Geum.ru

В монографии на основе принципов сравнительного правоведения, обширного фактического материала, отечественного и зарубежного опыта исследуются основные тенденции эволюции местного самоуправления

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   21

Таким образом, с методологической точки зрения задачу управления переходными процессами в посткоммунистических странах целесообразно разбить на два уровня.

На верхнем уровне, отнесенном к прерогативе государства, должны быть найдены оптимальные значения только по важнейшим критериям, соответствующим эмерджентным характеристикам государства как целостности. При этом в качестве ограничений должны приниматься во внимание лишь минимальные значения некоторых параметров, наиболее существенных на уровне составляющих государство элементов.

Дальнейшая дезагрегация задачи, в принципе, возможна в двух разрезах - отраслевом и территориальном. Для социалистического планирования было бы естественным перейти к отраслевому аспекту, поскольку именно на выходе отрасли достигаются ”целевые показатели” социалистической экономики. Однако при таком подходе не имели бы смысла ни конверсия, ни управление ею. Остается единственный путь, который ведет к человеку и утверждению его права на индивидуальное или групповое управление общественными делами, путем дезагрегации задачи по территориям.

Таким образом, перефразируя известное изречение, мы можем утверждать, что если бы территориального самоуправления не существовало - то его следовало бы создать. Думается, не требует доказательств, что существование самоуправленческих социальных общностей и структур, является не только единственным способом жизни в свободном обществе, но и выступает в качестве единственного пути перехода к нему из “развитого социализма”. К сожалению, подобное понимание роли самоуправления в осуществлении экономической реформы нетривиально.

Многое молодые и реформаторские правительства, преисполненные сознанием своей роли и ответственности, стремятся организовать “сверху” все действия по конверсии экономики на локальном уровне. Претензии на самостоятельность органов местного самоуправления воспринимаются ими как помеха, препятствие успешному осуществлению реформ. Так оно и есть, когда роль самоуправленческих организмов, по старой коммунистической традиции, сводится лишь к организации исполнения чужих решений.

Неоптимальность и неэффективность разрабатываемых в центре планов и инструкций, а иногда и их вред для интересов местных жителей могут быть и являются весьма очевидными на локальном уровне. В результате безответственность и безынициативность “низов”, интересы которых откровенно попираются, становятся обычным явлением. Правительство в ответ на это ”вынуждено” создавать и расширять центральный аппарат контроля и принуждения, транспонируя его на места, а жители разочаровываются в органах местного самоуправления, которые ничего не могут решить самостоятельно. В то же время центральные органы не в состоянии справиться с потоком вопросов с мест, который, по сути, они сами на себя направили. Муниципальная реформа блокируется, время уходит, кризис углубляется. И при этом остается неиспользованным огромный интелектуальный и деловой потенциал жителей – членов местных сообществ, ожидающих месяцами и годами, пока суетящийся и разрастающийся государственный аппарат разрешит, наконец, все вопросы.

Следует, однако, отметить, что нелепость ситуации если и не осознается, то ощущается. Тем более что государственные мужи никогда не могут удержаться от соблазна, свалить вину за “блокирование” реформ на локальный уровень. Так или иначе - им приходится передавать (делегировать) на места некоторые полномочия центральной власти. Но делается это зачастую не в соответствии с описанными выше принципами, а в случайном порядке. При этом органы местного самоуправления имеют больше шансов получить полномочия именно по тем вопросам и в тех сферах, которые безнадежно запутаны противоречивым законодательством или практически являются неразрешимыми, из-за отсутствия необходимых материальных или финансовых ресурсов, которые, по той же коммунистической традиции, остаются “наверху”.

Отсутствие последовательного методологического подхода к распределению задач и ресурсов по уровням управления и правового регулирования приводит к тому, что вместо дезагрегации общей задачи управления экономикой в переходный период, которая должна была бы состоять, прежде всего, в передаче местному самоуправлению прав и ресурсов для решения проблем, отнесенных к локальному уровню, “дезагрегируется” лишь ответственность, что естественно приводит к обратному результату - фактической безответственности органов местного самоуправления за состояние дел в локальной экономике.

В то же самое время, оставшиеся у правительства права не могут быть эффективно использованы по той простой причине, что размерность задачи слишком велика, а ее информационное обеспечение является крайне неудовлетворительным. Делом на практике правят случай, полезные связи, знакомства или “подарки” - все это возможно и приведет, в конце концов, к рыночной экономике, но далеко не оптимальным путем и в неблизкой временной перспективе.

Исходные различия в местных обстоятельствах и диспропорции в региональном развитии, о которых говорилось выше, приводят к тому, что любое “универсальное” решение центральных властей, будь-то законодательная процедура, постановление о налогах или план инвестиций, будет воспринято по разному в разных городах и районах. Да и объективно, эти решения будут в разной степени эффективны для различных условий.

В свое время много критиковалась сталинская политика тотальной коллективизации, невзирая на специфику местных условий и традиций. В настоящее время приходится слышать не менее резкую критику в отношении тотальной деколлективизации, приводящей к ликвидации не только малоэффективных колхозов, но и высокопродуктивных хозяйств при весьма ограниченных возможностях для развития фермерства.

Следует отметить, что в подобных случаях центральные власти пытаются иногда компенсировать вред “универсализма” путем принятия специальных поправок и оговорок относительно отдельных регионов. Представляется, что этот путь к успеху также привести не может. С одной стороны, он вызывает справедливое недовольство, ибо волей правительства ставит регионы и их жителей в различные экономические условия (для кого-то всегда менее благоприятные). С другой - лишает жителей конституционного права самостоятельно решать вопросы местного значения (раз уж решение касается только данного региона, города или района). А унаследованное от коммунистического прошлого представление о том, что “в центре и наверху” сидят самые умные и сознательные чиновники, которые лучше знают, как жить “внизу” - увы, не более чем иллюзия.

Кроме того, выражаемые правительством “интересы государства”, часто входят в явное противоречие, комплицируют с интересами местных жителей. В результате, местные и центральные власти могут оказаться в роли противников, препятствующих друг другу в решении их насущных проблем.

На основе сказанного, можно сформулировать некоторые принципиальные подходы к проектированию стратегии глобальных преобразований переходного периода, следование которым, как представляется, могло бы реально уменьшить остроту регионально-локальной дилеммы и привести к более эффективным управленческим решениям в целом.

Первый подход – практическая реализация принципа исключительной компетенции центральных властей - требует решения на верхнем уровне не тех вопросов, которые “касаются всех”, а только вопросов, которые связаны с осуществлением функций государства как единого целого.

Второй подход, заключающийся в реализации принципа минимального регулирования - требует, чтобы даже в пределах исключительной компетенции центральных властей, принимаемые решения устанавливали лишь минимальные ограничения и требования, обеспечивающие защиту общегосударственных интересов.

Третий подход, состоящий в реализации принципа минимального отчуждения ресурсов – требует, чтобы часть общенациональных ресурсов, находящаяся в непосредственном распоряжении центральных властей, не превышала величины, необходимой для осуществления общегосударственных функций.

Четвертый – реализация принципа максимального разнообразия форм - требует создания законодательных предпосылок для полной свободы любых субъектов (элементов, подсистем) государства в выборе различных форм организации их деятельности, поскольку это не вступает в противоречие с исключительной компетенцией центральных властей.

Пятый – воплощение на практике принципа партнерства - требует превращения регионов, местных сообществ, отраслей производства и других элементов общественного организма из объектов, в субъекты реформы. Каждый из них должен иметь возможность и стимулы планировать и осуществлять мероприятия, связанные с общей конверсией, по своему усмотрению и под свою ответственность. При этом резко увеличиваются шансы на нахождение наиболее эффективных форм функционирования и развития таких субъектов, с их последующим распространением на другие субъекты социального реформирования. Неудачные решения сами собой элиминируются. Кроме того, значительно более полно могут быть учтены специальные обстоятельства и местные условия.

Известная коллизия самоуправления заключается в том, что, с одной стороны, оно является по своей природе формой самоорганизации жителей для решения местных проблем, с другой – в рамках самоуправления создается аппарат управления местными делами, который является чрезвычайно привлекательным для использования центральным правительством в качестве исполнительного инструмента для решения “общегосударственных” задач. На первый взгляд, в таком “совместительстве” беды нет. Однако нарушение принципов разделения властей всегда оборачивается раньше или позже большими неприятностями. Так, местные интересы, в частности, могут состоять в том, чтобы противостоять решениям центральных властей по тому или иному конкретному вопросу. Более того, обязательная для исполнительных органов местного самоуправления ориентация на интересы местных жителей, объективно требует рассмотрения “общегосударственных” задач всего лишь как второстепенных. Эти задачи могут и должны приниматься во внимание как ограничения, но ни в коем случае не могут играть рель целевой функции, если только их решение не соответствует полностью интересам местных жителей.

В этом отношении выделяется и играет большую роль психологический фактор. Ведь органы местного самоуправления – это не абстрактные образования, они состоят из конкретных живых людей, имеющих свои личные цели и интересы. Чрезмерная зависимость от центральных властей, задания которых они исполняют добровольно или вынуждены исполнять по принуждению или договору, и перед которыми они персонально ответственны, неизбежно приводит к деградации их ответственности перед местными жителями. Таким образом, динамичный баланс между ролью местного самоуправления и государства, который должен был бы обеспечивать в глобальной перспективе оптимальное удовлетворение как локальных, так и общенациональных интересов, вырождается и модифицируется в монополию централизованного управления. Происходит это вначале без изменений в законодательстве, затем постепенно следует утрата понимания смысла самоуправления и местной демократии, что особенно легко происходит в пост-коммунистических странах, где представление о реальной демократии, ввиду отсутствия практических и идеологических навыков, вообще не успело стать доминантой общественного сознания.

Другая крайность в представлениях о степени необходимой “экономической самостоятельности” муниципалитета связана с попытками “защиты внутреннего рынка”, выражающимися во всякого рода запретах на вывоз производимых в регионе, районе или городе товаров. Однако в условиях рыночной экономики благосостояние жителей города зависит отнюдь не от того, чтобы как можно меньше вывозить продукции и услуг. Суть дела состоит в отношении к ценам, сложившимся на рынке: рентабельные товары следует вывозить - тогда на единицу затраченного труда и материальных ресурсов можно приобрести большее количество чужого труда и ресурсов в виде такой продукции, производство которой, например, в городе обошлось бы дороже, чем ее приобретение на стороне. Реализация же за пределы города продукции, рентабельность производства которой является низкой, ведет к невыгодному обмену большего труда на меньший и относительному снижению при тех же затратах труда реального уровня жизни населения.

Представляется, что не меньшая опасность кроется и в современной моде на внешние инвестиции, которые получают зачастую неоправданный приоритет, по сравнению с возможностями развития местного предпринимательства. При относительном увеличении инвестиций город или район имеет возможность “богатеть”, увеличивая входной поток продукции и услуг, или выгодно размещая средства на условиях коммерческого кредита. При уменьшении инвестиций - внешняя экономическая активность города уменьшается, что само по себе может быть и благом и злом – смотря, насколько разумно эта активность осуществляется. Как ни парадоксально, но выделенные городу деньги могут разорить город. Подобное случается, например, с бестолковым бизнесменом, вдруг получившим миллион, который и миллион, и то, что было кроме него, вложил в проигрышное дело. Поэтому следует иметь в виду, что в условиях рыночной экономики из любой финансовой операции можно выйти с убытками. Это касается как отдельного предпринимателя, так и местного самоуправления в целом.

Наиболее эффективными способами осуществления муниципальной экономической политики являются: разумное распоряжение собственностью города на природные ресурсы, гибкое и тщательно продуманное налогообложение; правильное распределение инвестиций по развитию производственной инфраструктуры (в частности, информационного обеспечения коммерческой и интеллектуальной деятельности); активное наращивание научного, профессионального и творческого потенциала города; создание необходимых условий для развития предпринимательства и торговли.

Исходя из решения указанных задач, постараемся в самом простом виде сформулировать управленческую задачу, реализуемую городским советом в сфере бюджетных взаимоотношений. Предположим, что для достижения главной цели – общего роста экономического благосостояния – совет располагает следующими ресурсами: природными, материально-техническими и финансовыми.

В качестве экономического выражения величины природных ресурсов примем ту максимальную выгоду (в денежном выражении), которую город может получить от предоставления их в платное пользование предприятиям и населению. Математически строго доказывается, что когда несколько предприятий претендуют на одни и те же ограниченные ресурсы, наилучшее с “народнохозяйственной” точки зрения использование последних, обеспечивается при их предоставлении тем потребителям, которые готовы заплатить больше, чем конкуренты. При этом плата за ресурсы, как правило, не должна быть ниже стоимости их полного восстановления.

Одним из “конкурирующих” потребителей природных ресурсов выступает сам муниципалитет, представляя при этом интересы населения города. Он вступает в экономическую конкуренцию с предприятиями за территорию под парк (вместо производственного цеха), берег моря для пляжа (вместо причала для танкеров), чистый воздух (вместо загрязненного воздуха, пусть даже в пределах ПДК). В определенном смысле можно считать, что город как бы выкупает природу для своих жителей, отказываясь от высоких потенциальных или реальных платежей за ресурсы от промышленных и иных предприятий. Такую “роскошь” может себе позволить только финансово обеспеченный город, имеющий альтернативные источники пополнения бюджета для решения социальных проблем. При этом, сумму неполученных средств в бюджет, можно рассматривать как компонент стоимостного выражения получаемых населением благ, а окружающую среду (в части, удовлетворяющей потребности населения), считать элементом социальной инфраструктуры города.

Материально-технические ресурсы муниципалитета состоят из принадлежащих городу зданий, сооружений, предприятий, объектов производственной и социальной инфраструктуры (теплосети, дороги, школы и т.п.). Предоставление этих средств для нужд производства предприятиям и для пользования населению, можно рассматривать как услуги, общая стоимость которых за определенный период и образует оценку величины стоимости соответствующих ресурсов.

Финансовые ресурсы муниципалитета образуются из прибыли предприятий и налогов с населения, местных налогов и сборов, платы за природные и материально-технические ресурсы, инвестиций (прямых, дотаций, субвенций) из государственного бюджета. Эти средства используются: на платежи в общегосударственный бюджет, на прямые выплаты по социальному обеспечению, на дотации социально-культурной сфере, на восстановление и развитие материально-технических ресурсов, на природоохранные и восстановительные мероприятия в отношении окружающей природной среды и др.

Вся расходная часть городского бюджета, кроме прямых выплат, как бы возвращается к населению города в виде соответствующих социальных благ и может служить стоимостным выражением величины услуг, оказываемых муниципалитетом жителям города. Однако, следует иметь в виду, что увеличение фактического и стоимостного перечня услуг в целом не должно становиться самоцелью. Оно может быть достигнуто, но за счет непомерного увеличения платежей предприятий и в итоге привести к сокращению производства или ввоза, реально потребляемых продукции и услуг. Увеличение прямых и косвенных сборов с населения, также может привести к реальному снижению уровня жизни его отдельных слоёв за счет сокращения потребления более важных товаров и услуг.

Представляется, что общая закономерность состоит, по-видимому, в том, что с ростом сборов в городской бюджет качество жизни населения сначала получает возможность расти, достигая затем некоторого максимума, а далее, если налоги и платежи начинают подавлять производство и товарооборот, падает. Вместе с тем, всегда существует некоторый оптимальный вариант фискальной политики, зависящий от текущей экономической ситуации как на местах, так и в государстве в целом. Но ни по какой инструкции этот вариант определить нельзя. Рассчитать его представляется весьма затруднительным, в первую очередь, из-за отсутствия необходимой коммерческой информации. Поэтому управление приходной частью бюджета является скорее искусством, чем вопросом аккуратности и исполнительности. Не проще обстоит дело и с расходной частью бюджета. При тех же самых затратах в стоимостном выражении реальный эффект от услуг муниципалитета населению города может быть очень разным. К сожалению, проблема объективного измерения полезности таких услуг, оказываемых населению органами местного самоуправления, в науке муниципального права пока не нашла своего решения. Поэтому, например, обоснованно возникают вопросы: как сравнить целесообразность затрат на спорт с выделением той же суммы на образование? Что нужнее – новая больница или театр?

Думается, что в экономическом аспекте “полезнее” всегда то, чего люди хотят больше, за что больше готовы заплатить из личных или общественных фондов.

Однако, следует учитывать, что является опасным впасть как в крайний “экономизм”, так и рассматривать рост потребления в качестве самоцели. Поэтому следует от “затратных” критериев вовремя перейти к оценкам по “конечному результату” - моральному и физическому здоровью населения, его социальной защищенности, свободе жить так, чтобы жизнь и ее качество приносили радость.

Для достижения этих целей успешное экономическое развитие города в целом необходимо, но недостаточно. Остается открытым вопрос о социальной справедливости в распределении и использовании созданного местным сообществом богатства. Если этот вопрос решается плохо или несправедливо - понижаются стимулы к труду, разрушаются моральные нормы, растет преступность. В конечном счёте, оказывается под угрозой и экономическое процветание. Поэтому проблема обеспечения социальной защиты и справедливости – является важнейшей проблемой в управлении городом, по сути, конституирующей все иные проблемы, решаемые на городском уровне.

Является общеизвестным, что конкретное содержание устанавливаемых обществом норм социальной защиты зависит от уровня его экономического развития, особенностей политико-правовой и экономической культуры, национального характера и традиций. Но следует иметь в виду, что при тех же самых исходных условиях общественный договор может существенно различаться, имея достаточно широкую амплитуду вариабельности, оставаясь, тем не менее, вполне справедливым. Поэтому, предлагаемые ниже принципы не могут претендовать на абсолютную универсальность. Ведь представление о справедливости исходит не от отдельного человека, а от общества в целом. Истинно лишь то, что признано им.

Действовавшая при социализме система лимитированного распределения различных благ - жилья, услуг здравоохранения, некоторых товаров – находилась в резком противоречии с критерием социальной справедливости. Поэтому жители городских поселений были ограничены в получении товаров и услуг пропорционально своим финансовым возможностям, естественно, с учетом личных предпочтений.

Вместе с тем, следует указать на то, что и тогда и сейчас камнем преткновения зачастую выступала и выступает пресловутая “бесплатность” социальных услуг, ограничивающая возможности потребления отдельных благ соответствующими статьями государственного или местного бюджета. Несмотря на то, что право бесплатно пользоваться некоторым минимумом благ, безусловно, необходимо в цивилизованном обществе, обеспечивающем таким образом социальную защиту малоимущих слоев населения, все же необходимо отметить, что за пределами этого минимума человек должен, имея свободу социального выбора, решать самостоятельно, как ему лучше жить: платить за дорогую квартиру в центре города и лечиться в бесплатной больнице или жить в дешевой комнатке на окраине и пользоваться услугами самых дорогих врачей.

Впрочем, существуют блага и услуги, которыми все жители города пользуются одновременно и в более или менее одинаковой степени - благоустройство города, охрана общественного порядка, защита окружающей природной среды и т. п. Но что считать “справедливым” с экономической точки зрения в отношении потребления этих благ? Если сравнить величину расходов муниципалитета на обеспечение общих условий жизни в городе с величиной, необходимой для обеспечения повсюду одинаково приемлемых параметров социальной макросреды, то потенциал возможной справедливости будет характеризоваться коэффициентом, низкое значение которого будет означать, что не все улицы заасфальтированы, не в любое время безопасно возвращаться с работы, не в каждом районе одинаково чисто и т.д. Действительно, одну пару башмаков на три пары босых ног справедливо не поделишь. Поэтому, представляется, что соответствующие мероприятия, имеющие общесоциальное значение ввиду ихважности и необходимости для всех членов местного сообщества, должны финансироваться муниципалитетом на достаточном уровне, чтобы обеспечить отсутствие привилегий в осуществлении элементарных прав на достойные человека условия существования.

Чтобы в городе не было бездомных, голодных или нищих, также требуются средства. Их величина зависит от уровня притязаний местного сообщества на степень реализации гуманистических идеалов и от имеющихся материальных и финансовых возможностей. Отношение расходов муниципалитета на материальную помощь малоимущим слоям населения к такой их величине, которая бы обеспечивала нижнюю границу качества жизни на приемлемом уровне, также можно выразить коэффициентом. Его достаточно высокое значение сможет реально защитить каждого жителя от возможности наступления тяжких последствий при трагических поворотах судьбы.

Законодательное, на общегосударственном уровне, установление высокой нижней границы в оплате труда не позволит предпринимателям унижать наемных работников чрезмерно низкой заработной платой и малоэффективным трудом. Одновременно, это не позволить содержать и лишних людей также. Следует учитывать, что развитие на локальном уровне различных форм предпринимательства, отчасти сможет компенсировать сокращение числа рабочих мест на действующих производствах. Но это не будет являться гарантией того, что не будет безработных, которым, как жителям города и членам местного сообщества органы местного самоуправления в этот период должны помочь сохранить приемлемые условия жизни и в возможно короткий срок восстановить свой активный социальный статус. Причем, здесь вопрос не исчерпывается лишь выплатой пособий. Потребуется осуществление специальных мероприятий по обеспечению занятости - организация эффективной системы профессионального обучения и переподготовки кадров, участие в создании новых рабочих мест путем обеспечения местных производств муниципальными заказами и т.д.

На уровне местного самоуправления в период рыночных реформ проявляются и более глубинные экономические процессы, затрагивающие семейные интересы членов местного сообщества. Неизбежная дифференциация индивидуальных доходов при проведении и успехе экономических реформ наиболее явно проявится на уровне семейных бюджетов. С течением времени разница в 2-3 раза в средней зарплате приведет к разнице в десятки раз по суммам денежных средств, находящихся в распоряжении семьи. По мере активизации реформ, это приведет к принципиальным различиям в материальных условиях членов семьи, и в конечном счете - к качественным изменениям образа жизни: иным способам проведения досуга, разной приобщённости к явлениям культуры и искусства, разному уровню потребления материальных благ и т. д. Таким образом, будет происходить неизбежная стратификация местного сообщества, разделение его на четко обозначенные слои и социальные группы, но уже внутри казалось бы сложившихся и устоявшихся общностей на уровне семьи.

Следует отметить, что в морально-психологическом плане посткоммунистическое общество к этому совершенно не готово. Общественное сознание сталкивается с непривычной реальностью, опровергающей миф о само собой разумеющемся социальном равенстве. Поэтому переосмысливание и осознание, а также неизбежное признание новой “жесткой” реальности, которую несут происходящие перемены, проходит болезненно и не без потерь в моральном и статутарном облике всего общества и местного сообщества в частности.

Вместе с тем, не все последствия стратификации легко признать справедливыми. Примером является судьба “второго поколения”, выросшего в условиях тотальной деидеологизации, т.е. без каких-либо моральных и ценностных установок, и занявшего, в лучшем случае, в основном конформистскую социальную позицию, либо, в худшем случае, избравшего маргинальные социальные ценности и приоритеты .

Общеизвестно, что люди рождаются равными в своих правах и достоинстве, и в большинстве своем, привержены этой популярнейшей парадигме. При социализме они в значительной степени были равными, хотя и в “нищете”. За исключением относительно небольшого слоя детей высших партийных и советских функционеров, вступавших в жизнь в привилегированных условиях, основная масса “второго поколения” довольствовалась теми же самыми врачами и учителями, стадионами и бассейнами, вузами и перспективами. Процесс стратификации социума это равенство стремиться ликвидировать. Однако этот процесс никоим образом не связан со стимулированием лучшего служения обществу, поощрением развития инициативы, способностей и трудолюбия. Поэтому случайность неравенства поражает сознание молодых людей цинизмом, неверием в справедливость устройства мира.

Выход из такого положения находит, отчасти, сама молодежь, отрицая материальные блага и возможности, даруемые благосостоянием родителей (хиппи, панки, дзен-буддисты и пр.). Отчасти его находит общество, устанавливая весьма высокие налоги на наследство и дарение, а также создавая возможности получения самого престижного образования любым юношам и девушкам, проявившим достаточно способностей. Наилучшей альтернативой “равенству в нищете” здесь представляется в данном случае “равенство в богатстве”, означающее, что на нужды молодого поколения должно выделяться достаточно средств для обеспечения приблизительно одинаковых, но хороших условий не только учебы, но и досуга. И именно в этом проявляется организующая роль местного сообщества и формируемых им органов местного самоуправления.

В частности, для решения указанных проблем необходимы в достаточном количестве всегда доступные и недорогие бассейны, спортзалы, корты - как детям, так и взрослым. Отдельный стадион или комплекс может быть “самоокупаемым”, но за счет муниципалитета, оплачивающего услуги, оказываемые населению. Развитие же физической культуры и создание условий для занятий спортом в целом по городу - один из самых надежных путей превращения денег в драгоценнейший конечный результат – в здоровье людей, причем, не только физическое.

“Самоокупаемость” как принцип вообще приемлема лишь только в сфере товарного производства и обращения, где всё имеют свою стоимость и цену. Здоровье же человека цены не имеет. Как не имеет и не может иметь стоимости произведение подлинного искусства. “Общественно необходимые затраты труда” - абсурд в отношении продуктов творчества, которые принадлежат всему человечеству. Они должны быть доступны каждому. Требование “самоокупаемости” бессмысленно в отношении полотен Рафаэля Санти или музыки Д. Шостаковича. Ограничение соображениями “экономической целесообразности” развития искусства и возможности всем желающим (как бы мало не оказалось “любителей”) приобщаться к нему - верный способ духовного самоубийства нации. Но внедрение принципа “самоокупаемости” в сферу местного самоуправления как эффективного экономического механизма, помогающего решать важные социальные задачи посредством удовлетворения интересов членов местного сообщества, в том числе и духовных, не вызывает каких либо противоречий в его практическом использовании.

Итак, рассмотрев основные направления по которым будет расходоваться муниципальный бюджет, с необходимостью приходится констатировать, что для того, чтобы члены местного сообщества могли жить в условиях определенного “осоциального комфорта”, он должен быть весьма значительным как по количественным, так и по качественным параметрам. Ведь возможность обеспечения социальной справедливости и защиты, в определенном смысле, прямо пропорциональна доле платежей и налогов в общественных фондах потребления. Не случайно для наиболее развитых в социальном отношении стран характерны и высокие – прогрессивные муниципальные налоги.

Обобщая сказанное, целесообразно отметить следующее:

а) наличие локальной системы социальной защищенности и справедливости является прерогативой богатого в финансовом и материальном отношении городского поселения:

б) предварительный расчет платежей в муниципальный бюджет должен исходить из оценки величины необходимых средств для разумного обеспечения социальных программ, поэтому пресловутый остаточный принцип финансирования следует заменить принципом достаточности;

в) обеспечивая всем жителям города определенный минимум социальных благ и услуг за счет общественных фондов, все же необходимо создавать условия, при которых аналогичные блага и услуги, но в более широком объеме или лучшие блага население могло бы получать дополнительно за плату;

г) видится целесообразной постановка вопроса о том, чтобы жители, не получившие от муниципалитета установленного минимума социальных благ в обмен на свои налоги, могли требовать, например, денежной компенсации оплаты найма квартиры в частном секторе по фактическим ценам или оплаты счета за визит к частному дантисту, если к “бесплатному” не досталось талончика и т.д.;

д) потребление социальных благ, имеющихся в ограниченном количестве, сверх гарантированного минимума, должно оплачиваться жителями по высокой прогрессивной шкале;

е) следует признать объективными факт и экономическую обусловленность расслоения членов местного сообщества по уровню материального благосостояния и обеспечить им на локальном уровне легальные пути практической реализации экономических интересов и возможностей, исключив, таким образом, условия для “теневых махинаций”, коррупции;

ж) для всех детей-членов местного сообщества условия учебы, занятий спортом и искусством, должны быть равными и весьма хорошими;

з) одной из главных задач органов местного самоуправления следует считать приобщение членов местного сообщества к ценностям культуры, в условиях их равной доступности для каждого желающего, и, следовательно, – с покрытием расходов за счет местного и государственного бюджета.

Следует особо остановиться на проблемах совершенствования экономической базы локальной демократии. Экономической базой самоуправления являются действующие на его территории предприятия и другие коммерческие структуры. В ходе перестройки экономических отношений, происходящие в обществе перемены, опережают традиционные представления об соновных социальных ценностях, поэтому новые реалии как бы “повисают” в воздухе. Сопутствующий реформам плюрализм форм собственности и способов регулирования производственно хозяйственной деятельности, вызывает некоторую временную путаницу в тактических и стратегических экономических установках и своеобразный паралич социальной активности. Как представляется, отчасти это связано с появлением таких ранее неизвестных муниципальным служащим и членам местного сообщества категорий, как местное хозяйство и муниципальная собственность, а также с широко декларируемым расширением полномочий местных советов. Так как взаимоотношения предприятий с органами местного самоуправления отнюдь не повторяют знакомую управленческую модель субординационной подчиненности министерствам, а имеют совершенно иной характер отношений, представляется целесообразным на этом вопросе остановиться подробнее.

Рассмотрим некоторые специфические моменты этих качественно новых взаимоотношений. При этом под предприятием будем понимать любое юридическое или физическое лицо осуществляющее определенную деятельность - по производству товаров или оказанию услуг, с целью получения прибыли.

Прежде всего, следует указать на различия, связанные с формами собственности. Для органов местного самоуправления является существенной лишь принадлежность предприятий к собственности данного муниципалитета. Такие предприятия органы местного самоуправления вправе по своему усмотрению создавать, ликвидировать или реорганизовывать, назначая руководителей и распоряжаясь произведенной продукцией, решая, кому, где и по какой цене ее реализовывать. В то же время, предприятиями других форм собственности и их продукцией распоряжаются либо непосредственно владельцы, либо центральные министерства и ведомства, если предприятия принадлежат государству и не являются собственностью муниципалитета. А поскольку предприятия всегда находятся на территории того или иного органа местного самоуправления, последний может в той или иной степени ограничивать власть владельца. Степень ограничения зависит, в частности, от значимости предприятия и его продукции для местного хозяйства.

При этом, как представляется, базой для соответствующей дифференциации должны служить отношения собственности. Местным хозяйством следует считать, прежде всего, то, что находится на территории и принадлежит муниципалитету или жителям местного сообщества, независимо от того, чьи потребности эти предприятия удовлетворяют. Кроме того, в ведении муниципалитетов в той или иной степени должны находиться все предприятия и организации постольку, поскольку их деятельность может способствовать решению вопросов, отнесенных к компетенции местных советов. Это производственная и социальная инфраструктура, а также промышленное производство в части удовлетворения местных потребностей и использования местных ресурсов. В связи с этим, очевидно, что определение местного хозяйства следовало бы строить “от противного” - считая таковым, совокупность всех действующих на территории органа местного самоуправления хозяйственных объектов, за исключением тех из них, которые, ввиду своего особого значения для государства находятся в ведении правительственных министерств (казенные предприятия).

Теперь можно перейти к рассмотрению основных принципов взаимоотношений предприятий с муниципалитетами. Как уже отмечалось, для города или района в целом, с экономической точки зрения, выгодны наиболее рентабельные предприятия. Как предприниматели, так и органы муниципального управления стремятся к перемещению капитала и ресурсов в те сферы производственно-коммерческой деятельности, которые обеспечивают наибольший прирост как “индивидуального”, так и “национального” богатства. Кроме того, следует иметь в виду, что в местный бюджет перечисляется в виде налогов фиксированная часть прибыли предприятий, что, вообще говоря, также должно усиливать взаимную заинтересованность указанных субъектов в экономических результатах производства. Однако последнее утверждение справедливо лишь постольку, поскольку муниципальный бюджет является самостоятельным.

Во всяком случае, в качестве первого принципа взаимоотношений предприятий с муниципалитетом должен действовать следующий: сотрудничество в увеличении прибыли.

Следует учитывать и тот факт, что по социальному критерию интересы предпринимателя и органов местного самоуправления совсем не обязательно будут совпадать. В некоторых случаях (например - торговля наркотиками или игорный бизнес) они могут даже оказаться противоположными и антагонистическими. Поэтому представляется обоснованным дополнить первый принцип сотрудничества следующим принципиальным положением: органы местного самоуправления стремятся к увеличению социальной полезности предприятий.

В качестве третьего принципа сотрудничества, пожалуй, без особого доказательства, можно привести следующий: используемые муниципалитетом рычаги воздействия на предприятие являются преимущественно экономическими. Несмотря на то, что на практике существует возможность выделения или невыделения жилья работникам предприятия или воздействия на него посредством пикетов и митингов, в настоящее время она уже не является принципиальной. Поэтому можно утверждать, что такое внеэкономическое воздействие на экономических субъектов в сфере местного самоуправления характеризует степень муниципального варварства.

Отчисления от прибыли предприятий, составляющие одну из основных доходных статей муниципального бюджета, используются, в конечном счете, так или иначе, на социальные нужды. И если предоставление льгот по платежам в бюджет может способствовать сохранению или увеличению социальной полезности предприятия - оно вполне оправдано. Ведь для города важнее общая величина прибыли предприятий, а не то, какая доля этой величины будет использована на социальные нужды через местный бюджет, а какая - непосредственно предприятием. Например, часть прибыли от прачечного комбината может накапливаться в местном бюджете для строительства еще одного комбината, а может накапливаться тем же комбинатом для последующего расширения собственных мощностей.

Точно так же является естественным не только освобождение от налогов части дохода, используемой на благотворительные нужды, но и освобождение предприятия от местных налогов вообще, если соответствующие средства будут направлены им на природоохранные или природовосстановительные мероприятия. Учитывая многообразие социальных последствий производственно-коммерческой деятельности, можно перечислить достаточно много разумных поводов для предоставления льгот по налогообложению в местный бюджет. Но при этом на практике следует строго руководствоваться четвертым принципом: основанием для получения льгот по налогообложению не может служить плохое финансовое положение предприятия само по себе. Следует отметить, что такое положение складывается по разным объективным и субъективным причинам. Но если предприятие просто бездарно управляется, то требуются не льготы по налогообложению, а меры административного характера.

Аналогичным образом, цена на землю и природные ресурсы в сфере местного самоуправления устанавливается в зависимости от их чисто экономической “рыночной” оценки, а не от финансовых возможностей тех или иных предприятий. Думается, что здесь плата должна быть такой, чтобы, в конечном счете, максимизировать общую сумму поступлений в бюджет. При этом соответствующие ресурсы достанутся наиболее экономически эффективным предприятиям. Это требование можно считать пятым принципом сотрудничества органов местного самоуправления с предприятиями, расположенными на их территории.

Следует отметить, что этот принцип вовсе не препятствует предоставлению в отдельных случаях определенных льгот по платежам за ресурсы, если это приведет к позитивному социальному эффекту.

Шестой принцип сотрудничества связан с местными сборами, которые хотя и не являются универсальным регулятором, как местные налоги, но все-таки выступают в качестве существенного источника пополнения муниципального бюджета.

Местными сборами, в отличие от налогов и платежей за ресурсы, трудно что-либо стимулировать. По своей природе они выступают в качестве скорее ограничивающего фактора, который должен действовать избирательно и в определенных пределах. Поэтому связанный с ними принцип можно сформулировать следующим образом: местные сборы устанавливаются из соображений достаточности для пополнения бюджета и элиминации негативных явлений, но не настолько в больших размерах, чтобы подавлять явления позитивные. Например, курортный сбор может расти только до такой величины, при которой число отдыхающих не уменьшается ниже желательного уровня. Сбор за продажу спиртных напитков не должен стимулировать расширение теневого рынка их реализации, и т.д.

Как видим, ни один экономический регулятор не действует универсально и однонаправлено - во всех случаях можно найти конкретное значение соответствующего параметра, при котором следует ожидать максимально полезного эффекта для города или района. Крайности же, как правило, приводят к неоправданным экономическим потерям.

Право муниципалитета устанавливать цены на продукцию и услуги предприятий, находящихся в коммунальной собственности, выступает как неотъемлемое право собственника. В отношении же остальных предприятий наблюдается ситуация двоякого рода. Органам местного самоуп­равления законодательно может быть предоставлено (делегировано) право устанавливать государственные цены на продукцию и услуги, связанные с обеспечением определенных социальных гарантий в удовлетворении основных потребностей населения, если соответствующие вопросы не решаются централизованно на государственном уровне. Но органы местного самоуправления не могут в административном порядке заставить не принадлежащие муниципалитету предприятия выпускать априорно убыточную продукцию или оказывать убыточные услуги, которые имеют существенное значение для реализации функций местного самоуправления. Поэтому неизбежно наличие требования, которое формулируется в качестве седьмого принципа: право ограничивать цены, неотделимо от обязанности нести связанные с этим убытки. В данном случае речь идет о дотациях из местного бюджета. В противном случае жители просто останутся без соответствующей продукции или услуг, или получат их на “черном” рынке по более высоким ценам. Другими словами, ограничивать цены может только тот, кто гарантирует населению обеспечение соответствующими товарами или услугами.

Вместе с тем, сущностное понимание седьмого принципа, как обязанности муниципалитета погашать фактически сложившиеся по итогам отчетного периода убытки предприятий, чревато резким снижением эффективности последних. Поэтому не лишней будет попытка сформулировать принцип восьмой: дотации предоставляются на основе договоров в виде фиксированной доплаты за каждую единицу произведенной продукции или оказанных услуг, независимо от фактической рентабельности производства.

Исходя из указанных выше принципов взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами других форм собственности можно сделать предварительные выводы. Как ни трудно, но органам местного самоуправления придется осваивать азбуку нормальных цивилизованных экономических от­ношений. Попытка “вводить элементы рыночных отноше­ний” в традиционные административно- командные структу­ры, обречена нанеудачу, которая приведет к полной дестабилизации местного хо­зяйства. Реальным и прагматичным в этом отношении, является лишь только внедрение стереотипов противоположного об­раза действий - введение элементов государственного и муни­ципального регулирования в изначально рыночные отноше­ния, положенные законодателем в основу функционирования локальной демократии и нашедшие закрепление на уровне консти­туционных гарантий. При этом следует иметь в виду, что изначально - любое предприятие сво­бодно действовать так, чтобы получить наибольшую при­быль. И уже выступает в качестве вторичного тот факт, что на своей территории муници­пальные органы в пределах своих полномочий стремятся со­здать такие условия, при которых наиболее выгодной для предприятий является социально полезная дея­тельность. Поэтому последний, девятый принцип необходимо сфор­мулировать так: муниципалитет принимает решения относи­тельно внешних условий деятельности предприятия, но как действовать в каждом конкретном случае, оно решает само.

Чтобы не потерять возможности реально влиять на события, происходящие на локальном уровне, местное самоуправление должно обладать достаточной самостоятельностью - правом принимать решения по кругу вопросов, обеспечивающих выполнение муниципальных задач. Но это уже принцип, относящийся к другой области отношений органов локальной демократии, касающийся взаимоотношений с центральным правительством.

В зарубежных странах удовлетворение потребностей населения также находится в прямой зависимости от финансовой самодостаточности территорий. Основой финансовой автономии муници­палитетов является местный бюджет. В Великобритании собственные бюджеты имеют графства, города-графства, неграфские города, городские и сельские округа; в Германии - общины и города; во Франции - департаменты и коммуны; в Японии - префектуры, районы, города; в Италии, Бельгии - провинции, коммуны; в Дании, Норвегии, Швеции - сельские и городские коммуны и т.д.

Местные бюджеты широко используются органами местного самоуправления для воздействия на экономику, для регулирования хозяйственных процессов, развития культуры и образования, сглаживания социальных конфликтов, трудоустройства населения и решения многих других проблем. Они являются неотъемлемым элементом жизни и позитивного функционирования местных сообществ.

Доходы местных бюджетов обычно складываются из четырех основных частей: налогов, неналоговых доходов, субсидий и дотаций из центрального бюджета и займов.

Одним из наиболее важных источников доходов местных бюджетов являются налоги. Уровень доходов от налого­обложения колеблется довольно широко. В Италии, Ирландии и Нидерландах он самый низкий и составляет менее 10% ресурсов местных бюджетов. Иное положение в Бельгии, Франции, Германии, Дании, Великобритании, где доходы от местных налогов превышают 20% бюджетных доходов. Лидирует в этой группе Дания и Франция. Там эта статья доходов превышает 40% [322]1.

Система местного налогообложения в странах Западной Европы и Юго-Восточной Азии весьма разнообразна. В Японии она насчитывает около 30 видов местных налогов, в Италии - более 30, во Франции - более 50, в Бель­гии - около 100, а в Великобритании их только 2 [323]2.

Различаются две группы местных налогов - собственные (местные) и общие. Собственные налоги взимаются в рамках конкретной административной единицы и в полном объеме поступают в местный бюджет. Контроль над их сбором закреплен за органами местного самоуправления, которые обладают правом самостоятельно или c определенными ограничениями регулировать ставки этих налогов.

Общие налоги перераспределяются в пользу местных органов власти через центральный бюджет. Ставки этих налогов устанавливаются государством и не могут быть изменены органами местного самоуправления самостоятельно [324]1.

Местные налоги подразделяются также на прямые и косвенные. Среди прямых налогов широко распространены такие, как подоходный налог с физических и юридических лиц, поимущественный, промысловый, поземельный, налог на профессию и т.д. Косвенные - включают налоги с продаж, акцизы на бензин, табак, спиртные напитки, потребление электричества, газа и некоторых других товаров. Кроме того, существует весьма разнородная группа так называемых прочих налогов (налоговые сборы на зрелища, собак, занятие торговлей, автотранспорт, выдачу лицензий и т.д.).

Менее значительную роль в местных бюджетах играют неналоговые доходы. К ним относятся доходы от собствен­ности, принадлежащей органам местного самоуправления, от ком­мунальных услуг, коммерческой деятельности, продажи недвижимости, штрафов, денежных сборов. Поступления в местные бюджеты по этой линии колеблются в пределах 10-25%. Доля доходов от пользования местным транспортом, дорогами, водой, газом, электроэнергией и т.д. во всей сумме неналоговых поступлений обычно невелика и составляет, например, в США и Франции всего 2%, в Германии и Японии - 6%, в Великобритании - 7% [325]2. Уровень доходов от муниципальной собственности находится в прямой зависимости от ее объема и характера и от специфики коммунальных предприятий.

К важным источникам финансирования местных бюджетов почти всех стран Запада относятся государственные субсидии и дотации. Они обеспечивают основную часть местных бюджетных доходов. Так, в Италии за счет перераспределения средств из государственного бюджета коммуны получают около 80% своих доходов. В Нидерландах местные бюджеты на 80% формируются за счет государст­венных трансфертов. В Бельгии и Великобритании на государственные субсидии приходится около 60% бюджет­ных доходов, в Германии и Дании - около 45%, в Японии -40%, во Франции - немногим более 30%, в США - 25% [326]1.

Государственные трансферты в пользу местных органов власти предоставляются в трех формах: через перерас­пределение налоговых поступлений (например, система “налогового выравнивания” в Германии), специальные, целевые субсидии (субвенции) и субсидии-дотации общего назначения. Их виды и целевое назначение весьма разнообразны. Так, в США насчитывается более 200 видов субсидий, в Италии - свыше 100, в Великобритании - около 50 [327]2.

Целевые субсидии характерны для многих стран Западной Европы. Они выделяются под строго определенные проекты и программы, поэтому оставляют органам местного самоуправления достаточно узкое поле для собственной инициативы. Такие субвенции преобладают в США, Италии, Германии, Японии, где используются на финансирование полиции, исправительных учреждений, экономической и социальной инфраструктур. В скандинавских странах они предназначаются в основном на программы в области образования и здравоохранения. Их использование контролируется центральным правительством.

Таким образом, благодаря специальным целевым субсидиям органам местного самоуправления удается разрешать неотокрые финансовые проблемы, но такие субсидии, в свою очередь, в значительной степени ограничивают их свободу.

Поэтому, стремясь сохранить самостоятельность и избавить себя от финансовой зависимости со стороны государственных органов, муниципалитеты используют субсидии общего назначения, или дотации. Такие субсидии даются в основном для покрытия дефицита местного бюджета. Они содержат меньшее количество ограничений по их использованию. Подобная система преобладает во Франции и Великобритании, достаточно распространена в Бельгии, Нидерландах Германии, государствах Скандинавии.

В Швеции использование общих субсидий не ограничено. Их главная цель - сглаживание различий между “бедными” и “богатыми” муниципалитетами, поэтому основной формой здесь является субсидия, нивелирующая налоговые доходы.

Следует отметить, что в унитарных государствах субсидии предоставляются центральным правительством, а в федера­тивных - как федеральными органами, так и субъектами федерации. Например, в Германии общины получают подобные средства в основном из бюджетов земель. При этом дотации выступают в качестве компенсации недостатка налоговых поступлений, а субвенции в большей части используются на финансирование капиталовложений. Средства для них резервируются в специальном фонде земель, формируемом за счет определенной доли отчислений от причитающихся землям общих налогов, а также от поступ­лений собственных налогов.

Таким образом, финансовая поддержка муниципалитетов со стороны государства носит комплексный характер и направлена на покрытие местных расходов.

Еще одним из источников финансирования местных бюд­жетов являются займы. Традиционно их роль была весьма ограниченной, но в 80-е годы ХХ века происходит интенсивный рост вариабельности различных видов займов, осуществляемых органами местного самоуправления. Наиболее распространенной формой долгосроч­ных займов являются закладные листы и муниципальные облигационные займы. Основная форма краткосрочных займов - боны. Процентная ставка по займам устанавливается исполнительными органами местного самоуправления с учетом уровня процента на рынке ссудных капиталов в момент выпуска, срока займов, а также состояния местных финансов.

В ряде стран займы предоставляются органам местного самоуправления специальными государственными кредитными учреж­дениями из средств государственного бюджета. Право выпускать займы имеют, прежде всего, крупные административные единицы: субъекты федерации, графства, города, провинции. Заем может быть размещен не только на терри­тории данной административной единицы, но и в любом другом городе, округе и даже в другой стране или в между­народном кредитном центре, который специализируется на предоставлении займов местным властям. Следует огово­риться, что внешние займы органов местного самоуправления имеют ограниченное значение.

В последнее время в отдельных странах Западной Европы произо­шло сокращение государственного контроля над финансовой политикой органов местного самоуправления (Франция, Великобритания, Дания, Нидерланды). В целом же этот контроль по-прежнему продолжает сохраняться: правительства контролируют выпуск местных займов; муниципалитеты несамостоятельны в займовых операциях, они не вправе выпустить новый заем, не получив специального разрешения центрального правительства и не согласовав условий займа с центральным банком страны или министерством финансов. Центральное правительство обычно устанавливает как верхний предел займа, так и общий потолок местной задолженности.

Для того чтобы решить проблему нехватки финансовых ресурсов, органы местного самоуправления в последние десятилетия вынуждены все чаще участвовать в операциях на свободном рынке капиталов. Например, банковский сектор в странах ЕС дает от 5% (Италия, Нидерланды) до 15% (Франция, Бельгия) финансовых ресурсов местных бюджетов и имеет тенденцию к расширению [328]1.

Расходная часть местных бюджетов по своему целевому назначению подразделяется на капитальные и текущие расходы, а также расходы на погашение долговых обязательств. Величина расходов местных бюджетов свиде­тельствует о роли муниципалитетов в экономической и социальной жизни страны. В зависимости от доли этих расходов в валовом внутреннем продукте (ВВП), страны Западной Европы можно подразделить на три группы.

К первой группе следует отнести страны, в которых расходы местных бюджетов составляют 20-30% ВВП (Дания, Норвегия, Швеция).

Ко второй группе - страны, в которых эти расходы колеблются в диапазоне от 14 до 20% (Нидерланды, Вели­кобритания, Италия, Ирландия).

К третьей - страны, где расходы ниже 10% ВВП (Бельгия, Германия, Франция, Португалия, Испания) [329]1.

Конечно, данная классификация весьма условна, так как границы между группами указанных стран достаточно подвижны. Она отражает пропорции, которые сложились в отдельных странах в распределении властных полномочий, хозяйственно - экономических функций, а значит, социаль­ных ролей между центром и органами местного самоуправления. Вместе с тем, показатель, который взят за основу классифи­кации, ни в коей мере не может служить критерием оценки степени экономической и хозяйственной самостоятельности, предоставленной местным сообществам. На практике больший удельный вес расходов органов местного само­управления, отнюдь не тождественен большей свободе действий на местах. Так, в Скандинавских странах, где этот показатель особенно высок, существует достаточно жесткая система государственного регулирования местных расходов и налогов.

Таким образом, международный опыт свидетельствует о том, что:

- во-первых, органы местного самоуправления должны обладать самостоятельной финансовой базой, соответствующей функциям и задачам, стоящим перед ними;

- во-вторых, финансовая деятельность муниципалитетов находится под контролем правительственных учреждений.

Наряду с финансовой базой, экономическую основу местного самоуправления составляет муниципальная соб­ственность.

Среди муниципальных предприятий достаточно отчет­ливо выделяются две основные группы: предприятия прямого управления, жестко контро­лируемые органами местного самоуправления и предприятия с делегированным управлением, часть контроля над которыми передана местными властями физическим или юридическим лицам.

Муниципальные предприятия прямого управления являются наиболее традиционной формой организации муниципальных дел. Значение этих предприятий по-прежнему остается важным в оказании следующих админи­стративных услуг: пожарная охрана; служба ритуальных услуг; эксплуатация дорог; регистрация актов гражданского состояния; содержание архивов и библиотек, объектов культуры и спорта, служб социальной помощи и др.

В сфере промышленной и торговой инфраструктуры (газо-, водо- и энергоснабжение, отопление, транспорт, рынки, ярмарки и др.) они встречаются значительно реже.

Предприятия прямого управления практически не имеют административной и финансовой автономии. Они не являются юридическими лицами, не могут самостоятельно решать вопросы найма или увольнения. Как правило, у них нет своего бюджета (их текущие расходы фиксируются в бюджете органов местного самоуправления). В отдельных случаях такие предприятия составляют свой бюджет, который утверждается в качестве приложения к местному бюджету.

Обычно эти предприятия не имеют своего собственного органа управления. Их обслуживающий персонал форми­руется из служащих местной администрации. Муниципаль­ные предприятия прямого управления широко представлены во Франции, Бельгии, Нидерландах, Ирландии, Велико­британии, Греции, Дании, Италии, Португалии и других странах. Напротив, их роль весьма ограничена в Германии, где они встречаются только в сфере эксплуатации городских путей сообщения и дорожном хозяйстве [330]1.

В последнее время отмечается тенденция к изменению принципов контроля над предприятиями прямого управ­ления. Органы местного самоуправления предоставляют им относительную автономию в административном и финансовом плане. Такие предприятия получают статус юридического лица, но административный контроль над ними сохраняется. Предприятия прямого управления со статусом юридического лица имеют автономный бюджет (его убытки финансируются из местного бюджета), собственный орган управления, члены которого утверждаются и контролируются местной администрацией. Руководство такого предприятия самостоятельно решает вопросы найма и увольнения служащих в соответствии со своими финансовыми возможностями.

Муниципальные предприятия прямого управления со статусом юридического лица в последние годы быстро распространяются во Франции, Греции, Португалии, Нидерландах, Испании, Италии, причем, в таких сферах, как водо-, газо- и электроснабжение, уборка бытового мусора, отопление, дорожные работы и др. Значительное место они занимают в средних и крупных городах Германии, где именуются ”tadtwerke” (“городские работы”). Такие предприятия обеспечивают город питьевой водой (85%-90%), электро - и газоснабжением (соответственно 27% и 75%), отоплением (50%). Обычно “городские работы” - это предприятия небольшой зоны действия (в пределах города и пригорода) [331]2.

В последние годы все более частыми становятся случаи, когда муниципальные предприятия прямого управления приватизируются, отдаются в концессию или преобразуются в компании со смешанной формой собственности.

Муниципальные предприятия с делегированным управ­лением существуют во всех странах Западной Европы. Делегирование управления предполагает передачу функций управления муниципальными предприятиями физическим и юридическим лицам, представляющим как государственные, так и частные учреждения. Такое управление может происходить в форме концессии (по контракту), создания смешанных компаний, ассоциаций или межкоммунальных (т.е. объединяющих несколько местных коллективов) образований.

При передаче управления предприятием в концессию между органами местного самоуправления и физическим или юридическим лицом заключается контракт, в котором определяются права и обязанности сторон, срок действия соглашения и другие его условия. Концессия является достаточно гибкой формой передачи управления. Поэтому она дает возмож­ность сэкономить муниципалитетам средства на капиталовложениях, высво­бодить местные бюджетные ресурсы.

Система концессии широко распространена во Франции в сфере водо-, газо- и энергоснабжения, общественного транспорта, строительных работ и т.д. В большинстве случаев срок концессии составляет 12-24 года. Контракт о концессии может быть прерван муниципальными властями и досрочно, даже если не были нарушены его условия (в этом случае часть затрат возмещается). Местное сообщество вправе контролировать деятельность такого предприятия, отданного в концессию, и может фиксировать тарифы на услуги. По окончании срока контракта все оборудование, используемое контрактантом для производства услуг, безвозмездно возвращается органам местного самоуправления.

В Германии на условиях концессии работает около 40 частных предприятий, обеспечивающих электроснабжение в сельских районах. Почти 50% услуг по сбору и переработке бытовых отходов в городских агломерациях Германии также выполняют по контракту частные предприятия. На условиях концессии в руках смешанных компаний находится две трети производства электроэнергии.

В Португалии муниципальные услуги передаются в концессию (в основном на 20 лет) только государственным юридическим лицам. В некоторых крупных городах страны в концессию переданы по долгосрочному контракту газо­снабжение, метро и городской транспорт.

Следует указать, что в других странах Западной Европы концессия исполь­зуется органами местного самоуправления в ограниченных масштабах. Так, в Великобритании объектом концессии является лишь пасса­жирский транспорт, в Ирландии - строительные работы и отдельные коммунальные услуги, в Бельгии - туристские зоны, автостоянки, в Нидерландах - некоторые предприятия местной промышленности и торговли, в Италии - пред­приятия сферы культуры и т.д.

В условиях ограниченности ресурсов отдельных органов местного самоуправления особенно возрастает значение смешанных компаний, объединяющих муниципальный и частный капитал. В большинстве случаев смешанные компании позволяют сохранить контроль муниципальных властей над услугами общественного пользования и одновременно обеспечить более качественное и эффективное их выпол­нение.

Так, во Франции смешанные компании создаются для благоустройства территории, выполнения промышленных и торговых услуг. Муниципальные власти могут иметь незначительную долю в капитале такой компании, но предоставляют гарантии по финансированию выполнения ею работ, что дает им возможность контролировать деятельность компании. В Бельгии акцио­нерами смешанных компаний, обычно являются распо­ложенные поблизости друг от друга, коммуны и частные предприятия. Коммуны имеют большинство голосов в органах управления смешанной компании, независимо от их доли в капитале. В Бельгии смешанные компании занимаются газо-, водо- и электроснабжением, переработкой бытовых отходов, санитарным контролем. Подобные компании встречаются во многих других зарубежных странах. Помимо оказания коммунальных услуг, они занимаются автостоянками, гостиницами (Ирландия), общественным транспортом (Великобритания), театрами, туризмом, сферой отдыха (Греция) и т.д.

В Западной Европе существует достаточно отработанная практика передачи муниципальных предприятий ассоциациям потребителей. Например, во Франции ассоциация родителей какого-либо учебного заведения получает в порядке концессии школьные столовые и управляет ими. Согласно законодательству эти ассоциации подчиняются частному праву, а потому их финансовая деятельность не регламентируется государственными органами. Тем не менее, ассоциации, получающие субсидии муниципальных властей, контролируются региональной счетной палатой.

Широкое распространение в последние годы получает создание органами местного самоуправления одного или разных уровней объединенных муниципальных предприятий. При этом создаются совместные органы управления. Такое объеди­нение ресурсов местных сообществ соседних районов позволяет более эффективно организовать деятельность муниципальных предприятий. Во Франции объединенные муниципальные предприятия подчиняются государствен­ному праву, имеют статус юридического лица, их бюджеты отделены от местных бюджетов. Такие объединения создаются для благоустройства территории, активизации урбанизации, организации работы общественного транспорта, водо-, газо- и электроснабжения. Объединенные муниципальные предприятия достаточно широко распро­странены в Бельгии, Испании, Португалии, Люксембурге. В этих странах они заняты в таких сферах, как водо-, газо- и электроснабжение, ассенизация, переработка бытовых отходов, медицинское обслуживание, финансирование проектов развития транспортной сети, жилищного строи­тельства и т.д. [332]1.

Таким образом, муниципальная собственность играет существенную роль в экономической и социальной жизни демократических государств. Она позволяет удовлетворять потребности местных жителей, обеспечивая их необходи­мыми товарами и услугами. Величина и формы управления муниципальным сектором в той или иной стране зависят от социально - экономической стратегии государства и степени влияния центра на политику органов местного самоуправления.


4.3.Социальная политика и общественно-политическая основа местного самоуправления


Органы публичной самоуправленческой власти развитых демократических стран прини­мают активное участие в разработке и реализации социаль­ной политики. Ее результативность во многом зависит от рациональности и четкости разделения функций и полно­мочий между различными уровнями власти.

Следует отметить, что муниципалитеты в различные исторические отрезки времени имели неодинаковые условия исполнения социальных функций. Это зависело от политических процессов, проходивших в странах демократии. Так, например, в США периода 70-х - начала 90-х годов ХХ века возобладала общая тенденция децентрализации. Она сопровождалась ростом самостоятельности органов местного самоуправления в проведении государственных социальных программ. Отказ федерального правительства от ряда своих полномочий в пользу местного самоуправления был обусловлен тем, что именно органы муниципальной власти, каждодневно и непосредственно сталкиваясь с социальными проблемами американцев, могут более оперативно и эффек­тивно их решать.

В настоящее время в США через бюджеты органов местного самоуправления осуществляется финансирование 68% государственных расходов на образование (в том числе 99% затрат на начальное и среднее образование), 41% государст­венных расходов на здравоохранение, 38% на строительство и содержание шоссейных дорог, 74% на содержание полиции, 100% на пожарную охрану [333]1.

Деятельность органов государственной власти всех уровней (федерального, штатного) и органов местного самоуправления в социальной сфере, охватывает социальное страхование, социальную помощь и социальные услуги (образование, здравоохранение, подготовка кадров, жилищное строительство).

В компетенции штатов и органов местного самоуправ­ления находится страхование по временной нетрудоспо­собности, по безработице, по производственному травматиз­му и профессиональным заболеваниям, а также программы пособий на детей.

В США правительства штатов и органы местного самоуправления участвуют в финансировании и реализации двух крупнейших государственных программ медицинского страхования - Медикэр и Медикэйд. Программа Медикэр охватывает лиц в возрасте 65 лет и старше, инвалидов, застрахованных по общей программе социального страхования; программа Медикэйд - прежде всего, беднейшие слои населения с доходами ниже официальной черты бедности. В конце 80-х годов ХХ века программа Медикэр распространялась на 33,5 млн. человек, Медикэйд - на 23,5 млн. человек [334]2. К концу ХХ века, в связи со значительным профицитом государственного бюджета США, общее количество лиц, охваченных такой помощью возросло на 18%.

Органы публичной самоуправленческой власти в социальной сфере играют важную роль в развитии школь­ного образования. В США непосредственное руководство деятельностью начальных и средних школ лежит главным образом на школьных округах, объединяющих большинство школ. Школьные округа управляются школьными советами, состоящими из 5-7 человек. Большая часть школьных советов избирается населением. Совет разрабатывает основы образо­вательной политики в своем округе, школьный бюджет, размер налогов, взимаемых на нужды школьного образования. Советы школьных округов распоряжаются субсидиями от феде­рального и штатных правительств на образование, нанимают преподавателей. В их функции входит строительство школь­ных зданий, разработка местных стандартов образования и контроль за их реализацией, изыскание средств и форми­рование бюджета.

В настоящее время на школьные округа приходится около 80% всех расходов по содержанию школ и свыше 50% конечных расходов на образование в целом. Расходы школьных округов на начальное и среднее образование покрываются за счет специального (целевого) местного налога на собственность, субсидий штатов и целевых субсидий федерального правительства.

В непосредственной компетенции муниципалитетов находится оказание услуг по уходу за детьми дошкольного возраста, организация детского питания, планирования семьи, помощь умственно отсталым лицам, оорганизация профилактики и лечения психических заболеваний и т.д. Как правило, указанные услуги оказываются детям из семей с низкими доходами и из семей безработных.

В ведении муниципальных органов (полном или частичном - в зависимости от законодательства штатов) находится про­грамма оказания чрезвычайной помощи населению. К получателям чрезвычайной помощи относятся бедняки, слепые, нетру­доспособные и иждивенцы, испытывающие нужду в срочной помощи. В американских городах в основном используются два вида такой помощи: прямая денежная (примерно 160 долларов в месяц) и натуральная (продовольственные карточки, помещение в больницу и т.д.).

В ряде случаев органы публичной самоуправленческой власти оказывают косвенную социальную поддержку группам населения с низкими доходами - главным образом путем освобождения от различных налогов.

Во Франции важным структурным инструментом оказания социальной помощи на местном уровне является организация отделов социальной помощи (ОСП), базовые организации которых обязательно имеются в каждой коммуне. ОСП находятся в двойном подчинении - префектуры и мэрии. Их деятельностью руководит административная комиссия, состоящая в равной пропорции из членов, назначаемых мэрией и генеральным советом. Президентом этой комиссии является мэр.

В небольших коммунах, имеющих менее 2 тысяч жителей, среднегодовой бюджет ОСП составляет около 40 тысяч франков. Основными видами помощи в них являются предоставление пособий (от 50 до 100 франков) в исклю­чительных случаях (в 20% коммун), продовольственная помощь (в 29% коммун), новогодние подарки (в 70% коммун) [335]1.

В коммунах, численность населения которых колеблется от 2 тысяч до 25 тысяч человек, размер бюджета ОСП в среднем оценивается в 630 тысяч франков. Деятельность ОСП в этих коммунах в основном направлена на предостав­ление помощи в исключительных случаях, как правило, в натуральной форме (новогодние подарки - в 73% коммун, продовольственные посылки - в 40%, одежда - в 10% и т.д.). Получателями пособий являются пожилые люди (53% бюджета), безработные и инвалиды. Значительное развитие в последнее время получают предоставление помощи по хозяйству и выплата минимального гарантированного дохода некоторым категориям малоимущего населения [336]2.

В крупных коммунах, число жителей которых превышает 25 тысяч человек, бюджет ОСП составляет значительную сумму - около 9,5 миллиона франков. В этих коммунах предоставление социальной помощи в натуральном виде в последнее время уступает место регулярным выплатам индивидуальных пособий с целью обеспечения неимущих минимальным уровнем доходов.

Одной из главных задач ОСП является координация действий между различными организациями и ассоциациями муниципалитетов.

В социальной сфере существует два типа ассоциаций, действующих по совершенно разным направлениям. Ассо­циации первого типа были созданы для компенсации недостаточной работы властей по оказанию ряда услуг и для выявления новых видов потребностей населения (помощь по хозяйству, присмотр за детьми, предоставление юридической и админи­стративной информации и т.д.).

Ассоциации второго типа, как правило, заняты эксплу­атацией оборудования, предназначенного для коллективного пользования в социальной сфере, наймом работников новой квалификации, непредусмотренных в штатном расписании, и т.д.

Работа ОСП часто опирается на поддержку ассоциаций, как первого, так и второго типов. Между ними заключаются договоры о совместной деятельности или о разделении функции.

Таким образом, структура социальной помощи, оказы­ваемой во Франции на местном уровне, выглядит следующим образом:

1. Индивидуальная помощь: денежная помощь в исключительных случаях, регуляр­ные пособия; помощь в натуральном виде - новогодние подарки, продовольственные пакеты, одежда.

2. Коллективная помощь: помощь по хозяйству; раздача питания на дому; уход сиделки; организация досуга и другие виды услуг.

Важнейшим направлением социальной политики во всех зарубежных странах с развитой рыночной экономикой является жилищное строительство.

Так, в США муниципальные органы принимают участие в оказании помощи в решении квартиного вопроса многодетным и молодым семьям, пен­сионерам, инвалидам и т.д. Эта помощь реализуется в следующих формах: строительство дешевых многоквартирных домов с частичной или полной платой за квартиру (в зависимости от доходов семьи); полная или частичная плата за квартиры, арендуемые малоимущими; предоставление льготных кредитов малообеспеченным слоям населения для покупки собственных недорогих домов.

В Германии местные органы власти содействуют обеспечению граждан жильем не только путем строительства новых домов, но и выплачивая определенную сумму компенсации на оплату квартир. Это имеет место, прежде всего, по отношению к иммигрантам и специалистам необходимого профиля [337]1.

Во Франции выборные лица на местах, в особенности мэры, управляют и распоряжаются земельными участками, а также выдают разрешения на новое строительство. Через механизм муниципального управления они оказывают влияние на рас­пределение 20% жилищного социального фонда. Мэрии, имея собственную стоительную службу, могут предоставлять жилье, определять уровень налогов или арендной платы за его использование или покупку, решать другие жилищные вопросы населения. Они управляют также системой оказания помощи лицам съемщикам жилья, находящимся в затруднительном положении, через социальные службы муниципалитета и различные комиссии [338]2.

Одним из важных направлений социальной деятельности местных сообществ и формируемых ими органов является защита окружающей природной среды.

Так, в Германии важнейшие природоохранные проекты финансирует федеральный центр. Возможности же органов местного самоуправления, хотя и не столь значительны, но вполне достаточны для проведения локальной целе­направленной экологической политики. Важным инстру­ментом защиты окружающей природной среды является чрезвычайно строгая система штрафов за нарушение экологических норм. Причем, следует указать, что размер применяемых за это материальных санкций настолько велик, что их выплата болезненно сказывается на финансовом состоянии даже крупных предприятий. Существуют и более мелкие штрафы, применяемые и в отношении частных лиц, например, за нарушение правил пользования местными парками отдыха, водоснабжением и т.д.

Разумеется, органы местного самоуправления отнюдь не огра­ничиваются административными и запретительными мерами. Они сами активно участвуют в природоохранных мероприятиях и так называемой “рекреационной индуст­рии”, под которой понимается развитие сети парков, запо­ведников, зоопарков, скверов, где жители данной местности могут проводить свободное время [339]1.

Таким образом, органы публичной самоуправленческой власти принимают активное участие в осуществлении социальной политики. К числу основных направлений их деятельности в социальной сфере относятся: помощь малоимущим, здравоохранение, образование, решение жилищных, экологических и других актуальных проблем существования и функционирования местного сообщества.