Geum.ru

Теория и практика межбюджетных отношений в Республике Беларусь в контексте гармонизации мировых интеграционных процессов

Вид материалаДокументы

Содержание


Акцизы НДС
Подобный материал:
1   2   3   4

Нормативы разделения налогов





Акцизы

НДС

Прибыль

Областной бюджет

Предприятий и организации региона (области), генерирующие налоги







Укрупненный сельский, городской (поселковый) бюджет



.


Рис.8. Реализации фондового принципа использования средств от отчислений общереспубликанских налогов


правительств для целей финансового выравнивания. В работе рассматриваются концептуальные вопросы финансовых выравниваний на постсоветском пространстве. Одним из определяющих элементов здесь вступают понятия финансового выравнивания бюджетной обеспеченности, вертикальное выравнивание, горизонтальное выравнивание, расходные потребности, доходные способности. В диссертации раскрываются объективные и субъективные причины финансового выравнивания. К числу объективных причин относятся экономическая структура муниципальной единицы и степень ее обеспеченности налогооблагаемыми ресурсами. К субъективным - различия в налоговых ставках, в результативности сбора налогов и платежей, а также различия в уровнях налоговой дисциплины в муниципалитетах. Серьезным аргументом в пользу актуальности проблемы финансового выравнивания является постоянно возрастающие расходные полномочия субнациональных правительств и трудности в формировании их доходов, что приводит растущим различиям среди регионов относительно их способности финансировать их собственные расходы.

Построение строгой модели межбюджетных отношений в переходных странах требует разумного объединения исторических традиций, опыта, знаний в области местного финансового управления и налогово-бюджетной политики. Эмпирический опыт показывает, что существует определенная тенденция к децентрализации в странах СНГ. Это является серьезным аргументов в пользу того, что центральные правительства все же должны субсидировать нижестоящие уровни управления вместо того, чтобы предоставить им возможности для формирования налоговых и неналоговых доходов.

В работе на основе обзора современных инструментов, методик и процедур финансового выравнивания сделаны следующие важные выводы, которые, по мнению автора необходимо учитывать для обеспечения гармонии и совершенствования межбюджетных отношений в условиях интеграционных процессов на постсоветском пространстве:
  1. Страны СНГ применяют самые разнообразные инструменты, методы и процедуры финансового выравнивания начиная от методов выравнивания на «глазок» (Беларусь) до выравнивания, основанного на «продвинутых» формулах (Россия. Украина, Казахстан). Это объясняется различной глубиной развития межбюджетных отношений, степенью прозрачности бюджетного процесса, разным соотношением централизации и децентрализации в бюджетных системах странах СНГ, различными уровнями развития демократизации на пост советском пространстве.
  2. Среди стран СНГ Беларусь сильно отстает от стран с «продвинутыми» инструментами и методами финансового выравнивания (Казахстан, Россия, Украина). В Республике Беларусь до сих пор отсутствует прозрачная формула для горизонтального выравнивания формула, которая позволила бы формализовано и объективно измерять трансферты (дотации). Это создает рецидив, при котором размеры выделяемой местной бюджетам помощи зависят не от объективных результатов, а от способностей глав местных властей лучше договариваться с вышестоящими властями. Вместе с тем Беларусь выглядит наиболее успешной в части результатов вертикального выравнивания, в оптимальном «расщеплении» общегосударственных налогов, установлении системы собственных налогов и закреплении доли регулирующих налогов, зачисляемых в бюджет того или иного уровня.
  3. Большинство постсоветских стран (СНГ) испытывают недостаток во всестороннем подходе к финансовому выравниванию. Процедуры и методы выравнивания в основном «замыкают» уровни областей и районов. В Беларуси и Украине большинство территориальных единиц в сельских районах не имеет статуса муниципальных единиц и при этом они не имеют их собственных бюджетов. Таким образом, они исключены из прямого участия в межбюджетных отношениях, несмотря на то, что законодательство предоставляет им права для формирования доходов для выполнения их собственных функций. Зарубежный опыт межбюджетных отношений показывает, что чем меньше муниципальные единицы низового уровня, тем больше они сохраняют тенденция в потребностях финансового выравнивания.
  4. Постсоветским странам, участвующим в интеграционных процессах необходимо следовать по пути унификации формул горизонтального выравнивания. Безусловно, не следует копировать сложные последовательно доходно-расходные формулы и процедуры выравнивания. В странах, где они отсутствуют вообще, необходимо начинать с простых и понятных формул, которые основываются на выравнивании по расходам и не включают в себя элементы изъятий средств из местных бюджетов. В дальнейшем, по мере практической проработки этих формул, можно переходить к их модернизации и некоторому усложнению в направлении выравнивания, как по расходам, так и по доходам.
  5. Гармонизация инструментов и методов финансового выравнивания не может выступать как «застывшее» явление и требует постоянного пересмотра формул выравнивания в целях их постоянного совершенствования. Формула выравнивания должна пересматриваться периодически (не реже одного раза в три-пять лет) чтобы обеспечить стабильную работу муниципальных единиц, проверить всевозможные ситуации и сделать проверенные практикой выводы. Например, опыт функционирования формул финансового выравнивания в Украине показывает, что там отсутствует такое постоянство. Формула и процедуры выравнивания пересматриваются несколько раз в год, что не обеспечивает стабильности в процедурах выравнивания. Тотально противоположная ситуация в Беларуси, где процедуры выравнивания принципиально не менялись со времен распада Союза.

Реализация политики финансового выравнивания на постсоветском пространстве может быть эффективной при определенных экономико-организационных предпосылках в рамках межбюджетных отношений, включающих четкие функции правительственных уровней, их расходные и доходные полномочия, методы «выправления» горизонтальных фискальных дефицитов. В противном случае гармония в процессах финансового выравнивания будет отсутствовать.

В работе представлен широкий обзор зарубежной практики финансовых выравниваний, включающий опыт федеральных стран: Канады, Германии, и унитарных стран: Швеции, Голландии, Франции. Отмечается, что вышеуказанные страны по-разному решают задачу выбора эффективной модели выравнивания. Как показал опыт исследуемых стран, эффективность системы финансовых выравниваний определяется не столько степенью централизации или децентрализации бюджетной системы, функционированием или отсутствием в ней регулирующих налогов, наличием нормативов разделения налогов между центральным и местными бюджетами, объемами и методами предоставления трансфертов, сколько четко установленной и сбалансированной системой всех этих элементов, строго соответствующих особенностям конкретного государства. Во всех рассмотренных странах довольно значимую регулирующую функцию носят трансферты, распределяемые на основе формализованного механизма, основывающегося, на доходах бюджета на душу населения. В то же время налоги, вводимые центром и распределяемые на долевой основе, закрепляются за всеми субъектами межбюджетных отношений по единым нормативам.

Эффективность системы межбюджетных отношений в зарубежной практике достигается путем обеспечения соответствия доходных источников расходным потребностям на всех бюджетных уровнях. Размер собственных доходов бюджета и предоставляемых трансфертов позволяет максимально полно выполнять установленные расходные полномочия. Распределение финансовой помощи характеризуется прозрачностью и стабильностью механизма выравнивания. Процедура расчета финансовой помощи остается стабильной на протяжении, как минимум, трех-пяти лет. Это создает возможность каждому субъекту федерации или региону прогнозировать свои доходы на среднесрочную и более отдаленную перспективу. Объем трансфертов зависит только от объективных факторов, влияющих на расходные потребности и доходный потенциал бюджетов, а процедура расчета финансовой помощи не лишает получателей помощи заинтересованности в росте собственных бюджетных доходов.

Отправные пропорции в распределении доходов между уровнями бюджета зависят главным образом от таких факторов, как вертикальное распределение расходных полномочий и степень неравенства бюджетных доходов на душу населения субнациональных правительств. Данные факторы определяют потребность в концентрации средств в вышестоящем бюджете для осуществления выравнивания.

Сравнение зарубежных и отечественных систем финансового выравнивания показывает, что используемые в настоящее время механизмы выравнивания в постсоветских странах имеют много общего с подходами, используемыми в других развитых государствах. Страны СНГ использует ряд элементов, позволяющих не только учесть особенности отдельных постсоветских стран, но и обеспечить большую по сравнению с другими странами прозрачность в распределении финансовой помощи.

В работе рассмотрены два подхода к финансовому выравниванию: на основе налогового потенциала, которым располагает административно–территориальная единица по имеющейся налоговой базе и подход, основанный на различиях в расходных потребностях и фискальных способностях с учетом налоговых усилий местных властей. Анализируя их, автор резюмирует, что для Беларуси на начальном этапе реформирования муниципальных финансов, наиболее приемлемым является второй подход, основанный на выделении трансфертов исходя из разности расходных потребностей и доходных способностей строго на формализованной основе. Размер трансферта здесь определяется как разность между рассчитанным объемом расходов всех административно-территориальных единиц и прогнозируемым объемом доходов, аккумулируемых на их территориях в соответствии со следующей формулой:

TRi = αi (Expi – Revi), 1 (1)

где: TRi - размер выравнивающего трансферта i-му региону или административно-территориальной единице предоставляемый из республиканского бюджета; αi - выравнивающий коэффициент альфа или коэффициент налоговой способности. Выравнивающий коэффициент «альфа» (α) представляет собой среднегодовой темп роста доходных корзин в течение базисного периода (3 года).; Expi - расходные потребности региона или административно-территориальной единицы Revi; - доходные возможности (способности) региона или административно - территориальной единицы;

Расчет доходных возможностей (способностей) осуществляется в алгоритме с использованием бюджетной корзины. Под бюджетной корзиной, по мнению автора, следует понимать сумму тех закрепленных доходов в местном бюджете, собираемость которых не зависит или в меньшей степени зависит от влияния на них местных властей. Расчеты по формуле строятся поэтапно: на первом этапе осуществляется расчет коэффициента фискальной способности каждого базового территориального образования, который является неотъемлемым компонентом для расчета доходных возможностей. На втором этапе с учетом этого коэффициента определяется прогнозируемый размер доходных возможностей (способностей) или прогнозируемый размер доходной корзины i-ого базового территориального образования или административно-территориальной единицы (планируемый размер закрепленных и собственных доходов). На третьем этапе определяются совокупные расходных потребностей регионов и административно-территориальных единиц (Expi). Основной принцип распределения (ассигнования) трансфертов, отражен в использовании нормативов бюджетной обеспеченности на 1 жителя республики или региона: по здравоохранению, образованию, культуре, физической культуре и спорту и др. При условии разработанности этих нормативов компонент формулы - расходные потребности определяется путем умножения совокупного норматива бюджетной обеспеченности на 1 жителя на количество жителей в регионе или в административно-территориальной единице. Таким образом, расчетные потребности определяются следующим образом:

(2)

где: Expi - расходные потребности i-й административно-территориальной единицы; ∑nbs i ….j - суммарный нормативов бюджетной обеспеченности на 1 жителя области по статьям непроизводственной сферы: образование (e), здравоохранение (h), культура (c), физкультура и спорт (fs), социальная защита(sp); Pi - население i-й административно-территориальной единицы.

Предлагаемая формула горизонтального выравнивания имеет ряд преимуществ. Прежде всего, формула отличается простой и отсутствием громоздкости, обеспечивает выравнивание «по расходам», не требует множества алгоритмов расчета и доступна для ее понимания как центральными, так и местными властями. Для Республики Беларусь, делающей первые шаги в реформировании местных финансов данная формула представляется наиболее оптимальной. Во-вторых, формула сориентирована не на сбор общегосударственных налогов, (НДС, налог на прибыль), что является прерогативой центра, а на собственные налоги, на которые могут повлиять местные власти. В этом проявляется прямая связь дотаций с теми налогами, которые собираются на данной территории и полностью поступают в местные бюджеты. В - третьих, формула содержит довольно важный компонент – способность территории генерировать налоги, что является важным критерием при предоставлении трансферта. В - четвертых, формула исключает приемы, напоминающих игру в «Робин Гуда», когда за счет доходов успешно работающих местных формируются и выделяются трансферты отстающим правительствам, а также изъятие в вышестоящие бюджеты отрицательного трансферта, что часто имеет место в формулах доходно–расходного выравнивании в ряде федеративных государств. В- пятых, данная формула может использоваться не только при организации бюджетного планирования «сверху вниз», но и «снизу вверх». Например, если изначально известны объемы доходных корзин, то можно рассчитать прогнозируемый размер всех собственных и закрепленных доходов с учетом налоговых в целом по республике. В - шестых, формула предусматривает расчет расходных потребностей на основе нормативов бюджетной обеспеченности. В этом направлении в Беларуси уже имеются серьезные наработки по сравнению с другими постсоветскими странами.

Успешное использование новых выравнивающих подходов возможно при условии сохранения прозрачности постоянства «правил игры» в течение финансового года и более отдаленной перспективы. Постоянные изменения компонентов формул, замена старых и внесение новых ее составляющих может нанести серьезный удар по принципам справедливости выравнивания и дискредитировать на практике идею финансового выравнивания на основе формулы. Поэтому было бы целесообразным вносить изменения в формулы финансовых выравниваний не ранее, чем через три года после внесения в них последних изменений. Рекомендации в части обеспечения единых основополагающих требований по формализованному подходу к финансовому выравниванию можно представить следующим образом:
  1. Формулу финансового выравнивания следует обязательно согласовывать с местными органами власти с тем, чтобы не ущемлять интересы наиболее благополучных административно-территориальных единиц, но и не лишать субсидируемые органы власти стимулов для повышения результативности их работы.
  2. Формула выравнивания должна быть обязательно отражена в налогово-бюджетном законодательстве страны (Бюджетном кодексе или других аналогичных законодательных актах).
  3. В формуле выравнивания должна просматриваться идея стимулирования зарабатывания, а не перераспределение средств бюджета. Налоговые усилия и социально-экономический уровень должны зависеть друг от друга. Чем больших финансовых результатов добился местный орган власти, тем выше должен быть уровень социально-экономического развития муниципалитета.
  4. В формуле выравнивания не должны содержаться компоненты, которые превращали бы дотации (трансферты), субсидии, субвенции в инструменты политического и экономического влияния вышестоящей власти и центра на нижестоящие уровни управления.

В диссертации в рамках четвертой группы проблем рассмотрены вопросы регулировании и обеспечения надежности муниципальных заимствований как важного инструмента межбюджетных отношений. Обобщение зарубежного опыта регулирования и обеспечения надежности муниципальных заимствований показало, что основными регуляторами муниципальных займов являются, установление лимитов задолженности по муниципальному займу, лимитов ежегодного обслуживания долга, а также прочих ограничений: запрета заимствований на цели покрытия дефицита операционного бюджета, ограничение сроков погашения краткосрочных займов периодом бюджетного года, ограничение суммы займа в зависимости от исполнения бюджета и др. Не отказываясь в принципе от использования этих ограничений в отечественной практике заимствований, автор вместе с тем, рекомендует в качестве дополнительного ограничителя использовать в Республике Беларусь показатель долговой емкости местных бюджетов 2. Данный показатель может определяться как превышение доходов местного или регионального бюджета над его текущими расходами без учета расходов на обслуживание существующих прямых и условных обязательств в каждом периоде выбранного интервала времени. Интервал времени не может быть короче длительности перспективного финансового плана, а период времени превосходить финансовый год. Показатель долговой емкости местного бюджета используется для ответственности как по уже принятым, так и планируемым к принятию обязательствами характеризуется следующей формулой:

(3)

Где: DV - долговая емкость бюджета на определенный период времени; R i - доходы, поступившие в бюджет в i-ом периоде; CE i - текущие расходы бюджета без учета расходов на обслуживание существующих прямых и условных обязательств, произведённые в i-ом периоде; N - число периодов в интервале расчёта.

Завершает содержание четвертой группы проблем инструменты межбюджетного регулирования. В работе представлена экономико–математическая модель распределения инвестиций для хозяйствующих субъектов на кредитной основе в целях выравнивания экономического и налогового потенциала среди регионов. Данная модель построена на показателях ROA, ROE, эффекта финансового рычага и предусматривает использование данных из бухгалтерской отчетности организации, в которой содержатся параметры: активы, краткосрочные обязательства, краткосрочная (ссудная) задолженность, оборотные активы, выручка от реализации, совокупные затраты (себестоимость). Экономико–математическая модель построена на двух этапах. Первый – предусматривает решение задачи выгодности или невыгодности получения кредита на основе критерия положительного дифференциала D при котором: ROA ≥ ставка ссудного процента.


В экономико–математической модели положительное значение дифференциала представляется следующим образом:






(5)


где, D - дифференциал; Pbti0 - прибыль до уплаты налогов и процентов; b - ставка налогообложения прибыли; À - активы отчетного (базового) периода; y+z - прирост внеоборотных активов за счет полученного кредита; v- кредиторская задолженность, х - размер кредита; λ1 - средняя процентная ставка за кредит, планируемая субъектом хозяйствования (при условии, что он намерен получить один или несколько кредитов, но по одной процентной ставке то, ג1 = ג); STD - краткосрочная задолженность в отчетном периоде.

Второй этап задачи предусматривает распределение финансовых ресурсов (инвестиций) хозяйствующим субъектам. Заявленный объем кредита i-м хозяйствующим субъектом может быть рассчитан по фактическим результатам его работы, формализованный в следующем виде:

(6)

где, R0i - Выручка от реализации в плановом периоде; С vari˚ - постоянные расходы в плановом периоде; (CAi – SLi) - работающий капитал.

Для решения этого этапа задачи выстраивается последовательность, согласно которой, и в соответствии с заявленным размером кредита, хозяйствующим субъектом производится распределение финансовых ресурсов на условиях возвратности и платности до полного исчерпания свободного фонда ресурсов.



где,

(7)


Распределение финансовых ресурсов в регионе на основе экономико–математической модели с использованием показателя эффекта финансового рычага представляется один из возможных механизмов финансового выравнивания и укрепления местных бюджетов.