Учебное пособие є 67. 301

Вид материала

Содержание

Государственное управление и
Предмет и система
Источники административного права
Административно-правовые нормы
Субъекты государственного
Государственные слуяс
Граждане - субъекты
Общественные объединения
Формы управления
Правовые акты управления
Методы управления
Административное принуждение
Административная ответственность
Административная юстиция
Административный процесс
Законность и дисциплина в
Стввнное уго
И отношения. наука административного
Субъекты государственного управления...
Ул. граждан> - субъекты
...
Полное содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 18

Административное

право Украины(

Общая часть)

Учебное пособие

є 67.301

А9

Профессор ЮЛ. Битяк,

доцент В.В. Зуй

Рецевзенты:

ОЛ. Червякбва, канд. юрид. наук, доц.

Института"повышения квалификации

Генеральной прокуратуры;

АТ. Комзюк, канд. юрид. наук, доц.

Харьковского университетов внутренних дел

Административное право Украины (Общая

часть). Учебное пособие.-X.:- 000 <Одиссей>,

1999. - 224 с.

i8ВК 966-7334-51-1

В учебном пособии сделан анализ наиболее суще-

ственных вопросов государственного управления и ад-

министративного права. Рассмотрены проблемы, касаю-

щиеся предмета, метода административного регулиро-

вания, системы и источников административного права,

административно-правовых норм и отношений, их осо-

бенности, субъектов административного права, форм и

методов управленческой деятельности. Большое внима-

ние сосредоточено на вопросах административного при-

нуждения, в том числе и административной ответствен-

ности, административного процесса, обеспечения закон-

ности и дисциплины в государственном управлении.

Для студентов, аспирантов, преподавателей юридичес-

ких вузов и работников органов исполнительной власти.

cЮ.П.Биєяк, В.В. Зуй, 1999

c000 <Одиссей>, художественное

ввв-7834-61-1 оформление, подготовка к печати, 1999

Предисловие

ЖЙ'.'-1'1.

право является одной из ведущих

ава, которая, как и другие отрас-

и реформирования.

>влена с целью оказания помощи в

ративного права Украины> студен-

по специальности <правоведение>.

также и для аспирантов, преподава-

вузов, работников органов исполни-

втного самоуправления, для всех, кто

iмами государственного управления.

ш нашли отражение вопросы осуще-

iьной власти, организации государст-

:, их соотношение, значения админист-

для этой деятельности. Изложены пред-

1 МЙФОД, си
щсже роль административного права в современных

iЩи*х государственного строительства в Украине.

(вачительное внимание уделено проблемам, касающим-

| административно-правовых норм и отношений, их ви-

Щ оообещюстей. Отражена история развития науки ад-

'"""""ативиого права. Достаточно полно рассмотрено

'положение субъектов административного права

, классификация, полномочия, особенности право-

> регулирования органов исполнительной власти).

|>В теме <Государственные служащие> авторы пред-

[няли попытку осветить проблемные вопросы госу-

ственной службы, указав при этом на недостатки и

южительные стороны в действующем законодатель-

I>. Использована зарубежная практика.

Хроме того, в работе освещены административно-пра-

|в статус граждан, в т.ч. и иностранных, объедине-

[ граждан, как субъектов административного права,

их права и обязанности в сфере государственного управ-

ления.

Значительное внимание уделено формам, методам

управления, дана их характеристика. Основной формой

государственного управления являются правовые акты,

посредством которых решается большинство вопросов

управления делами государства и общества.

При рассмотрении проблем административного при-

нуждения авторы исходят из того, что принуждение в ад-

министративном праве шире понятия административной

ответственности, оно включает в себя и ряд других мер

принуждения. Вместе с тем достаточно широко освеще-

ны вопросы, касающиеся административной ответствен-

ности, поскольку административное правонарушение-

самое распространенное из всех видов правонарушений,

за которые законодательством предусмотрено примене-

ние административных взысканий, мер воздействия к не-

совершеннолетним и дисциплинарных взысканий. Ряд

нормативно-правовых актов дают основание утверждать,

что субъектами административной ответственности на-

ряду с физическими являются и юридические лица.

Определенное внимание уделено вопросам, касающим-

ся административной юстиции (ее понятию, особенно-

стям административной юстиции в Украине).

Административный процесс рассматривается в узком

и широком понимании. Изложены его основные черты

и принципы, структура, достаточно широко освещены ви-

ды производств.

В условиях перехода к рыночной экономике, построе-

ния правового государства актуальное значение приоб-

ретает неуклонное соблюдение законов, укрепление дис-

циплины в государственном управлении. Авторами рас-

крыты содержание и сущность законности и дисципли-

ны, способы и гарантии ее обеспечения, контроль и над-

зор за законностью в государственном управлении.

Учебное пособие поможет понять, уяснить и глубже

усвоить вопросы Общей части Административного пра-

ва Украины, действующеезаконодательство, положения

которого приведены по состоянию на 15 апреля 1999 г.

В пособии сделан анализ содержания специальной ли-

тературы и нормативного материалам.

4

Тема I

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И

ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ

1. Управление как социальное явление

Управление является необходимым условием разви-

тия общества, совместной работы людей по достижению

поставленных целей в соответствующих сферах и отрас-

лях деятельности. Эта деятельность осуществляется ли-

цами-субъектами управления и может быть охаракте-

ризована как целенаправленная совокупность действий,

обеспечивающих согласование й координацию совмест-

ной работы с целью достижения общественно значимых

целей и решения поставленных задач.

Разнообразие объектов управления дает возможность

выделить три группы видов управленческой деятельно-

сти: социальную, техническую и биологическую.

Техническое управление связано с созданием людь-

ми, их объединениями машин и механизмов, а также

управления ими> с целью облегчения условий труда,

''ЭДйологическое управление направлено на использо-

аiаю Объективных законов природы, открываемых био-

логавкюЙЙс науками по выведению новых сортов рас-

теяий хйхавд животных.

Социал&Ййе управление - это деятельность людей, их

обществеияййас и государственных объединений, управ-

ления человека человеком, обществом в целом.

Следует ййдчеркнуть, что техническое и биологиче-

нясое управление осуществляется в рамках социального,

люскольку все виды управления связаны с объединени-

I, емусилий людей для достижения соответствующих це-

1 лей, однако имеют различную направленность (объект).

В теории управления, социального в том числе, часто

говорится о кибернетическом управлении. Это явление

имеет большое распространение. Однако представляет-

ся, что кибернетическое управление связано со всеми ра-

нее упомянутыми видами управления, изучает их с фор-

мальной точки зрения. Достижения кибернетики ис-

пользуются в науке и практике управления. Это, так ска-

зать, процесс управления.

Для правильного понимания управления как соци-

ального явления следует исходить из содержания управ-

ленческой деятельности как функции организованных

систем, созданных для обеспечения взаимодействия со-

ставляющих их элементов, поддерживающих необходи-

мый режим работы с целью достижения поставленных

целей и заданий внутреннего и межсистемного харак-

тера. Основными элементами управления являются

субъект и объект (действующий по принципу самоор-

ганизации), взаимодействующие на разных ступенях ие-

рархии путем управляющего (руководящего) воздей-

ствия субъекта на объект.

Социальному управлению присущи все названные

черты. Однако следует учитывать особенности социаль-

ной сферы, где управленческие связи реализуются че-

рез взаимоотношения людей, проявляющиеся в органи-

зации общественной жизни. В самом общем плане со-

циальное управление, управление обществом в целом

можно понимать как механизм организации обществен-

ных связей, осуществляемых всеми государственными

органами, независимо от конкретного назначения, орга-

нами местного самоуправления, а также объединения-

ми граждан. Исходя из этого, социальное управление:

- во-первых, проявляется через совместную деятель-

ность людей, организует их для такой деятельности в

соответствующие коллективы и организационно оформ-

ляет;

- во-вторых, своим главным предназначением имеет

упорядочение и урегулирование совместной деятельно-

сти путем обеспечения согласованных индивидуальных

действий участников такой деятельности посредством

воздействия на их поведение (волю);

- в-третьих, выступает в роли регулятора управлен-

ческих взаимоотношений, возникающих между субъек-

том и объектом в процессе практической реализации

функций социального управления;

6

- в-четвертых, является властным, поскольку бази-

руется на подчинении воли участников управленческих

отношений - субъект формирует и реализует волю, а

объект ей подчиняется;

- в-пятых, имеет особый механизм реализации че-

рез организационно оформленные группы людей, в ка-

честве которых выступают органы исполнительной вла-

сти (государственного управления), органы местного са-

моуправления и объединения граждан, либо уполномо-

ченные представители этих организаций.

Социальное управление имеет специфическое предна-

значение, особые формы осуществления, организации об-

щественных связей. В широком понимании, как уже бы-

ло подчеркнуто раньше, управленческие задачи и функ-

ции решают все государственные органы, независимо от

их предназначения, органы местного самоуправления, объ-

единения граждан. В связи с этим принято разделять со-

циальное управление на общественное, осуществляемое ор-

ганами местного самоуправления, объединений граждан,

других негосударственных организаций, и государствен-

ное - под которым понимается специфический вид го-

сударственной деятельности - исполнительная деятель-

ность - функционирование которой связано с формиро-

ванием правовой отрасли - административного права.

Следует также отметить, что управленческие связи

прослеживаются и в деятельности законодательного ор-

гана - Верховной Рады Украины, судебной и прокурор-

ской системах, однако они являются внутренними, ор-

ганизационно-правовыми, связанными с руководством

своей системой.

В системе общественного управления особенное ме-

сто занимает местное самоуправление, являющееся пра-

вом территориальной общины - жителей села либо

добровольного объединения в сельскую общину жите-

лей нескольких сел, поселков и города для самостоятель-

ного решения вопросов местного значения в рамках Кон-

ституции и законов Украины. Местное самоуправление

осуществляется территориальными общинами как не-

посредственно, так и через органы городского самоуправ-

ления - сельские, поселковые, городские рады и испол-

нительные органы.

Объединения граждан и прочие негосударственные ор-

ганизации осуществляют управление на основании сво-

их уставов в рамках Конституции и законов Украины.

2. Государственное управление

Государственное управление обязательно включает

три элемента: принятие решения, его выполнение и кон-

троль исполнения. Государственное управление как

часть государственной деятельности имеет своим основ-

ным назначением осуществление исполнительной вла-

сти и включает все три названных элемента. Государ-

ственный характер такого управления состоит в том, что

в его процессе реализуются задачи, функции и интере-

сы государства. Для его осуществления создаются спе-

циальные органы (учреждаются должности), действую-

щие в рамках закона и в пределах своих полномочий.

Исполнительная деятельность является основным на-

значением государственного управления и составляет

наиболее важную его сторону. Вместе с тем для непо-

средственного руководства экономикой, социально-куль-

турным строительством и административно-политиче-

ской деятельностью, исполнительная деятельность свя-

зана непосредственно с распорядительной, составляющей

другую сторону государственного управления. Исполни-

тельная и распорядительная деятельность органов ис-

полнительной власти проявляется в отношениях власти

и подчинения, предоставлении субъектам этой деятель-

ности юридически-властных полномочий.

Как самостоятельная форма государственной дея-

тельности государственное управление обладает прису-

щими ему характерными чертами, вытекающими из его

природы, - осуществление исполнительных и распоря-

дительных полномочий:

а) имеет общегосударственный характер, поскольку

охватывает наиболее важные стороны жизнедеятельнос-

ти государства и общества;

б) направлена на выполнение Конституции и законов

Украины - т.е. является подзаконной деятельностью;

в) имеет юридически-властный, распорядительный ха-

рактер;

8

г) имеет организационное содержание, с его помощью

достигается регулирование и координация совместной

работы людей;

д) является активной и целенаправленной, имеет не-

посредственными объектами своего влияния отрасли

экономического, социального и административно-поли-

тического строительства;

е) осуществляется непрерывно и постоянно.

Содержанием государственного управления является

комплекс функций, называемых функциями управления.

Через их реализацию субъекты исполнительной власти

осуществляют управленческие процессы, достигают по-

ставленной цели. Функция управления связывает в од-

но целое запланированный результат, практическую дея-

тельность по выполнению намеченных задач и получен-

ный результат. Запланированный результат может быть

достигнут лишь в случае, когда правильно, с учетом ре-

альных возможностей (обеспечения материально-финан-

совыми, человеческими ресурсами (специалистами), объ-

ективной информацией, законодательной основой и т.д.)

устанавливаются управленческие задачи. Функции госу-

дарственного управленияотносительно самостоятельные

элементы исполнительной государственной деятельности,

осуществляемоина основе закона либо иного правового

акта специальной системой органов исполнительна

сти, присущими им методами. Своей цельюБункции

-.~..-,_.____.._"А,.... ' "-- -----1*IЧ i "iiцдп.-и єє дУ*-

управления'имеют-идиолнение задач государствайоб-

щества .путем вдно-дшизациондой деятельности в

разных процессуальных формах".""'"--"--------

Государственное управление осуществляется в соот-

ветствии с принципами, закрепленными Конституцией

Украины. В современной юридической литературе сис-

тема принципов государственного управления, как пра-

вило, не рассматривается. Однако необходимо отметить,

что любая деятельность имеет какую-либо основу, а тем

более управленческая. Конституция Украины дает воз-

можность отнести к принципам государственного управ-

ления следующие:

}')- ответственности органов исполнительной власти

(должностных лиц) за порученное дело, перед человеком

и государством;

9

.- верховенства права;

- законности;

."/- участия граждан и их объединений в управлении;

\ - равноправия граждан в управлении;

у, - гласности.

Принцип птввтствкннор.ти.окажоа.ясподнятельной

власти и должностных лидперед человеком и государ-

ством вытекает из содержания ст. ст. 2,17,19 и др. Кон-

ституции Украины. Согласно ст. 2 Конституции госу-

дарство отвечает перед человеком за свою деятельность.

Утверждение и обеспечение прав и свобод человека яв-

ляется главной обязанностью государства.

Органы исполнительной власти ответственны перед

Президентом Украины, подконтрольны и подотчетны

Верховной Раде Украины в рамках, предусмотренных

ст. ст. 85, 87 Конституции Украины, органам испол-

нительной власти высшего уровня, а также районным

и областным радам в границах, предусмотренных за-

коном. Решения высших органов являются обязатель-

ными для низших в соответствии с распределением их

полномочий. Взаимоотношения высших и низших ор-

ганов исполнительной власти осуществляются ва осно-

ве субординации.

Принцип верховенства права в Украине закреплен в

ст. 8 Конституции. В соответствии с ним Конституция

Украины имеет наивысшую юридическую силу, а ее нор-

мы являются нормами прямого действия. Законы и дру-

гие нормативно-правовые акты принимаются лишь на

основании Конституции Украины и должны ей соответ-

ствовать.

Принцип законности. Данный принцип непосредст-

венно связан с принципом верховенства права и выте-

кает из него, а также базируется на положениях Кон-

ституции Украины, в соответствии с которыми Украи-

на является суверенным и независимым, демократиче-

ским, социальным, правовым государством. Органы го-

сударственной власти и органы местного самоуправле-

ния, их должностные лица обязаны действовать лишь

на основании, в рамках полномочий и способами, пре-

дусмотренными Конституцией и законами Украины. За-

конность должна быть реальной. Закон стал в Украине

-ОРДОД"1-T ""ЮаiД". принятым в соответствии

с Конституцией. Реальность закнностиарантивуется

В. первую аяеедь.дЙЛЯi№РОДаР<ен5ых ЇРГй-

НОВ ИДОЛЖН9СТДЫХЛИП,СОбЛЮТЬ~ОТП

перед народом Украины, а также судебным контролем

(в т.ч. со стороныКонститупионного Суда Украины), про-

курорским надзором, контролем со стороны специаль-

но созданных органов исполнительной власти (инспек-

ций, администраций, комиссий, комитетов), а также пра-

вом граждан на обращение в государственные и обще-

ственные органы, в т.ч. суд.

В соответствии со ст. 38 Конституции Украины гра-

ждане имеют право принимать участие в управлении го-

сударственными делами, свободно избирать и быть из-

бранными в органы государственной власти и органы

местного самоуправления. В осуществлении (функцийто-

сударственногоупЕле1Есидажданепиним

стйепут объединения в полиическиепатиии3б"

ществённые организации. С помощью таких объедине-

нии "граждане осуществляют защиту своихзйав. и сво-

бод, удовлетворяют политические, экономические, соци-

альные, культурные и другие интересы.

аме-ПЛЕЬЗЄЖСаавВЬС[Вам

сударственнойслужбе,_а также к слуясворгаяахiе-

стного"самохдпаййвояя.цни имеютравные конституци-

онные права и свободы и являются равными перед за-

коном. Не может быть привилегий либо ограничений

по признакам расы, цвета кожи, политических, религи-

озных и других убеждений, пола, этнического и социаль-

ного происхождения, имущественного положения, мес-

та жительства, по речевым или другим признакам. Кон-

ституционные права и свободы гарантированы и не мо-

гут быть отменены.

Равноправие граждан Украины обеспечивается во

всех отраслях экономической, политической, социальной

и культурной жизни, ограничения участия в государст-

венном управлении устанавливаются исключительно за-

коном (осужденные к наказанию в виде лишения сво-

боды, недееспособные).

Принцип гласности в государственном_управлении

связан в первую очёредь~ссГтавободньпд доступом граж-

11

дан к информации, касающейся их лично, а также ин-

формавд1иодеяльности_рганй,я

Blog

Учебное пособие є 67. 301

Содержание