В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности

Вид материала

Реферат

Подобный материал:

• Статья Местное самоуправление > Местное самоуправление как выражение власти народа, 629.05kb.
• Проблемы и перспективы развития нормотворческой деятельности муниципальных образований, 315.8kb.
• Конституция Российской Федерации относит местное самоуправление к числу основ конституционного, 555.21kb.
• Темы курсовых работ по дисциплине «Местное самоуправление» для студентов специальности, 31.85kb.
• Программа «Продвижение и защита интересов некоммерческих организаций Северного Кавказа», 64.83kb.
• Через местное самоуправление к комплексному развитию территорий, 146.43kb.
• Автореферат диссертации на соискание ученой степени, 987.86kb.
• Местное самоуправление, 35.96kb.
• Федеральный закон, 2154.5kb.
• Тии на местном уровне, предусматривающей право гражданина прямо участвовать в управлении, 386.85kb.

Теперь очевидно, что рассмотренные нами ранее два варианта не являются взаимоисключающими. Просто первый из них соответствует передаче функций такому представительному органу, который по своему профессиональному составу и форме организации деятельности чаще всего не приспособлен эти функции выполнять. Поэтому, рассмотренный нами второй вариант можно в указанном аспекте с полным основанием считать общей универсальной моделью, а не в виде одного из двух частных случаев.

Третьим блоком, объективно необходимым в единой структуре муниципального органа управления является так называемый “блок обслуживающих подразделений”, обеспечивающий выполнение многочисленных вспомогательных функций: нормативно-справочное и информационно-вычислительное обслуживание; предоставление транспорта и связи; содержание помещений; ведение делопроизводства и т.д. Другими словами, этот блок создает и поддерживает, институционализирует административно- хозяйственную инфраструктуру, своеобразную учрежденческую среду, от состояния и параметров которой в значительной степени зависит эффективность функционирования двух основных блоков.

Представляется, что, теоретически, при высокой организации работы и соответствующей позитивной управленческой среде, каждый из блоков мог бы действовать самостоятельно. Однако, все же думается, что реальная сложность задач локального управления не позволяет спроектировать на практике такой административный механизм, который был бы способен адекватно реагировать на все возможные ситуации, основываясь при этом только на разработанных ранее инструкциях. В таких случаях в структуре объективно необходим элемент, осуществляющий предварительное, априорное “распознавание образа” неординарной ситуации, и организующий более или менее адекватную, но (что очень важно) однозначную и своевременную реакцию муниципального органа управления.

Причем, следует иметь в виду, что деятельность этого элемента должна основываться не на инструкциях, а на достаточно широких полномочиях - праве принятия самостоятельных решений в пределах, ограничений, установленных действующим законодательством. Чем эти пределы шире, тем выше живучесть системы, особенно в сложных и динамичных условиях характеризующихся большим влиянием различных факторов. Узкие полномочия на практике приводят к непредвиденным ситуациям, неспособности муниципального органа управления обеспечить своевременную реакцию на возникновение внутренней напряженности и внешних конфликтов.

Необходимо указать, что роль регулятора управленческих реакций в нестандартных ситуациях требует достаточных полномочий, совпадающих с правами муниципального органа управления в целом, не только в отношении возможных вариантов решений, но и в отношении инструкций, по которым функционируют вышеупомянутые три управленческих блока. Другими словами, этот элемент должен иметь возможность принимать оперативные решения, касающиеся организации функционирования всего муниципального органа управления, а отсюда следует и право принимать стратегические решения такого типа (ибо они этим элементом в любой момент могут быть отменены). Второе следствие состоит в праве и возможности координировать действия всех функциональных блоков и утверждать пути (управленческие цепочки) их взаимоотношений.

Выше уже отмечалось, что в качестве элемента, обеспечивающего стратегическую и текущую организацию деятельности и имеющего право принимать решения во всем диапазоне полномочий муниципального органа управления может выступать одно должностное лицо (назовем его ”мэр”) либо коллегиальный орган (назовем его “экспертный совет”). Причем, конкретный выбор организационной формы такого элемента зависит от количества жителей, территориальных размеров и специфики местного самоуправления. Вместе с тем, возможно также совмещение двух указанных вариантов, требующее, однако, очень четкого разделения полномочий и организации взаимодействия двух “регуляторов”, один из которых обязательно должен быть главным и занимать доминирующее положение в управленческом процессе. Поскольку главный регулятор должен быть включен и должен функционировать в системе управления постоянно, а коллегиальный орган, как правило, собирается периодически – естественно, основная роль в локальном управленческом процессе отводится мэру, а экспертный совет собирается лишь для решения особо важных и допускающих более длительное рассмотрение вопросов.

Отметим, что статус мэра не идентичен статусу так называемого “руководителя администрации”, должность которого может вводиться наряду с должностью мэра в качестве субъекта, играющего роль внутреннего регулятора деятельности аппарата муниципального органа управления, либо вводится вместо мэра при упоминавшемся ранее варианте редукции (возврате, обращении) муниципального органа управления к сугубо “исполнительному” органу. Принципиальное отличие здесь состоит в праве самостоятельного принятия решений при отсутствии соответствующих инструкций, которое предоставляется только мэру.

Следует указать также, что в представительном органе муниципалитета подобных коллизий не возникает, поскольку он не осуществляет непосредственное управление, и принимаемые им решения оцениваются не по степени оперативности и эффективности, а по степени репрезентативности. Они хороши постольку, поскольку отражают мнение и волю избирателей, реализуют право населения на местное самоуправление, а не обязанностью достигать тех или иных “объективных” параметров благополучия. Соответственно, представляется обоснованной позиция, при которой по тем вопросам, по которым избиратели не имеют достаточно выраженного мнения, представительным органом не могут приниматься однозначные и категоричные решения. Принцип внешнего дополнения в данном случае требует не уменьшающих репрезентативность решений депутатского корпуса, действующего в организационных рамках совета либо дополнительных полномочий какого-то элемента локальной системы, а расширения компетенции представительного органа за счет специально организованного в нестандартной ситуации учета мнения жителей (встречи с избирателями и жителями по месту жительства, опросы, местные референдумы). Истина при этом устанавливается голосованием и отражает мнение населения по данному конкретному вопросу.

Для сравнения отметим, что в деятельности муниципального органа управления истина устанавливается специалистами и экспертами, а решение принимается мэром или коллегией и отражает уровень знаний и квалификации ограниченного круга профессионалов. Естественно поэтому, решения представительного органа местного самоуправления могут оказаться неэффективными, ибо они в первую очередь – и это вполне нормально – должны быть популярными. Решения же муниципального органа управления могут оказаться непопулярными, ибо они в первую очередь – и это совершенно необходимо – должны быть эффективными как с точки зрения функционально-управленческой, так и с позиций достижения определенного позитивного социального эффекта.

Следует отметить, что возникающая здесь коллизия является основным противоречием в системе территориального самоуправления, которое может оказаться конструктивным или деструктивным, в зависимости от четкости разделения компетенции и уровня организации взаимодействия между представительным органом местного самоуправления и его органом управления (исполнительным органом). При этом конструктивность противоречия объективно предопределена диалектическим различием и взаимозависимостью выполняемых этими органами функций. Деструктивные же моменты связаны обычно c субъективными факторами.

Поэтому, думается, что одним из возможных методов их преодоления является совмещение роли мэра с ролью фактического лидера представительного органа. Влияние мэра на депутатский совет может способствовать при этом большей эффективности принимаемых последним решений. Обратное влияние совета на мэра, вынуждает последнего больше заботиться о популярности решений, принимаемых возглавляемым им муниципальным органом управления.

Представляется все же, что вся сложность такого совмещения ролей состоит в соблюдении принципа разделения властей на локальном уровне социума. Мэр при этом должен совмещать две роли в одном лице и никогда их не путать. В совете он – в первую очередь, не более чем председательствующий (и даже не обязательно председательствующий) – но ни в коем случае не административный руководитель, как в муниципальном органе управления. И, наоборот, в своей основной роли он - лицо, принимающее решения и организующее принятие всех текущих решений аппаратом управления на основе сугубо профессиональных критериев - и ни в коем случае не выразитель мнения своих избирателей. Голос мэра в совете представителей равен голосу любого другого депутата (независимо от того, выполняет он функции председательствующего или нет). Голос мэра в экспертном совете равен голосу любого другого специалиста (независимо от того, кто возглавляет экспертный совет). Однако принятие окончательных решений от имени муниципального органа управления по соответствующему кругу вопросов в любом случае все же должно оставаться исключительной прерогативой мэра.

Внутренняя структуризация основных блоков муниципального органа управления, как уже отмечалось выше, непосредственно зависит от законодательного определения компетенции и возможных способов действий локального самоуправления данного уровня.

Обобщая сказанное, можно выделить основные типы исполнительных подразделений муниципального органа управления. Во - первых, это будут подразделения, занимающиеся получением и восстановлением ресурсов (строительство жилья или рекреация окружающей среды) - они могут быть специализированы по видам ресурсов и ориентированы в своей деятельности на их максимальный прирост по количеству и качеству. Во - вторых, это подразделения, осуществляющие распределение и контролирующие использование ресурсов - они также специализируются по видам ресурсов (а потому структурно совместимы с первыми), и ориентированы в своей деятельности на оптимизацию использования ресурсов в соответствии с ограничениями и приоритетами, установлёнными блоком стратегического планирования. В - третьих, это подразделения, отвечающие за удовлетворение тех или иных видов повседневных потребностей населения. Они специализируются по группам подведомственных объектов местного хозяйства (а потому структурно не всегда совместимы с первыми или со вторыми).

Представляется, что перспективное проектирование конкретных организационных структур, при всем их возможном разнообразии, должно основываться на правилах подобного типа. В отличие от органа управления, структурируемого по принципу либо общности выполняемых функций, либо общности предметных областей (в качестве которых выступают или источники ресурсов или виды потребностей), внутренняя структуризация муниципального представительного органа должна осуществляться совсем по иным причинам. Следует учитывать, что эти причины также в первую очередь зависят от законодательства, от основ, заложенных в избирательную систему.

Только закон о выборах в органы местного самоуправления отвечает на вопрос, кого представляет депутат. Это может быть население определенной части территории города или района, политическая партия, национальная община или что-либо еще. 0сновные критерии “группировки” депутатов внутри совета не могут выбираться ими произвольно, а должны отражать группировку репрезентируемого им населения по критериям, установленным в законе. В противном случае мнение части избирателей (например, католиков), которое по закону набрало достаточное количество голосов и должно быть представлено в совете, может быть практически поглощено включением одного из их представителей в группу монархистов, а другого - в группу демократов.

В общем случае можно с достаточной строгостью утверждать: группировка депутатов внутри совета не по тому критерию, по которому группируются голоса избирателей, снижает репрезентативность представительного органа и в итоге, нарушает конституционные права граждан.

Группировка же депутатов, избранных от территориальных округов, по специальностям или предметным областям и вовсе опасна - она и приводит зачастую к запутыванию и перепутыванию функций представительного органа местного самоуправления с функциями его исполнительных подразделений, оттеснению от процедур принятия решений блока общего мониторинга и стратегического планирования, снижению эффективности самоуправления, недовольству и конфликтам. Подобная схема взаимоотношений (совпадение предметных областей деятельности между депутатскими комиссиями и “подведомственными” им в этом случае подразделениями муниципального исполнительного органа) возможна лишь тогда, когда депутаты избираются населением или советом по профессиональному принципу непосредственно для работы в конкретном комитете. Тогда роль мэра смещается в политически-представительскую сферу, координация между подразделениями осуществляется на чисто техническом уровне руководителем администрации, а планирование и мониторинг разбиваются по различным направлениям и осуществляются зачастую лишь периодически, в виде разработки отдельных, более или менее глобальных программ. В целом такая организация самоуправления менее эффективна, хотя и может быть оправдана при определенном стечении обстоятельств.

Следует отметить, что изложенное выше является скорее методологией, чем методикой, а потому не может применяться непосредственно, без учета специфики обстоятельств формирования и функционирования структур местного самоуправления. Эти обстоятельства могут существенно отличаться от тех, которые в явном или неявном виде принимаются за норму в данной деятельности. Кроме того, всегда следует иметь в виду роль “человеческого фактора” - инерцию мышления, стремящуюся регенерировать, возродить старые управленческие структуры, и инстинкт разрушения, стремящийся непременно их ликвидировать. В этой борьбе зачастую рождаются муниципальные химеры в структурном отношении отчасти дублирующие старые решения, не приемлемые в новых условиях, а в остальной части представляющие новые “решения”, абсурдные с момента их рождения.




2.3. Экономическая политика и финансово-экономическая основа

местного самоуправления


В условиях активизации проведения экономических реформ, разгосударствления собственности и приватизации, снижения жизненного уровня народа, поиска и определения идеологических и моральных приоритетов в жизни украинского общества вырабатываются новые подходы не только к пониманию процессов формирования, но и функционирования органов местного самоуправления во всех сферах локальной жизни, и, прежде всего, в финансово-экономической сфере.

Масштабы общественного производства сегодня таковы, что каждая область Украины представляет собой по существу огромный промышленно-аграрный регион, на территории которого функционируют большое количество промышленных предприятий, транспортных, строительных организаций, находящихся в подчинении центральных органов исполнительной власти - различных министерств и ведомств. Решение такой задачи отраслевого управления весьма сложно. Здесь требуется компетентный подход, охватывающий все предприятия, учитывающий специфику и особенности развития производительных сил на местах. Поэтому представляется продуктивной точка зрения, в соответствии с которой наиболее эффективно воздействовать на формирование производственной инфраструктуры на местах могут только местные советы, заинтересованные в комплексном развитии на своей территории соответствующих отраслей народного хозяйства.

Органы местного самоуправления знают специфику и особенности развития локальных производительных сил, острее видят проблемы, связанные с жилищно-бытовым, торговым, медицинским обслуживанием населения, постоянно чувствуют, какие вопросы социального развития нуждаются в первоочередном решении и какими путями и методами это можно сделать. Муниципальные органы осуществляют и координируют разнообразные мероприятия по стимулированию создания новых пред­приятий и производств, регулированию деятельности отдельных отраслей, организации и развитию городской инфраструктуры. К тому же, в настоящее время достаточно эффективно создаётся и развивается необходимая законодательная и нормативно-правовая база местного самоуправления, чтобы на деле его органы стали реальной силой, способной обеспечить комплексное развитие социально-экономических проблем на своей территории.

Для привлечения дополнительных средств и развития различных форм предпринимательской деятельности органы местного самоуправления Германии активно способствуют размещению производства на своих территориях посредством специальных субсидий, льготных кредитов и тарифов на электроэнергию, доплат на покрытие расходов по тран­спортировке и строительно-монтажным работам, по форми­рованию рынка рабочей силы. Они несут расходы на регулирование размещения производительных сил, регио­нальное развитие и планирование, льготное налого­обложение, приобретение земельных участков и их инженер­ную подготовку к последующему размещению производст­венных объектов [147] ¹.

Во Франции используются прямые и косвенные виды помощи предпринимателям. Прямая помощь оказывается только на уровне региона. Она включает:

- премию за занятость, то есть за всякую операцию по созданию и расширению экономической деятельности (в пределах суммы расходов на создание 30 рабочих мест);

- премию за создание предприятий (в размере не более 150 тысяч франков);

• кредитные скидки и займы на льготных условиях.
  

Кроме того, регионам предоставлены полномочия, распределять по кредитам центрального правительства или от его имени премию за освоение и обустройство территории.

Косвенную экономическую помощь оказывают коммуны, департаменты и регионы, располагающие в этой области одинаковыми прерогативами (при условии запрета на любое непосредственное участие в капитале предприятия и соблю­дении предела гарантирования займа). Они могут предо­ставлять услуги при найме помещения или покупке участка под строительство, оказывать техническую помощь, гарантировать займы, освобождать от уплаты профессионального налога [148]¹.

Разнообразная по формам и направлениям экономическая помощь предприятиям со стороны органов местного само­управления способствует улучшению положения, как пред­принимателей, так и трудящихся, являющихся членами местного сообщества.

В США широкое распространение получила практика создания предпринимательских зон. Как правило, они формируются в районах, где в течение длительного времени наблюдается спад экономической активности. Впервые зоны предпринимательства появились в начале 80-х годов ХХ века и стали пользоваться значительной поддержкой президентской администрации. В конце 80-х годов в 37 штатах были приняты законы об организации таких зон, ставших одним из главных инструментов возрождения старых промышлен­ных центров, находившихся в состоянии стагнации.

В таких зонах для промышленных корпораций, которые создают предприятия и нанимают на работу местных жителей, снижаются налоги, предоставляются кредиты и субсидии, сужается вмешатель­ство в их хозяйственную деятельность.

В ряде муниципалитетов частные фирмы, желающие поместить свой капитал в данном районе, освобождаются от штатного налога на прибыль корпораций, налогов поиму­щественного, на машины и оборудование, на изобретения и сырьевые материалы, используемые в производстве, на некоторые виды продукции, с оборота, на землю и капита­ловложения. Им предоставляется право ускоренной амор­тизации производственного и транспортного оборудования, позволяющее списывать часть прибылей в издержки.

Стимулирование деловой активности в предприни­мательских зонах достигается также, во-первых, за счет продажи в частные руки собственности штатов и муниципальной собственности (земли, зданий, сооружений), находящихся на их территории; во-вторых, путем отмены некоторых видов штатного и местного регулирования предпринимательской деятельности (требований по строительству зданий и благоустройству территорий, ежегодных лицензионных платежей за право предпринимательства и т.д.). При этом не упускается из вида социальный фактор. Так, например, те корпорации, которые размещают в этих зонах свои предприятия, а также расширяют и реконструируют старые, нанимая при этом не менее трети персонала из числа местных жителей, получают значительные льготы по выплатам налогов на прибыль и на собственность [149]¹.

Широкое распространение получили зоны предприни­мательства в Великобритании. Они различны по площади – в среднем от 50 до 450 гектаров - и могут состоять из нескольких территорий, граничащих друг с другом. Большая их часть находится в районах, где долгое время не производились капиталовложения в промышленность или традиционные отрасли пришли в упадок. Руководство этими зонами было возложено на органы местного самоуправления (за исключением Северной Ирландии). Потери, связанные с предостав­ляемыми компаниям налоговыми льготами, компенсируются органам местного самоуправления государством. Это позволило уже в конце 80-х годов ХХ века в зонах предпринимательства в Англии, Уэльсе и Шотландии получить работу 89500 человек. При этом 58% рабочих мест приходилось на производство, 42% - на сферу услуг. Здесь работало около 4 тысяч мелких и средних фирм [150]².

Одним из источников финансирования приоритетных направлений локальной экономики, широко используемых за рубежом, является выпуск ценных бумаг.

Так, в США для финансирования строительства новых предприятий или расширения действующих, муниципалитеты выпускают специальные облигации промышленного развития. Аккумулируемые таким способом средства органы местного самоуправления предоставляют вновь создающимся предприятиям под невысокие проценты. Эти средства впоследствии возмещаются за счет прибыли уже действующих предприятий.