Социальная политика как фактор адаптации населения в условиях политических трансформаций постсоветской россии

Вид материала

Диссертация

Содержание В заключении

Подобный материал:

• Национализм как фактор социально-политических трансформаций: опыт россии (социально-философский, 256.44kb.
• На Чуаньлинь Трансформация политических партий в условиях переходного общества постсоветской, 467.79kb.
• Бордюгова Т. Г. Самообразование как фактор социальной адаптации личности в условиях, 114.86kb.
• А. В. Репников консервативная модель переустройства россии доклад, 336.93kb.
• Конкурс социально-политических проектов «Будущее за нами!» Деловая игра «Перепись школьного, 311.27kb.
• Смысловой отчет по гранту фонда Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров, 921.75kb.
• Смысловой отчет по гранту фонда Джона Д. и Кэтрин Т. Макартуров, 917.48kb.
• План Социальная политика как общественная теория и практика Взаимосвязь и взаимозависимость, 488.61kb.
• «Гендерный аспект культурных исследований как фактор эффективной демографической политики, 72.39kb.
• Деловая производственная программа: Эффективная социальная политика и управление персоналом, 29.62kb.

«Адаптационные ресурсы муниципальной и корпоративной социальной политики в условиях политических трансформаций» автор решает задачу охарактеризовать адаптационные ресурсы муниципальной и корпоративной социальной политики в условиях политических трансформаций современной России.

По мнению автора, социальная политика муниципального уровня в настоящее время обладает ярко выраженной спецификой по отношению к уровню государственному и в то же время имеет ряд общих характеристик с социальной политикой корпораций (типологически близка), в связи с чем она рассматривается в данном параграфе совместно с социальной корпоративной политикой.

Актуальность поставленной задачи для муниципальной социальной политики определяется последствиями муниципальной реформы, что привело к созданию новой системы местного самоуправления и новому распределению полномочий. Значительный комплекс вопросов социальной сферы передан из ведения муниципальных образований в ведение органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Автор полагает, что социальная политика местного самоуправления в России в ходе муниципальной реформы начала XXI века обладает ярко выраженной спецификой. Необходимо также принимать во внимание исторические особенности становления социальной политики в России, что потребовало включить в структуру параграфа ретроспективный анализ социальной политики.

До настоящего времени продолжается налаживание нового политико-административного механизма управления, что должно сопровождаться научным анализом и рекомендациями. Принят закон, который вернул муниципалитетам возможность самостоятельного участия в социальной поддержке и социальной помощи: 31 декабря 2005 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий». Данный правовой акт внес изменения и дополнения в 33 федеральных закона, затрагивающих деятельность субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Этот документ вносит изменения и дополнения в статью 20 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и наделяет органы местной власти всех типов правом устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования (за исключением финансовых средств, передаваемых местному бюджету на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право.

Актуальность поставленной в разделе задачи применительно к корпоративной социальной политике определена новизной явления. В первой половине 1990-х годов на этапе первоначального накопления капитала отчетливо выраженная социальная корпоративная политика отсутствовала. Имела место личная благотворительная деятельность отдельных предпринимателей. Однако уже более десятилетия осуществляется активное формирование в России корпоративной социальной политики.

Автор отмечает схожие масштабы деятельности и тесное взаимодействие корпораций и муниципалитетов в ходе реализации своей социальной политики. Необходимость взаимодействия на этом уровне определена экономическими интересами бизнес-структур.

В итоге исследования адаптационных ресурсов социальной политики муниципалитетов и корпораций в России автор приходит к следующим выводам.

На протяжении постсоветского периода в России шла институционализация системы распределения полномочий в сфере социальной защиты между различными уровнями и органами власти. Для 1993 – 2003 годов характерна концентрация этих полномочий на муниципальном уровне. В ходе муниципальной реформы 2003 – 2005 годов все данные полномочия переданы на уровень субъектов Российской Федерации. Однако в течение короткого времени осознана необходимость предоставить возможность муниципалитетам заниматься решением вопросов социального обеспечения и поддержки. В настоящее время органы местного самоуправления имеют нормативно закрепленные ресурсы как для самостоятельного формирования и реализации социальной политики в пределах полномочий, так и в рамках социальной политики субъектов Российской Федерации.

Местное сообщество как институциональная среда жизнедеятельности индивидов относится к субъектам социальной политики. Муниципальный уровень социальной политики позволяет в большей степени по сравнению с федеральным и региональным уровнями учитывать особенности местного сообщества как в ее формировании на основе специфичной ресурсной базы, так и в реализации. Муниципальная социальная политика может быстрее корректироваться в случае изменения социально-экономической среды и политических обстоятельств. Этот фактор оказывается важным в современных условиях. Оперативность становится необходимой характеристикой не только тактического, но и стратегического планирования муниципальной социальной политики.

Политологический подход к управлению адаптацией населения на уровне муниципальных образований состоит в четком разграничении и взаимосвязи компетенции на различных уровнях (федеральном, региональном и местном); в разработке и реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования; в постоянной «подстройке» местной системы управления к изменениям в обществе и его социальной среде.

Во второй половине 1990-х годов координация в рамках единой социальной политики совместной деятельности муниципальных структур приобрела первостепенное значение и не могла быть организована только на муниципальном уровне. Началось осознание необходимости изменений системы распределения полномочий между муниципальной властью и органами государственной власти субъекта РФ. Практика деятельности муниципалитетов России и, в частности, г. Краснодара, привела к осознанию того, что четкое разграничение полномочий между уровнями власти по вопросам оказания адресной социальной помощи должно предоставить определенную свободу действий органам местного самоуправления. Это позволит учитывать местную специфику в их решении. Чрезмерный груз ответственности, неподкрепленный законодательной и финансовой базой, лежавший на органах местного самоуправления, приводил к сбоям и недостаточной эффективности в реализации социальных программ. Усиление роли муниципальных властей в реализации программ социальной помощи, с одной стороны, и определенная свобода в принятии решений, с другой, – непременное условие повышения ее эффективности.

Более эффективные подходы к формированию и реализации муниципальной социальной политики требуют выдвинуть в качестве ее цели развитие человеческого потенциала, т.е. расширение или создание возможности для граждан активно участвовать в экономической и социальной жизни, предоставление им возможности выбора формы участия, повышение качества их жизни, ресурсную поддержку общественной активности на ключевых направлениях социальных реформ. Это, в свою очередь, приводит к более продуктивной трудовой деятельности, к мобилизации дополнительных ресурсов творческого потенциала общества.

Социальная политика корпораций (крупных бизнес-структур) становится в России значимым компонентом общей социальной политики, реализуемым в тесном взаимодействии с органами местного самоуправления. Эффективность социальной политики для корпораций определяется необходимостью накопления ими социального капитала. Эта политика может быть направлена как на внешнюю социальную среду предприятия, так и на персонал предприятия (условно можно выделять внешнюю и внутреннюю социальную политику). В настоящее время приоритетом в социальном инвестировании российских корпораций является внутренняя социальная политика, рассчитанная на стимулирование и поддержание работников компании. В то же время социальная политика корпораций существенно способствует социальному развитию и обеспечению политической стабильности на территориях их деятельности.

В третьей главе «Трансформация функций социальной политики в постсоветской России» автор решает задачу выявления адаптационных возможностей социальной защиты в общей системе социальной политики, благотворительности и добровольчества. Эта задача может быть решена только в контексте процесса политической модернизации основных элементов российской социальной политики.

В параграфе 3.1 «Социальная защита в Российской Федерации: основные направления и потенциал реформирования» определена актуальность применения понятия «социальная защита» в современном законодательстве и политической деятельности как органов власти всех уровней, так и институтов гражданского общества. Поставленная задача выявления адаптационных возможностей социальной защиты решена автором на основе применения качественных методов исследования системы законодательных актов и правоприменительной практики; анализа политических решений в сфере разработки социальной политики с рубежа 1980-х – 1990-х годов по настоящее время; выявления позитивного опыта системы социальной защиты в истории России. Анализ их тенденций и достижений социальной защиты, по мнению автора, не менее актуален, чем обобщение современного опыта.

Автор отмечает, что переход России к рыночной экономике и изменение модели государства от патерналистского к субсидиарному неизбежно должны были обострить на переходном этапе социальные проблемы широких слоев населения. Это потребовало создания и консолидации нового института социальной защиты населения, поставив эту задачу в центр социальной политики государства. Опыт стран Центральной и Восточной Европы, СНГ, перешедших к рыночным отношениям, свидетельствует о том, что рынок может нормально функционировать только в условиях надежной системы социальной защиты, которая выступает необходимым регулятором политики общества и государства в согласовании групповых интересов, установлении социального согласия, стабильности политической системы, обеспечении достойного качества жизни. Социальная защита должна быть ориентирована в своих функциях на широкие слои населения. Но ее воплощение по отношению к различным социальным группам и общностям является дифференцированным. Здоровым, трудоспособным, активным членам общества она должна помогать иметь равные возможности для получения образования, профессии, включения в систему трудовых отношений, предпринимательства. Нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения (инвалидам, пенсионерам, многодетным и неполным семьям, детям и др.) социальная политика призвана оказывать комплекс социальных услуг (в зависимости от состояния), за счет государства гарантировать получение установленных законом льгот и преимуществ, т.е. создавать необходимые условия для жизнедеятельности. В связи с широкой распространенностью термина «социальная защита» автор полагает нужным установить его смысл и определить его соотношение с категорией «социальная политика».

Выявлено, что в традиционном российском обществе (до индустриальной модернизации 1861 – 1917 гг.) можно выделить такие формы социального обеспечения, как: помощь и взаимопомощь (взаимопомощь осуществлялась в рамках общины), культовое или хозяйственное милование. По мере усложнения социальной структуры закрепились монастырская помощь и княжеская поддержка, несколько позднее – государственное призрение, благотворительность и меценатство. На рубеже XIX – XX веков формируется система государственного обеспечения, развитие которой внесло институциональную определенность в структуру социальной деятельности.

Социальная защита как институт, представляющий собой совокупность правовых и неформальных норм, практик их реализации и ресурсную основу деятельности, призвана решать ключевые социальные и экономические проблемы. Данный институт имеет дело с установленными законодательством категориями граждан, которые в силу утраты трудоспособности, отсутствия работы либо по другим причинам не имеют достаточных средств для удовлетворения своих жизненно важных потребностей и потребностей нетрудоспособных членов семьи. В рамках системы социальной защиты населения таким гражданам при наступлении установленных законодательством неблагоприятных событий предоставляется помощь компенсационного характера в денежной и натуральной форме, а также в форме различного рода услуг. Кроме того, система социальной защиты населения осуществляет меры профилактического характера, направленные на предотвращение неблагоприятных событий. Социальная защита населения осуществляется в различных организационно-правовых формах.

Социальная защита населения, являясь по функциональному характеру целостной системой, имеет свои особенности, требующие углубленного теоретического анализа. По мнению автора, до настоящего времени в российской политической науке и управленческой практике отсутствует четкое представление о том, какие задачи и каким образом этот институт должен решать и какова должна быть его организационная структура как с точки зрения системы политических норм, так и с точки зрения организационно-административного построения на всех уровнях управления: федеральном, региональном, местном, а также и во всех секторах экономики. Современные политические реформы в РФ, в первую очередь административная и муниципальная, актуализируют осмысление богатого исторического опыта социальной политики, прежде всего – социальной защиты населения. В ходе реформ существенно возрастает потребность в апробированных и приемлемых для политической культуры управленческих решениях, которые можно найти в истории страны.

Социальная защита населения является реализацией социальной политики посредством деятельности различных субъектов, в том числе – институтов гражданского общества. Для современной России характерно многообразие форм и методов социальной политики в зависимости от объемов ресурсного обеспечения ее реализации. Субъекты социальной политики, в первую очередь – государство, склонны изменять принципы, лежащие в основе политики, в зависимости от своих финансовых и иных ресурсных возможностей. В условиях расширения ресурсных возможностей социальная политика активизируется, при их сокращении она существенно ослабевает. Такой динамизм определяется слабостью принципов социальной политики, которые в настоящее время в России не определяют ее содержание, а скорее являются элементом оформления нормативных правовых актов, посвященных социальной политике.

Ведущим по ресурсной базе актором социальной защиты населения является государство, что определяет низкую эффективность деятельности по осуществлению социальной защиты. Среди причин низкой эффективности необходимо выделить такие, требующие углубленного исследования, как: формальный подход к определению и реализации мер социальной защиты; ее низкая ресурсная обеспеченность; слабый уровень готовности негосударственных структур включиться в деятельность по социальной защите.

Адаптационный потенциал современной российской социальной защиты для населения имеет относительно низкий уровень. Комплекс мер государственной социальной защиты направлен на помощь индивидам в выживании, а не в адаптации. В случае, если индивиды и группы населения как объекты социальной защиты не считают условия своего существования приемлемыми, нельзя признать эффективным адаптационный потенциал социальной защиты. Адаптация предполагает создание условий, в которых человек способен, получив помощь, самостоятельно решать свои жизненные проблемы в сложившихся социально-экономических условиях. Если же индивиды и социальные группы становятся долгосрочными получателями социальной помощи, как часто происходит в современной России, адаптационный потенциал социальной защиты необходимо признать недостаточным.

Адаптационный потенциал используемых механизмов социальной защиты населения становится главным индикатором эффективности самого института социальной защиты. Это вызвано ускорением темпов социальных процессов в глобализируемом мире, ростом рисков и угроз качеству жизни. Механизмы социальной защиты эффективно функционируют все менее длительный период времени, после чего возникает необходимость в их корректировке или замене. Низкая эффективность государственной бюрократии определяет постоянное несоответствие нормативно установленных механизмов социальной защиты требованиям времени. В силу этого механизмы социальной защиты должны конструироваться таким образом, чтобы возможность оперативной корректировки была заложена в самом механизме. Очевидно, что такое требование противоречит установке нынешней административной реформы жестко регламентировать действия государственных органов исполнительной власти и должностных лиц по оказанию публичных услуг населению. Автор рассматривает данную проблему как одну из ключевых для современной российской социальной политики, требующую дальнейших научных исследований.

Задача повышения адаптационного потенциала социальной политики сейчас слабо осознана основными субъектами политики. В то же время включение дезадаптированного населения в политический процесс и снижение таким образом уровня стабильности социально-политической ситуации делает данную задачу социальной политики актуальной.

В параграфе 3.2 «Благотворительность и добровольчество в системе функций социальной политики Российской Федерации» автором поставлена задача раскрытия сущности новых, характерных для постсоветского периода и не типичных для советского времени элементов социальной политики: благотворительной деятельности и добровольчества. Понимание благотворительности и добровольчества в качестве элементов социальной политики в настоящее время не укоренено в российской политической науке, которая относительно недавно обратилась к проблематике благотворительности и добровольчества.

Авторское понимание социальной политики предусматривает определение основных ее субъектов. Таковы государство, местное самоуправление, бизнес, а также индивиды и институты гражданского общества. Данное понимание социальной политики предполагает в условиях постсоветского политического транзита исследование благотворительности и добровольчества в качестве развивающихся и потенциально чрезвычайно важных элементов системы социальной политики.

Актуальность изучения данного аспекта темы связана с развитием негосударственных субъектов и форм социальной политики. Советский период характеризовался чрезмерным расширением роли государства в социальной сфере и, соответственно, исчезновением частной и корпоративной благотворительности. Для постсоветского периода политики в России характерно возобновление интереса к благотворительности как социальному феномену и постепенное восстановление его роли. По мнению автора, субсидиарный характер современной российской государственности будет определять рост значения благотворительности как элемента социальной политики в долгосрочной перспективе.

Актуальность благотворительности для современной России подтверждена Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым в интервью «Новой газете», данном 13 апреля 2009 года. Актуальность благотворительности и добровольческой деятельности в нашей стране подтверждается также одобрением Правительством России 30 июля 2009 года Концепции содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации.

На наш взгляд, исторический опыт России свидетельствует о достижении высокой результативности благотворительности при соблюдении следующих условий: индивидуального подхода к нуждающимся; обеспечения взаимодействия всех субъектов политики, участвующих в благотворительности, т.е. благотворительных и общественных организаций, индивидов, конфессий, государства; создание последовательной системы законов и нормативных актов, регулирующих деятельность организаций и стимулирующих оказание помощи нуждающимся через систему льгот, поощрений; осуществление государством и обществом функции контроля за работой благотворительных организаций и частичного финансирования деятельности части из них; постоянное конструктивное внимание к деятельности благотворительных организаций со стороны средств массовой информации; транспарентность действий благотворителей.

Благотворительность как элемент социальной политики имеет ряд своеобразных параметров: оперативность, т.е. способность более быстро по сравнению с государственной системой социальной защиты населения откликаться на новые вызовы и возникающие в социальной сфере проблемы; низкая регламентированность, которая подразумевает гибкость в части определения направлений деятельности, групп или лиц для поддержки, что дает возможность оказывать помощь в сложных ситуациях, когда поддержка в рамках государственной социальной защиты невозможна; высокая эффективность использования ресурсов в результате высокой личной мотивации людей, участвующих в работе благотворительных организаций (как правило, персонал таких организаций знает проблему «изнутри» и подходит к благотворительности с высокой самоотдачей); мотивирующий характер для больших групп населения, которые вовлекаются в благотворительную деятельность (например, в ходе массовых акций по сбору частных пожертвований); относительно низкий организационный потенциал по сравнению с потенциалом органов власти (низкая институционализация, отсутствие разветвленной системы организаций, работающих по единым стандартам).

Важной характеристикой эффективной социальной политики является ее способность к трансформациям. Быстрые изменения условий существования человека, от социально-экономических до природных (экологических), требуют незамедлительного ответа с целью адаптации к новым условиям. В связи с этим оперативность благотворительности повышает ее значимость в качестве формы современной социальной политики.

Быстрое совершенствование технологий распространения информации в глобализируемом обществе стало важным фактором, повышающим возможности привлечения ресурсов благотворительности в рамках социальной политики. Достаточно большие финансовые средства или неденежные ресурсы могут быть собраны в течение короткого времени и направлены на решение оперативной проблемы. Такая возможность, являясь дополнительной по отношению к другим механизмам социальной политики, способна сделать ее более гибкой и эффективной. Кроме того, необходимо учитывать такой запрос современного человека, вызванный постоянным дефицитом времени, как решение проблемы с минимальными временными затратами. Развитие технологий оказания благотворительной помощи без больших затрат времени позволит увеличить размеры привлекаемых ресурсов. Одним из направлений современной социальной политики должно стать развитие малозатратных по времени технологий оказания благотворительной помощи.

Развитие благотворительности и добровольчества в Краснодарском крае сдерживают следующие социальные, политические и правовые факторы: несовершенная нормативно-правовая база; неопределенная позиция органов государственной власти по отношению к благотворительности; массовые представления общества о благотворительности как деле, которым могут заниматься только предприятия крупного бизнеса и богатые люди; относительно низкий статус благотворительных организаций; отсутствие эффективной и доступной для контроля инфраструктуры благотворительности.

Все институты государственной власти и местного самоуправления имеют полномочия для создания условий развития благотворительной деятельности. На практике же главным субъектом формирования инфраструктуры благотворительности являются некоммерческие организации. Так, некоммерческие организации Краснодарского края и объединяющая их консультативная структура – Совет при губернаторе по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека в течение последних лет предпринимают активные усилия по стимулированию благотворительной деятельности как корпораций, так и частных лиц. При этом акцент сделан на моральное стимулирование благотворителей, что объясняется их более высокой эффективностью и невозможностью для НКО массово использовать какие-либо способы материального стимулирования. Институты гражданского общества Краснодарского края своими рекомендациями органам государственной власти субъекта РФ стремятся усовершенствовать краевую нормативную основу благотворительности. Однако до настоящего времени нормативная основа стимулирования благотворительной деятельности в Краснодарском крае нуждается в существенной доработке.

Задачей четвертой главы «Эффективность социальной политики в Российской Федерации: основные проблемы измерения» является систематизация основных подходов к оценке эффективности социальной политики и формулирование предложений по повышению эффективности такой оценки. Осуществление социальной политики предполагает ее корректировку в ходе реализации и оценку опыта как успехов, так и неудач. Для объективного осознания эффективности социальной политики и принятия мер необходимы адекватные методики ее оценки.

В параграфе 4.1 «Политические трансформации постсоветского общества как фактор эффективности социальной политики в России» соискатель выявляет взаимозависимость между типом политических трансформаций и степенью эффективности социальной политики 1990 -2000-х гг.

Политическая трансформация общества определяется нами как закономерный процесс качественных преобразований социетальной системы, совершающийся как целенаправленно вследствие стратегий высокостатусных акторов политики. Так и в силу процессов самоорганизации и саморазвития общества.

Целью политической трансформации общества, официально сформулированной правящими элитами в нормативно-правовых актах РФ, является консолидация демократии как в институциональном, так и в социокультурном аспектах. Вместе с тем политическая трансформация России, как и других обществ постсоциалистического ареала, носит альтернативный характер. Упрочение конкурентных демократических норм и институтов политики – лишь одна из многих конкурирующих тенденций, успех которой отнюдь не предрешен. Исход транзитивных политических процессов будет зависеть от соотношения ресурсов влияния акторов политики, от степени целенаправленности и последовательности стратегий правящих элит.

В России 1990-2000-х гг. постсоветская трансформация объемлет собой не только политическую среду общества в узком смысле, но и экономическую, социальную, духовную сферы. При этом трансформационные изменения идут крайне неравномерно и в сравнении сфер общества, и в каждой из сфер.

В социальном аспекте трансформация означает ускоренный переход от государственно-зависимой к конкурентной, рыночной стратификации социальных групп. Качественно возрастает уровень неравенства доходов, формируются массовые депривированные и девиантные слои населения. Государство сталкивается с вызовами безработицы, организованной преступности, вынужденных миграций, этнополитических конфликтов. В итоге возрастают риски и угрозы национальной безопасности. Их преодоление или хотя бы сдерживание требует от органов федеральной и региональной государственной власти, местного самоуправления проводить согласованную и активную социальную политику.

Специфика российской трансформации в сравнении со странами Центральной и Восточной Европы состоит в следующем:

- сохранение государственно-зависимых моделей институционализации социальных групп и их статусов;

- повышенная роль межрегиональных различий в уровне и качестве жизни, определяющих значение конфликта «центр – периферия»;

- идеологическая и организационная фрагментация правящих элит России, которая вызвала противоречивость стратегий социальной политики и их эклектизм;

- слабость ресурсов влияния и политической воли негосударственных акторов политики, что привело к этатизации методов социальной политики, к малой эффективности общественного контроля над реализацией социальной политики;

- модель распределения доходов в современной России стадиально и типологически далека от моделей в постиндустриальном мире, сближая Россию со странами Востока. Малочисленность и политическая слабость среднего класса ведет к критическому расширению слоев реципиентов социальной помощи, стимулирует патрон-клиентарные отношения.

Социальная политика в аспекте адаптации населения к рыночно-либеральной модели стратификации имеет три основных концептуальных модели. Среди них – неокейнсианская (социал-демократическая) модель обеспечения равных социальных возможностей; неолиберальная модель поддержки «локомотивов роста»; государственно-административная модель уравнительного перераспределения ресурсов.

В постсоветской России продолжается острая конкуренция между неолиберальной и неокейнсианской моделями социальной политики. Причем коалиции интересов в поддержку каждой их моделей динамично меняют свой состав, остаются слабоинституционализированными. Сократившиеся в постсоветский период государственные ресурсы социальной политики не компенсируются в надлежащей мере ресурсами бизнес-структур и некоммерческих организаций.

Политическая трансформация российского общества делает «выигравшими» социальными акторами элиты, «новый» средний класс в постиндустриальном секторе экономики, государственных служащих. «Проигравшими» акторами остаются социальные группы большинства – малый и средний бизнес, наемные работники, крестьяне, социально депривированные слои. В такой долгосрочной ситуации возрастает роль государства как наиболее высокоресурсного субъекта социальной политики.

В параграфе 4.2 «Оценка эффективности социальной политики в России» автор рассматривает в качестве интегрирующего критерия социально-экономического развития территории социальный результат, направленный на повышение качества жизни граждан при наименьших затратах ресурсов: экономических, финансовых, трудовых, духовных и т.п.

Актуальность эффективного измерения результатов социальной политики подтверждена вниманием к этой теме высших должностных лиц Российской Федерации. Так, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания РФ С.М.Миронов в своем выступлении 19 декабря 2006 года подчеркнул, что мерой эффективности социальной политики являются изменения качества жизни людей при реализации социальных программ.

Исследование концептуальных основ оценки эффективности социальной политики позволило автору сделать ряд выводов.

Соискатель убежден, что совершенствование системы оценки социальной политики может эффективно осуществляться в рамках политической науки.

Эффективность социальной политики понимается как продуктивность усилий по достижению социальных целей, как степень приближения к выполнению социальных нормативов. Поиски критериев и методик измерения эффективности социальной политики активно ведутся в России с середины 1990-х годов, когда практика определила необходимость оценки бюджетных вложений в социальную сферу. Необходимо отметить, что первоначально исследователи конструировали методики измерения не применительно к социальной политике в целом, а для разрозненных ее элементов или отраслей. Для современного периода характерен интерес к разработке таких методик оценки, которые могли бы применяться к результатам социальной политики как сложного системного процесса.

Главной задачей методологии оценки эффективности системы социальной политики является выработка целей (общих и частных, долгосрочных и краткосрочных), выбор приоритетов с учетом сроков достижения тех или иных результатов. Поэтому необходимым условием для повышения эффективности являются, во-первых, согласованность ожидаемых результатов с долгосрочными, перспективными целями развития местного сообщества; во-вторых, ориентация на интересы индивида, «человеческий ресурс» как цель и решающий фактор всех перемен, накопления потенциала развития. Эффективной моделью оценки эффективности является построение теоретической модели объекта управления с учетом современного мирового и отечественного опыта и наложения этой модели на реальную жизнь.

Органы государственной власти и местного самоуправления России в настоящее время уделяют недостаточно внимания оценке качества и эффективности своей деятельности в социальной политике. Основными проблемами, препятствующими применению методик оценки, являются: привычка действовать реактивно, которая актуализировалась в условиях кризиса; слабое владение современными методиками оценки. Принимаемые стратегии и программы в сфере социальной политики либо не содержат методов и критериев оценки, либо предусматривают формальные методы, которые невозможно реализовать. Между тем, подобная позиция является принципиально неправильной. Выйти из кризиса местные сообщества, субъекты Федерации, Россия в целом могут, только опираясь на современные методы и оценки ситуации, оперативную корректировку действий и открытость информации, представляемой гражданам.

Для характеристики социальной политики как сложной системы неэффективно выбрать один обобщающий критерий. Необходим их взаимосвязанный набор (система), с разных сторон характеризующий наиболее существенные черты управляемого объекта. Отдавая приоритет тому или иному из них, выстраивая в определенный ряд по значимости все другие, следует помнить, что такая субординация подходит только для неповторимой ситуации и носит неустойчивый характер. Если она изменится, возможно, приоритетными окажутся другие. Динамизм приоритетов критериев необходимо учитывать в практической деятельности по оценке.

Без разработки и практического использования социальных нормативов сегодня нельзя эффективно управлять социальными процессами, проектировать и развивать систему социальной защиты населения. Без нормативных подходов, разработки на их основе критериев, показателей и индикаторов, служащих методом количественных и качественных оценок в области социальной защиты населения, ни о каком проектировании или программировании, следовательно, управлении устойчивым развитием регионального и местного сообщества, не может быть и речи. Одной из проблем применения программно-целевого метода и оценки эффективности является низкий уровень стандартизации социальных услуг. По мнению автора, программа является сама по себе инструментом высокого уровня стандартизации, и данный метод крайне сложно применять в условиях преобладания «административных подзаконных актов».

Применение такого инструмента управления, как разработка и реализация стратегического плана, создает возможности для эффективного применения методик оценки социальной политики. Квалифицированная подготовка стратегического плана, во-первых, обеспечивает измеримость предусмотренных в плане результатов, во-вторых, встраивает в план такой элемент, как общественное участие в его разработке и общественный контроль за его исполнением. Стратегический план предполагает в качестве цели достижение определенного уровня социального развития, а развитие экономики рассматривается в качестве условия достижения цели. В связи с этим можно говорить о стратегическом плане территории или корпорации как о стратегии социального развития. Стратегический план является выражением политических интересов жителей территории и одновременно – деятельностным аспектом социальной политики.

В современных условиях роста уровня конкуренции в глобальном масштабе и возникновения в России нового типа конкурентных отношений – между территориями за инвестиционные ресурсы становится чрезвычайно актуальным новый тип управления – концептуально-стратегический, адаптационный. Он еще должен утвердиться в практике политического управления и требует качественно обновленной управленческой культуры. Как было показано выше, формирование такой культуры началось в политической системе России в ходе административной реформы, в бизнесе и некоммерческом секторе – несколько ранее.

В заключении диссертационного исследования подводятся основные итоги работы, систематизируются ее результаты, обосновывается аргументация ее выводов.

Социальная политика в современных социальных государствах не сводится лишь к деятельности органов государственной власти. Расширение круга акторов социальной политики служит таким целям, как повышение ее оперативности и активности. Для России на нынешнем этапе ее развития характерно включение в систему субъектов социальной политики негосударственных акторов. Главным политическим фактором такого развития является новый характер российского государства, которое на основании Конституции России и политической практики постсоветских лет должно быть отнесено к государствам субсидиарного типа. Субсидиарный характер российского государства предполагает принципиально иное распределение ответственности и прав в сфере социальной политики: государство уже не отвечает непосредственно за все сферы жизнедеятельности общества и не определяет содержание любой социально значимой деятельности юридических и физических лиц, не контролирует в качестве собственника основные ресурсы влияния. Важной задачей государственной власти, действующей в рамках установленных законодательством полномочий, является создание условий для решения проблем своего жизнеобеспечения гражданами, их объединениями, бизнес-структурами.

Политическая трансформация определяет необходимость для населения реагировать на значимые изменения. Подобная реакция может принимать различные, в том числе протестные, формы. Адаптационные возможности населения являются важнейшим фактором, определяющим форму общественной реакции на процессы политической трансформации. Высокий уровень адаптационных возможностей снижает политические риски, в том числе риски возникновения массовых протестных акций. В свою очередь, адаптационный потенциал населения во многом формируется уровнем эффективности государственной социальной политики. Адаптивное политическое управление автор понимает как определенным образом построенную управляющую систему, основанную на необходимой информации и решающую проблемы адаптации за счет подбора и использования технологий политического управления.

Для федеральной власти в современной России характерно стремление к усилению контроля за социальной политикой на всех уровнях государственной власти (включая субъекты федерации), а посредством изменения федерального законодательства – также на уровне местного самоуправления. В России формируется многоуровневая социальная политика, в которой определяющим элементом выступает законодательное закрепление концептуальных основ социальной политики на федеральном уровне власти. В этой системе отношений федеральная власть взяла на себя формирование общей законодательной базы социальной политики и стратегических направлений деятельности посредством отраслевых концепций. Современный социально-экономический кризис определил некоторые изменения российской государственной социальной политики на федеральном уровне. Сократились возможности государства по созданию условий поддержания достигнутого ранее уровня жизни массовых социальных групп. Это привело к росту различий в размерах доходов между наиболее богатыми и наименее обеспеченными россиянами. Такое направление социальной политики, как сокращение разрыва в доходах бедных и богатых, не реализуется. Социальная политика сосредоточена на поддержании минимально приемлемых стандартов качества жизни массовых социальных групп.

Определенные изменениями российского законодательства в ходе муниципальной реформы новые подходы к формированию и реализации социальной политики на муниципальном уровне требуют выдвижения в качестве главной ее цели развитие человеческого потенциала, т.е. расширение или создание возможности для граждан активно участвовать в реформах, предоставление им возможности выбора формы участия, повышение качества их жизни, ресурсная поддержка общественной активности на самых важных направлениях социальных реформ. Это, в свою очередь, приводит к более продуктивной трудовой деятельности, к мобилизации дополнительных ресурсов творческого потенциала людей. Социальную сферу необходимо рассматривать как источник развития творческого потенциала человека. Актуальность социальной политики для российского бизнеса определяется необходимостью формирования бизнес-организациями социального капитала, наличие которого является важным конкурентным преимуществом. Социальная политика корпораций может быть направлена как на ее внешнюю социальную среду, так и на сотрудников. В современных условиях приоритетом в социальном инвестировании российских корпораций является внутренняя социальная политика, рассчитанная на стимулирование и поддержание работников компании.

Главным фактором эффективности института социальной защиты в России в настоящее время является адаптационной потенциал используемых механизмов социальной защиты для населения. Актуализация адаптационного потенциала вызвана усилением динамичности социально-политических процессов. Механизмы социальной защиты способны эффективно функционировать все менее длительный период времени. Низкая оперативность действий органов власти определяет периодически возникающее несоответствие нормативно закрепленных механизмов социальной защиты требованиям времени. В силу этого современные механизмы социальной защиты должны конструироваться таким образом, чтобы возможность оперативной корректировки была заложена в самом механизме. Подобное требование противоречит установке административной реформы жестко регламентировать действия государственных органов исполнительной власти и должностных лиц по оказанию услуг населению посредством специальных административных регламентов. Данное противоречие является одним из важнейших в современной российской социальной политике.

До недавнего времени в России на федеральном уровне отсутствовала целенаправленная стратегия развития благотворительности как элемента социальной политики. Одобрение в июле 2009 года Правительством Российской Федерации Концепции содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации сформировало базу для совместной деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и структур гражданского общества по развитию этих важных элементов социальной политики. В то же время, государственная власть регионального уровня в настоящее время не предлагает новых стратегий поддержки благотворительности, которые учитывали бы существенное ухудшение ситуации в стране в связи с социально-экономическим кризисом.

Социальная политика является сложной системой, что определяет трудность выбора одного обобщающий критерия оценки ее эффективности. Необходимо использование группы взаимосвязанных критериев, характеризующих наиболее важные характеристики. Без разработки и практического использования социальных нормативов в настоящее время невозможно эффективно управлять социальными процессами. Без нормативных подходов, разработки на их основе критериев, показателей (индикаторов), служащих инструментом количественных и качественных оценок в области социальной защиты населения, невозможно проектирование и программирование, а как следствие – управление устойчивым развитием местного сообщества. Одной из проблем применения программно-целевого метода и оценки эффективности в современной России является низкий уровень стандартизации социальных услуг.

Автор отмечает, что требуют дальнейшего исследования в рамках политической науки такие аспекты темы, как практическое применение программно-целевого метода при формировании социальной политики; эффективность результатов концептуального подхода к формированию социальной политики в российской практике управления; научная обоснованность регламентов оказания государственных услуг в социальной сфере.