько А.В. Институт юридической ответственности в муниципальном праве РФ// Вестник Московского психолого-социального института. 2006. № 2. – 0,15 п.л.

12. кузько А.В. Зарубежный опыт обеспечения ответственности на муниципальном уровне// Вестник Московского психолого-социального института. 2005. № 2. – 0,6 п.л.

13. Кузько А.В. Проблема свободы и ответственности// Вестник Московского психолого-социального института. 2004. № 1. – 0,9 п.л.

14. Кузько А.В., Гришина Е.В. Имущественная ответственность органов государственной власти// Вестник Московского психолого-социального института. 2004. № 1. – 0,5 п.л.

15. кузько А.В. конституционные основы гражданско-правовой ответственности// Конституция РФ, конституционная реформа и реформа отраслевого законодательства: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. – Брянск: БГУ, 2003. – 0,2 п.л.

Blog

Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством

Содержание