Geum.ru

В. А. Григорьев Местное самоуправление: сравнительно-правовой анализ основ организации и деятельности

Вид материалаРеферат
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9
Раздел 2. Политико-правовые и социально-экономические

основы деятельности местного самоуправления.


2.1 Полномочия, функции и правовой статус местного самоуправления.


Законодательство стран современного мира обычно подразделяет полномочия органов местного самоуправления на обязательные (исполняемые в обязательном порядке - водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение и т.п.), факультативные, или добровольные, реализуемые органами местного самоуправления по своему усмотрению (содержание общественных парков, библиотек и т.п.), и делегированные – переданные и порученные обычно центральными органами исполнительной власти для выполнения государственных задач.

По сферам деятельности полномочия органов местного самоуправления можно разделить на несколько групп. Одна из них включает полномочия в области коммунального хозяйства, благоустройства, охраны окружающей среды (планирование и надзор за строительством, развитие местного транспорта, дорожных коммуникаций, канали­зации, водогазоснабжения, принятие мер по борьбе с загряз­нением окружающей среды и т.д.) Другая группа полномочий охватывает социальную сферу: оказание помощи малоимущим за счет муниципальных фондов (создание домов для престарелых, муниципальных больниц), строительство муниципальных школ, домов, детских садов и т.д.

Следует отметить, что учитывая влияние многопартийной системы в зарубежных странах, которое ощущается и на муниципальном уровне. нередко при решении этих проблем наблюдается резкое различие в партийных подходах. К примеру, отмечается тенденция, что на жилищное строительство левые расходуют почти в два раза больше средств, чем правые.

Следующая группа полномочий местного самоуправления регулирует отношения в области охраны общественного порядка: установление правил поведения в общественных местах, санкциони­рование проведения собраний, митингов и демонстраций, издание предписаний по пожарной охране и т.п.

Реализация вышеперечисленных полномочий предпола­гает выполнение органами муниципальной власти таких функций, как: управление муниципальной собственностью; назначение и сбор местных налогов; защита окружающей среды; общественная безопасность и порядок; общественный транспорт; муниципальные тюрьмы; противопожарная служба; здравоохранение; госпитали и родильные дома; амбулаторное лечение и оказание первой помощи, помощь в чрезвычайных обстоятельствах; пищевой контроль; гражданская оборона; дошкольное обучение; начальное и среднее образование; переподготовка, курсы для иммигрантов; образование для инвалидов; помощь на дому молодым матерям, больным и преста­релым; дома отдыха, общественные центры для заключенных, а также для стариков; социальное страхование; служба занятости для безработных; городское планирование; строительство дешевого жилья и земельная политика в этой области; уборка мусора; общественная информация; охрана окружающей среды; очистка воды; очистка улиц; уход за кладбищами, колумбариями; культура и спорт, религия, пресса, радио, телевидение; дороги и транспорт; распределение газа; отопление в районах; снабжение электроэнергией; водоснабжение; коммерция и торговля; туризм; театры и концертные залы, музеи, галереи, библиотеки, парки и зоны отдыха [130-136]1.

Некоторые из перечисленных функций находятся в совместном ведении нижнего (муниципального) и следу­ющего (регионального) уровней управления. К их числу, прежде всего, относятся функции, имеющие межпоселенческое значение: снаб­жение теплом, водой, газом, электроэнергией, частично - образование, здравоохранение и т.п.

В случае выполнения функций ненадлежащим образом законодательство зарубежных государств предусматривает применение санкций (отстранение от должности главы местной администрации, отдельных муниципальных служащих, наложение на них различных взысканий, отмену правовых актов местных органов, роспуск местных советов - для стран с французской моделью, передача отдельных полномочий и служб соот­ветствующему министерству - для англосаксонской модели и т.д.).

Таким образом, можно констатировать, что органы местного самоуправления, имея достаточные полномочия для удовлетворения необходимых потребностей населения, все же находятся под непосредственным контролем со стороны государства.

Функционирование местного самоуправления регули­руется конституциями и нормативно-правовыми актами, издаваемыми центральными законодательными органами или легислатурами субъектов федерации (в федеративных государствах).

В некоторых странах с федеративным политико-терри­ториальным

устройством национальные конституции определяют только основные принципы формирования и деятельности органов местного самоуправления, возлагая правовое регули­рование муниципальных отношений на субъекты федерации. Так, например, Основной закон Германии устанавливает лишь то, что в землях, уездах и общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свобод­ными, равными, тайными выборами [137]1.

В Конституции Индии о местном самоуправлении гово­рится только в статье 40, где отмечается, что госу­дарство примет меры к организации сельских панчаятов и к наделению их такими полномочиями и властью, которые могут оказаться необходимыми для того, чтобы они функцио­нировали в качестве самоуправляющихся единиц [138]2. Все вопросы, связанные с местным управлением и самоуправлением, по существу, переданы субъектам федерации [139]3.

В США функционирование местного самоуправления регулируется исключительно штатами. Производность местных органов от субъектов федерации была сформу­лирована еще в 1868 году верховным судьей штата Айова Дж. Диллоном: “Муниципальные корпорации обязаны своим созданием и извлекают все свои права и полномочия от легислатур штатов” (так называемое “правило Диллона”) [140]1.

Следует отметить, что степень правовой регламентации различных аспектов местного самоуправления в конституциях штатов неодинакова. Условно их можно разделить на две основные группы. К первой принадлежат конституции, содержащие небольшое

количество правовых норм, устанавливающих компетенцию местных органов (Алабама, Миссисипи и др.). Ко второй группе относятся конституции, которые характеризуются более подробным нормативно-правовым регулированием местного самоуправления. В них, наряду с основными принципами деятельности местных органов, включены нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

В этом отношении совершенно противоположным примером являются Мексиканские Соединенные Штаты, где местное самоуправление не отдано на откуп субъектам федерации, а достаточно подробно регламентируется национальной конституцией. Так, в пятом разделе Основного Закона, посвященном штатам, закрепляются основные принципы деятельности местных органов, определяется и унифицируется их структура 1412.

В унитарных государствах объем конституционного регулирования местного самоуправления также неодинаков. Например, в Конституции Франции 1958 г. говорится только о том, что местными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории, которые свободно управляются выборными советами в соответствии с условиями, предусмат­риваемыми законом [142]3.

Конституции некоторых государств посвящают местному самоуправлению целые главы и разделы. К ним относятся, например, конституции Японии (глава VIII), Монголии (глава 4: “Административно-территориальные единицы Монголии, их управление”), Болгарии (глава 7 “Местное самоуправление и местная администрация”), Испании (раздел, посвященный территориальной

организации государства и местному управлению).

Конституционные положения, посвященные местному самоуправлению, конкретизируются и детализируются текущим законодательством. Условно законы о местном самоуправлении можно разделить на две группы.

К первой группе относятся общие законы о местном само­управлении. Например, Закон о местном самоуправлении 1947 г. в Японии, Закон об организации деятельности органов местного управления 1974 г. в Новой Зеландии, различные законы о местном управлении в Великобритании и другие. Коммунальный закон 1977 г. в Швеции регламентирует образование и деятельность представительных и испол­нительных органов на региональном и низовом уровнях, закрепляет конкретные права муниципалитетов, определяет источники доходов и порядок обжалования их деятельности.

Ко второй группе относятся законы, регулирующие деятельность местных органов по определенным направлениям их деятельности или в отдельных административных единицах. Так, например, Муниципаль­ный закон 1976 г. в Финляндии регламентирует деятельность низового звена местного самоуправления.

Кроме того, местное самоуправление регулируется различными актами, посвященными другим конституционно-правовым институтам, и в первую очередь институту выбо­ров. Напримеp, в Китае таким актом является Закон 1979 го­да о выборах во Всекитайское собрание народных представи­телей и местные собрания народных представителей различных ступеней 1431.

Помимо общих актов конституционного права к функцио­нированию местных органов могут иметь непосредственное отношение и законы, относящиеся к другим отраслям права (административному, финансовому и т.д.): например, законы о ком­мунальных налогах 1928 и 1965 гг. в Швеции, Жилищный закон 1985 г. в Великобритании.

Определенной спецификой обладает правовое регулирование местного самоуправления в ряде англосаксонских стран.

Так, в Великобритании и США, начиная с середины XIX века, применяется принцип позитивного регулирования функционирования местного самоуправления, согласно которому муниципалитеты могут делать только то, что предусмотрено соответствующими правовыми актами. Действия, на которые они не уполномочены, в Велико­британии объявляются противозаконными в силу правила “ultra viгеs” (превышение полномочий). Регулирование компетенции муниципальных органов центральной властью осуществляется установлением подробного перечня их прав и обязанностей. Каждое мероприятие муниципалитета, выходящее за рамки такого перечня, требует особого разрешения. В США практика нормативно-правовой регламентации штатами муни­ципальных полномочий нашла выражение в формуле Диллона: “Любое справедливое, разумное, существенное сомнение в наличии того или иного полномочия толкуется судами против муниципальных корпораций, и спорные полномочия отрицаются”.

Режим позитивного регулирования в США и Велико­британии распространяется практически на всю сферу местного самоуправления, независимо от специфики отдельных видов муниципальных органов.

Кроме того, следует иметь в виду, что наряду с общенормативными законами, в Великобри­тании правовой статус муниципалитетов регулируется так называемыми “местными”, или частными, парламентскими актами (private act). Их основное назначение состоит в том, что каждый из них имеет своим объектом единичный муниципалитет.

Парламентская практика выработала довольно сложную процедуру принятия частных актов. Инициаторами их издания выступают сами муниципалитеты (кроме приход­ских советов). Проект частного акта принимается муници­палитетом большинством голосов его членов и публикуется в местной печати. Проекты, вносимые городами, не имеющими статуса городов - графств, и городскими округами, подлежат предварительному одобрению избирателей на созываемых с этой целью собраниях. По предложению избирателей либо по решению совета предварительное одобрение проекта может осуществляться путем тайного голосования по избирательным участкам. Только затем он передается в парламент. Материальные расходы, связанные с принятием акта и последующей практической реализацией его предписаний, несёт муниципалитет - инициатор.

С конца XIX века в местном самоуправлении Англии широкое распространение получило “альтернативное законодательство” (adoptive acts). Его особенность состоит в том, что закон или отдельные его нормы вводятся в действие в отношении тех или иных муниципалитетов не автоматически, а лишь по просьбам соответствующих советов [144]1.

Сходным с английским “альтернативным законода­тельством” является так называемое “законодательное меню”, предлагаемое муниципалитетам в ряде штатов США (применяется более чем в половине штатов), которое сводится к выбору между несколькими вариантами закона, принятого легислатурой штата. Представляется, что такое вариантное законодательство ограничивает компетенцию муниципалитетов главным образом организационными вопросами.

Важным средством юридического воздействия прави­тельственных органов на сферу муниципального управления становится делегированное законодательство. Право решать вопросы, подлежащие законодательной регламентации, предоставляется правительству и министерствам. Распро­странение этой формы регулирования оправдывается ссыл­ками на необходимость большей оперативности в решении назревших вопросов муниципального управления. Такое регулирование осуществляется в форме приказов, инструк­ций, правил.

В США делегированное законодательство по муници­пальным делам не получило столь широкого распростра­нения, как в Великобритании. Однако легислатуры штатов обеспечили административным органам определенные возможности создания новых норм “муниципального права”. В этом отношении весьма показателен Закон о социальной помощи штата Нью-Йорк, который уполномочил управление социальной помощи (административный орган штата) устанавливать нормы по всем вопросам, которые входят или будут входить в компетенцию этого управления и подчинен­ного ему департамента социальной помощи. Акты муници­пальных органов городов и графств должны находиться в соответствии с актами этих учреждений [145]1.

Особое значение для муниципальных органов в Велико­британии и в США в качестве нормативной основы деятельности имеют судебные прецеденты по муни­ципальным делам.

В Великобритании юридической основой судебного регулирования компетенции муниципальных органов служит принцип, согласно которому суды могут проверять законность любых актов и действий муниципальных властей. Наличие у муниципалитета определенных полномочий и правильность их осуществления могут быть поставлены под сомнение, как судами графств, так и магистратами при рассмотрении гражданских и многих уголовных дел. Общие положения, затрагивающие существенные вопросы муни­ципального управления, формулируются в основном Высоким судом и Апелляционным судом Палаты лордов.

Существуют многообразные формы судебного толкования компетенции муниципалитетов, применяемые в различных случаях. Так, Высокий суд может издать постановление, требующее от муниципального органа каких-либо действий или запрещающее определенные действия в соответствии с принципом «ultra vires» (injunctions). Нередко Высоким судом издаются декларации по муниципальным делам, которые объявляют действия муниципалитета незаконными без применения каких - либо специальных санкций. При опре­деленных обстоятельствах решения по муниципальным делам выносятся судом Королевской скамьи (подразделением Высокого суда).

Такими решениями могут быть приказ - мандамус (“мы приказываем”), требующий от муници­палитета выполнения какой-либо прямо установленной обязанности, затрагивающей интересы частного лица, и приказ - запрещение (order of prohibition, order of certiorary), применяемый при необходимости прекратить или аннулиро­вать административные действия местных властей.

В США судебный прецедент как источник муниципаль­ного права является продуктом деятельности верховных судов штатов, Верховного суда федерации и их низовых под­разделений. Формы судебного регулирования, применяемые, в США, в основном аналогичны британским вариантам [146]1.

Таким образом, в США и Великобритании судебные прецеденты являются источником муниципального права, что, на наш взгляд, является оправданным. Думается, что судебное толкование придает своеобразную “пластичность” громоздкой системе законодательных норм о муниципалитетах, позволяет приспосабливать ее к изменившимся условиям.

2.2. Законодательная основа местного самоуправления.

Одной из главных особенностей переустройства пост - тоталитарных обществ является дезагрегация государственного управления, его децентрализация в различных аспектах и областях. Наиболее важным аспектом для процессов демократического развития, является, на наш взгляд, сфера местного самоуправления, самоорганизация жителей определенных территориальных единиц для самостоятельного решения их собственных проблем.

На местном (локальном) уровне процесс самоорганизации прежде всего, состоит в формировании внутренних структур муниципального органа, предназначенных для решения стоящих перед ним задач в данных конкретных условиях, а также в изменении этих структур, если со временем изменяются, модифицируются задачи местного самоуправления или условия их решения.

Под муниципальной структурой обычно подразумевают характерный для данного муниципального органа набор основных элементов, взаимосвязанных по некоторым определенным правилам. К этим элементам относятся как жители муниципалитета, так и избираемые ими советы и комиссии, а также назначаемые последними исполнительные органы. Взаимосвязи между этими элементами могут быть определены Природой, Человеком или Господом богом – это не имеет принципиального значения. Значение здесь, прежде всего, имеет инвариантность данного набора элементов и связей между ними во времени на фоне различных изменений внешней и внутренней среды, пока последние не выходят за пределы некоторых критических для данной структуры условий.

Основным образующим фактором, практически определяющим функции и предопределяющим структуру органов местного самоуправления, является законодательство. При этом имеется в виду не только профильный закон о местном самоуправлении, но и совокупность остальных (текущих) законов (о налогообложении, бюджетном устройстве, социальном обеспечении, предпринимательстве, ценообразовании и т.д.), так или иначе связанных с компетенцией и ответственностью муниципальных органов. Все эти законы устанавливают более или менее логичную и более или менее детерминированную структуру взаимоотношений между субъектами государственной и коммерческой деятельности, частными лицами и государством, органами местного самоуправления и центральными органами, органами местного самоуправления и органами государственной власти на местах и т. д.

Благодаря взаимосвязи этих отношений организационные структуры местной власти реализуют функцию самоуправления населения определенной территории, поскольку такое самоуправление, возможно лишь исходя из объективных реальных обстоятельств и допустимо из предписаний действующих правовых норм. При этом само законодательство является более или менее успешным решением некоторой общей проблемы государственного устройства страны.

Необходимость местного самоуправления не вытекает автоматически из существования тех или иных административных районов или других границ мест проживания граждан. Такие границы обычно, в значительной степени случайны и не всегда совпадают с границами реально существующих на местном уровне социально - экономических общностей, характеризующихся определенным характером взаимосвязей внутри себя и с внешней средой. Другими словами, такая общность должна обладать свойством системности. Это означает такой тип взаимосвязей между ее элементами, при котором хотя бы один из параметров любого элемента соотносится хотя бы с одним параметром любого другого элемента. При многообразии свойств и отношений, которыми обладают граждане - жители того или иного объекта административно - территориального деления, однозначное указание границ, требует предварительного ограничения круга взаимосвязей и типов социальных отношений, принятых за основу.

Таким образом, можно прийти к выводу, что административно - территориальное деление государства и установление границ отдельного самоуправления, должно основываться, в первую очередь, на целостности и системном характере тех общественных отношений, регулирование которых делегируется государством на уровень местного самоуправления. Такое делегирование само по себе связано с критериями управляемости систем. Оно неизбежно лишь постольку, поскольку государство является слишком большим в одном из двух отношений:

во-первых, имеющиеся технологии и средства управления не могут обеспечить эффективный контроль за реально существующими параметрами при том числе элементов, которое подлежит контролю;

во-вторых, задержка исполнения во времени, связанная с принятием даже простого решения в “центре” и передачей его на локальный уровень для исполнения, значительно превышает шаг принятия решения и сводит его эффективность к нулю или даже отрицательной величине.

Такое негативное состояние обусловливается, прежде всего, тем, что необходимая оперативная информация не всегда может быть обеспечена при удалении лица, принимающего решение, от непосредственного объекта его регулирующих воздействий. А недостаточно точное представление о реальной ситуации может не только снизить эффективность решения, но и привести к прямому ущербу. Кроме того, возможны большие потери из-за неточности предшествующих решению прогнозов.

Таким образом, является очевидным, что существование местного самоуправления, обеспечивающего эффективное государственное управление очень необходимо для сохранения государства в целом.

Очевидно, что оптимальное деление системы на подсистемы осуществимо сравнительно однозначно только в отношении одной определенной функции (например - здравоохранение). В отношении какой-либо другой функции это деление может быть неприемлемым из-за несовпадения естественных границ (например, этнокультурных, что важно для сферы образования и не так существенно для здравоохранения) и параметров управления. Действительно, данные параметры в соответствии с указанными выше критериями, объективно обусловливают необходимость соответствующего уровня самоорганизации, и, скорее всего, окажутся различными для различных функций. Необходимость координации самоорганизующихся единиц на более высоких уровнях иерархии, вплоть до государства в целом, также обусловливается спецификой выполнения каждой отдельной функции (одно дело – организация работ по вывозу отходов и содержанию в надлежащем состоянии территории, другое - оборона страны).

Из всех параметров, определяющих условия жизни отдельного гражданина, в сферу общественного регулирования попадает их большее или меньшее число. Поэтому степень развития государственности, в определенном смысле, можно характеризовать степенью “обобществления” способов удовлетворения индивидуальных потребностей. Поэтому, даже простейшая модель “идеального” муниципального устройства предполагает создание такого количества самоорганизующихся подсистем, сколько видов потребностей личности рассматриваются на том или ином уровне в качестве предмета общественного интереса, социальной потребности и общественной ответственности.

Внутри каждого социального класса теоретически возможны иерархические структуры, если это оправдано параметрами управляемости. Однако нижний уровень этих структур соответствует объединению граждан государства – жителей определенных территориальных единиц в первичные общественные образования – местные сообщества. При этом верхний уровень таких иерархических структур, создаваемых на территориальном уровне – ни есть высшие органы государственной власти: те или иные проблемы вполне могут решаться на районном или региональном уровне. Таким образом, в местном самоуправлении число регулируемых параметров при переходе к вышестоящим иерархическим уровням обязательно должно уменьшаться. Иначе создается ситуация, не способная к самоорганизации и не устойчивая к внешним воздействиям “перевернутой пирамиды”.