В монографии на основе принципов сравнительного правоведения, обширного фактического материала, отечественного и зарубежного опыта исследуются основные тенденции эволюции местного самоуправления

Вид материала

Документы

Подобный материал:

• План семинарских занятий по дисциплине «правовые семьи современности» для студентов, 56.26kb.
• Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ ежегодные, 8.25kb.
• Основы сравнительного правоведения, 397.72kb.
• Водяницкая Елена Александровна, кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного, 654.51kb.
• 1. Понятие финансово-экономической основы местного самоуправления, 200.54kb.
• Основные требования к учебному международному телекоммуникационному проекту, 46.75kb.
• Аннотация по дисциплине б 12 «История отечественного и зарубежного искусства», 312.97kb.
• Страницы истории местного самоуправления в России Дореволюционный этап, 429.01kb.
• Конференция «Современные тенденции развития мировой экономики и формы интеграции России, 79.62kb.
• «Инфраструктура и услуги» Руководитель курса, 110.78kb.

.

Следует также указать на то, что после Октябрьской революции 1917 года идеи местного самоуправления актив­но развивались. Основой их развития служили тезисы В.И. Ленина по этому вопросу, которые опирались на положение, выдвинутое К. Марксом, о том, что объединение коммун во Франции в 1872 году позволяло формировать национальное представительство для выполнения общих функций. Тогда местное само­управление не выступало уже в качестве противовеса государственной власти, а посредством его обеспечивалось управление народом посредством самого народа. При этом К. Марксом указывалось на необходимость того, чтобы постепенно, но неуклонно все тру­дящееся население привлекалось к участию в управлении государством. Идея привлечения все большего числа граждан к непосредственному и ежедневному несению тягот по управлению государством связывалась с идеей отмирания государства, управления обществом посредством самого общества.

Теоретическая мысль в этот период развивалась двояко. С одной стороны, местное самоуправление исследовалось с точки зре­ния его самостоятельности и взаимоотношений органов местного самоуп­равления с центральными органами. Так, например, А.И. Елистратов в 1922 году в своей работе “Очерк административного права” писал: “...в применении к административному аппарату государства самоуправление означает постро­ение административных учреждений на началах известной их самостоятель­ности, в пределах закона, и теснейшей их связи со сложившимися террито­риальными, хозяйственными и иными группировками населения, но при этом самостоятельность самоуправления не следует отождествлять с какой-либо независимостью органов самоуправления от государственной власти” [51]¹. В работах советских ученых того периода подчеркивалось, что относи­тельная самостоятельность органов самоуправляющейся единицы отличает­ся только степенью своей зависимости от прочих циклов административных установлений. Поэтому большинство из них склонялись к государственной теории самоуправления.

С другой стороны, во второй половине 20-х годов ХХ века стали появляться рабо­ты, в которых высказывалось мнение, что если термин “советское самоуп­равление” еще сохранился, то это явилось только результатом неполной ясности про­блемы. Постепенно и все более зримо появлялись идеи, отрицающие это понятие. Развитие госу­дарства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий не было места. Идея местного самоуправления, предполагающая известную децентрали­зацию власти, независимость и самостоятельность органов самоуправления, вступила в противоречие с практическими задачами государства пролетар­ской диктатуры, являющегося по самой своей природе государством цент­рализованным.

В результате упомянутых выше тенденций, развитие теоретических и практических наработок местного самоуправления на территории СССР задержалось в своем разви­тии на долгое время. В 30—40-е годы ХХ века во многих научных исследованиях отбрасывается сама идея самоуправления. И только в начале 50-х годов, впервые в работе советского ученого С.Н. Братуся “Субъекты гражданского права” вновь появляется само понятие “самоуправление”, правда, самоуправление здесь связывалось с деятельностью местных Советов депутатов трудящихся. Указывалось, что “Советы являются также и местными органами власти, т.е. самоуправлением в подлинном смысле”.

Практически только после этого, идея развития местных Советов как органов самоуправления начала активно разрабатываться в со­ветской юридической науке. Правда, вначале самоуправление трактовалось весьма узко и однобоко, под ним понимался лишь небольшой круг вопросов: расширение участия граждан в управлении, контроль с их стороны за деятельностью органов управления и должностных лиц, участие в обсужде­нии подготовленных проектов решений.

Затем, до 1959 года в научной литературе о местном само­управлении вообще практически не упоминалось. Термин “самоуправление” вновь появился в партийных документах только в 1959 году во время рабо­ты XXI съезда КПСС, а на XXII съезде в Программе КПСС было записано: “Права местных Советов депутатов трудящихся (местное самоуправление) будут расширяться, и они окончательно станут решать все вопросы местно­го значения” 52¹.

Особенно широко проблемы самоуправления стали обсуждаться в 60-х го­дах ХХ века. Появились даже специальные исследования, посвященные проблеме развития самоуправления, основой для которого должны были стать именно местные Со­веты.

В 1963 году была опубликована работа В.А. Пертцика с названием, характерным уже для современной юридической литературы - “Проблемы местного само­управления в СССР”. Автор определил характерные признаки местного самоуправления в СССР, как: отражение воли местного населения; отсутствие интересов, расходящихся с интересами центральных органов власти; полновластие местных Советов в решении всех вопросов, отнесённых к их ведению и построение взаимоотношений с центральными органами власти на началах демократического централизма 53².

В соответствии с последним принципом в ведении вышестоящих Советов сосредоточивались нормотворчество и планово-регулирующая деятельность. Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих ор­ганов государственной власти. Их акты были обязательными для ис­полнения нижестоящими советскими органами власти. Одним из ор­ганизационно-правовых выражений демократического централизма являлось двойное подчинение исполнительных органов местных Со­ветов. “По горизонтали” они были подотчетны местным Советам, которые их фор­мировали, а “по вертикали” одновременно подчинялись соответствующим исполнительным органам вышестоящих Советов. Следует особо подчеркнуть, что В.А. Пертцик рассматривал местное само­управление, как часть государственного самоуправления.

В последующие десятилетия ХХ века проблеме самоуправления уделялось значительно меньше внимания. Тем не менее, в 70—80-е годы в правовой науке существовали не­которые теоретические разработки по данной теме, имевшие впоследствии и важное прагматическое значение. Например, работы В.Г. Афанасьева “Науч­ное управление обществом”, А.К. Белых. “Управление и самоуправление”, Ю.А. Тихомирова “Механизм управления в развитии социалистического об­щества”, А.И. Щиглика “Самоуправление в условиях развитого социализ­ма”, в которых авторы пытались увязать жесткую централизацию государственной власти с некоторыми, скорее декоративными, элементами самоуправления, явились своеобразными “предвестниками” актуализации проблемы становления и развития подлинного местного самоуправления в СССР.

Вместе с тем, авторы этих работ рассматривали местные Советы по-прежнему как в ординарных условиях, так и в перспективе, лишь как органы, имеющие “двойственную” природу — они выступали как органы государственной власти на местах, вхо­дящие в единую систему Советов, и одновременно, как органы общественного самоуправле­ния населения, представляющие интересы народа. Несмотря на этот, во многом новаторский характер указанных выше теоретических работ, местные Советы в них так и не обрели качеств органов, самостоятельно решаю­щих вопросы местной жизни, фактически реализующих свои конституцион­ные полномочия, позволяющие осуществлять не только нормотворческую, но и управленческую функцию. Реальная власть на местах отводилась их авторами аппарату партийных органов, волю которых выполняли Советы. Тем самым местным Советам придавался вторичный, служебный характер, их роль как органов местного самоуправления нивелировалась, а партийное руководство Советами, превращало их в бесправный придаток партийной машины.

Следует отметить, что существенные недостатки в практике органи­зации и деятельности Советов и их органов были выявлены уже в первые годы Советской власти, однако их так и не удалось устранить. Например, профессор М.А. Рейснер, рассматривая развитие советской системы, еще в 1923 году пришел к выводу о том, что: “Мы, бесспорно, отошли от первоначальной независимости Советов и имеем перед собой тесно связанную и объеди­ненную организацию, которая находится под громадным давлением цент­рализации” 54¹.

Конструктивный интерес к проблемам самоуправления и, в частности, местного самоуправления вновь возник в конце 80-х годов ХХ века, в пе­риод так называемой “перестройки”. В то время наибольший интерес вызывал вопрос о соотношении на местном уровне предста­вительных и исполнительных органов, о разделении и соотношении их полномочий. В конечном счете, победила идея переноса центра тяжести в принятии реше­ний по важнейшим вопросам социального и экономического характера с органов исполнительных на органы представительные, формируемые самим народом.

В 1986 году актуализируется и получает широкое распространение, в том числе и в рамках КПСС, идея о необходимости проведения в жизнь прин­ципа самоуправления народа, чтобы управление все в большей степени ста­новилось делом самого населения. В связи с этим были предприняты попытки, улучшить организационную структуру Советов: появились президиумы местных Советов, председатели Советов стали осуществлять некоторые управленческие функции, кото­рые ранее принадлежали исполнительным комитетам (подготовка сессий местных Советов, коорди­нация работы постоянных комиссий местных Советов и др.).

Однако разрешить проблемы соотношения функций и полномочий пре­зидиумов местных Советов и их исполнительных комитетов в из­менившихся условиях политической жизни страны оказалось довольно сложно. На местном уровне нача­лись заметные и многочисленные конфликты между президиумами и исполкомами. Наблюда­лись случаи, когда местные Советы стали ликвидировать исполнительные комитеты, делегируя их функции президиуму Совета.

С выходом в 1990 году Закона СССР “Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР” самоуправленческие начала впервые находят свою правовую легализацию и начинают развиваться не вне, а внутри социалистической государственности. Таким образом, было реализовано положение, согласно которому местное самоуправление уже не противоречит государственному управлению, а сочетается с ним, т.е. имеет “государственный” характер. Правда, тогда уже существовала и другая точка зрения: многие ученые полагали постановку во­проса о государственной природе местного самоуправления одно­сторонней. Они полагали, что более правильным было бы говорить о двойственной природе местного самоуправления — государствен­ной и общественной.

Демократизация всех сторон общественной и государственной жизни в период “перестройки”, движение общества в сторону реального расширения активности населения, появле­ние и реализация на практике новых форм представительной и непосредственной демократии свидетельствовали о насущной необходимости расширения и углубления теоретических разработок по вопросам и проблемам местного самоуправления. И они не заставили себя ждать, так как находились в фокусе системы социальных интересов и были востребованы социальной практикой.

Обобщая опыт и тенденции социалистического самоуп­равления, Б.Н. Топорнин определяет самоуправление как способ управления, основанный на самоорганизации, саморегулировании и самодеятельности 55¹, а Г.В. Дыль­нов в своей работе “Представительные органы власти — главное звено со­циалистического самоуправления” дает самоуправлению такое определе­ние: “Самоуправление — это способ, форма организации жизнедеятель­ности общества, демократическая система управления государственными и общественными делами, которая действует не только для трудящихся, но и через самих трудящихся, при их непосредственном и решающем участии” 56¹.

К принципам самоуправления в тот период относили: принадлежность власти всему социальному коллективу (макроколлектив, мезоколлектив, микроколлектив); осуществление ее коллективами непосредственно или через выборные органы; сочетание представительной (опосредованной) и прямой (непосредственной) демо­кратии, государственных и общественных начал в управлении, централизо­ванного управления и автономии мест; совпадение субъекта и объекта уп­равления; саморегулирование посредством сообща принятых социальных норм.

В конце 80-х годов ХХ века в советской юридической литературе поднимаются и актуализируются вопросы повышения роли представительных органов в системе самоуправ­ления. Ввиду того, что представительными органами в тот момент являлись Со­веты народных депутатов, повышенное внимание уделялось их месту и зна­чению в развитии самоуправления. В Советах видели главное звено госу­дарственной самоорганизации народа как субъекта управления, сочетаю­щих в себе государственные и общественные начала, одну из форм непо­средственного взаимодействия народа с государством.

Проблема взаимоотношений человека и государства, роль человеческого фактора в развитии социалистического самоуправления стали объектом исследований советских ученых. В них в конце 80-х годов уже ука­зывалось, что предметом особой заботы должно стать совершенствование процессуально-правового механизма взаимоотношений граждан с государ­ственными органами, упорядочение на законодательном уровне организа­ционных форм участия граждан в территориальном самоуправлении 57².

Многие исследователи этой проблемы указывали, что “личность имеет самостоятельное значение, обладает высшей социальной ценностью”. Как известно, эти же проблемы имеют особое значение и актуальность и в наши дни.

Таким образом, и в таких непростых исторических условиях происходило развитие теории самоуправления в 80-е годы ХХ века. Законодательство России, Украины, Белоруссии начала 90-х годов уже исходило из позитивного опыта советской представительной системы, а также из существую­щих к этому времени в большом количестве различных теоретических разработок зарубежных ученых, которые трактовали местное управление как относительно децент­рализованную форму государственного управления и дали толчок для возникновения ряда современных концептуальных подходов к перспективам развития местного самоуправления.

Так, например, финские ученые, подчеркивая связь местного самоуправления с го­сударственной организацией, в то же время отмечали: “Между тем в правовой теории не нашлось общего мнения в том, как надо понимать поло­жение муниципального самоуправления в государстве. Одни подчеркивают, что право коммун на самоуправление определено государством в законодательстве, и коммуны, таким образом, не обладают суверенным правом на управление своей территорией, как государство. Другие придерживаются той позиции, что коммуна и государство равно­правны и существование их не зависит друг от друга. Фактом остается, что традиции местного самоуправления старше традиций государства. Следова­тельно, нецелесообразно подчеркивать положение государства как органа, который дал право на самоуправление, и представлять его как первона­чальный субъект общественного правления” 58¹.

По этому вопросу О.Е.Кутафин и В.И.Фадеев отмечают, что “двойственный характер деятельности органов местного самоуправ­ления (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление опреде­ленных государственных функций на местном уровне) нашел свое отраже­ние в теории “дуализма муниципального управления”. Сущность этой тео­рии в том, что, раз муниципальные органы, осуществляя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов, следова­тельно, они должны действовать как инструмент государственной админи­страции.

В основе теории ”социального обслуживания”, имеющей широкое распространение в государствах Западной Европы и нашедшей значительное количество сторонников на постсоветском пространстве, делается ставка на осу­ществление органами местного самоуправления одной из основных своих задач: организация обслуживания населения, предложение различных услуг своим жителям. Главной целью всей деятельности местного самоуправления эта теория считает благосостояние жителей коммуны.

Наряду с названными современными теориями местного самоуправления существовали и существуют различные “социал-реформистские муници­пальные концепции”, которые исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления.

Весьма конструктивной теоретической и нормативной базой для становления идей о местном самоуп­равлении в постсоветской Украине явилась Европейская хартия о местном самоуправлении, разработанная и принятая Советом Европы в 1985 году по инициативе Постоянной конференции местных и региональных властей Европы (в настоящее время она преобразована в Конгресс местных и региональных властей Европы).

Вместе с тем, несмотря на своеобразную “муниципальную эйфорию” на постсоветском пространстве, следует указать на то, что понятие “местное самоуправление” еще не получило однозначного представления и понимания. Ряд авторов, исходя из традиционных теорий местного самоуправления, отождествляют местное самоуправление с государственным управлением на местах, не проводя между ними различий. Так, например, Б.А. Страшун, С.Ю. Кашкин под местным управлением подразумевают “управленческую деятельность в местной территориальной единице, осуществляемую центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня управления … через назначаемые вышестоящей властью административные органы” [59]¹.

Термины “местное самоуправление” и “местное управление” часто употребляются как синонимы, что представляется неверным [60]². Это связано с тем, что термин “местное управление”, как правило, используется для обозначения модели местного самоуправления, тяготеющей к государственной природе [61]³ (местные органы являются продолжением государственной власти на местах). Такой вариант организации местного самоуправления, в частности, не соответствует Закону о местном самоуправлении, действующему в Украине.

В этом отношении В.В. Медведчук, анализируя местное самоуправление в сопоставлении с местным управлением в Украине, справедливо полагает, что “местное управление – это деятельность местных органов исполнительной государственной власти, а местное самоуправление – деятельность самоуправленческих органов, которые избираются местным населением и выполняют соответствующие функции по обеспечению его интересов” [62]⁴.

Более верной, нам представляется, позиция Г.В. Барабашева, который при определении местного самоуправления исходил из “наличия двух оснований здания общественной жизни” [63]⁵. Во-первых, он учитывал местный (локальный) интерес, в пределах которого развивается местное самоуправление и органы которого должны иметь максимум свободы и материальных средств, что позволит им “править” вместе с населением, используя все формы прямой демократии. При этом органы местного самоуправления должны обладать обширной и юридически защищённой сферой компетенции. Во-вторых, местное самоуправление должно быть “проводником общего интереса, …действовать в одной связке с центром… С этой точки зрения следует говорить о местном управлении” [64]¹.

Местное самоуправление как территориальную самоорганизацию граждан нельзя смешивать с административно – территориалными единицами, на которые делятся государства. Это привело в Украине в своё время к ”распределению” системы местного самоуправления на собственно местное и региональное, которое оказалось не только научно необоснованным, но и практически неэффективным. Следует отметить, что местное самоуправление не исключает функционирования параллельно с ним в соответствующих административно – территориальных единицах и органов местной государственной власти. [65]².

В рассуждениях О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева следует обратить внимание на то, что местное самоуправление не сводится ими только к форме самоорганизации населения для решения местных вопросов, но подчёркивается, что это форма осуществления публичной власти, власти народа. “Муниципальная власть и власть государственная – это формы публичной власти, власти народа” [66]³.

Таким образом, государственная и муниципальная власть представляются формами публичной власти. При этом местное самоуправление, муниципальная власть характеризуется определенными признаками: она имеет специальный субъект (территориальную громаду), специальный объект (вопросы местного значения), она обладает таким свойством как самостоятельность, которая выступает в качестве ключевой категории, характеризующей местное самоуправления как самостоятельную подсистему публичной власти (самоуправленческую), что конституционно гарантируется государством [67] ⁴.

1.3. Основные тенденции в становлении местного самоуправления в Украине.


Особенное геополитическое положение Украины явилось причиной того, что государственно-образовательные процессы в Украине имели не только национальные истоки, но и познали влияние как западных, так и восточных культур. Это в значительной мере относится и к институту местного самоуправления [68]¹.

Первой большой научной работой, посвященной вопросам местного самоуправления в Украине, была магистерская диссертация М. Владимирского-Буданова [69]². Позже исследование проблем местного самоуправления продолжили И. Каманин [70-72]³, Ф. Тарановский [73]⁴, Д. Багалий [74,75]⁵ и др.

Среди исторических этапов развития украинского самоуправления менее изученным является период ХIХ столетия. Украинские земли находились тогда в составе двух империй – Австро-Венгерской и Российской, которые активно стимулировали процесс унификации общественной жизни, и вводили на украинских землях свои системы управления. Одновременно в этих государствах проходил и развивался процесс становления местного самоуправления современного европейского типа, который на украинских землях имел свои особенности. Этот процесс имеет много сходных черт с процессами становления самоуправления в современной Украине, что придаёт ему научный и практический интерес [76]¹. Несмотря на отсутствие непрерывности процессов формирования местного самоуправления на территории Украины, стахостичности их проявлений, обусловленных историей развития страны и ее геополитической ориентацией, обращение к процессу и результатам континуитета местного управления и самоуправления имеет не только научно-теоретическое, но и прикладное значение для современного

этапа муниципальной реформы [77]².

Города юга Украины возникли во второй половине ХVIII века. Они не знали традиций местного самоуправления, сложившихся в магдебурском праве и получивших распространение в городах центральной и западной Украины. В южных городах с самого начала их возникновения применялось общероссийское местное управление [78]³.

Институт местного самоуправления, как неотъемлемая часть национальной культуры, является ближайшим для граждан уровнем управления и поэтому пребывает в лучшем положении, как в плане привлечения их к принятию решений, которые относятся к условиям их жизни, так и к использованию их знаний и возможностей во имя прогресса [79]⁴.

Самоуправление становится реальным лишь тогда, когда оно опирается на: 1) соответствующую материальную базу, которая в первую очередь формируется за счет владения определённым имуществом, собственным независимым бюджетом и источниками его возникновения; 2) возможность принятия самоуправляемыми органами нормативных актов, которые бы учитывали региональный уровень, были бы понятными рядовым гражданам, реальными относительно условий их выполнения; 3) возможностью формировать соответствующие службы самоуправляемых органов компетентными, высококвалифицированными специалистами [80]¹.

Понятие “местное самоуправление” относительно практики нашей страны появилось в юридической и политической литературе сравнительно недавно. Появление этого понятия связано с разработкой концепции Закона о местных Советах народных депутатов и местном самоуправлении в Украине в 1990 году. Тогда представлялось, что принятие такого Закона Украины придаст процессу становления местного самоуправления в нашей стране ускоренный и необратимый характер. Однако реформа системы локальной демократии по-прежнему идет медленно.

Парадокс становления и развития местного самоуправления в нашей стране заключается в том что, не имея чёткой научно-теоретической основы, законодатель предложил официальное толкование местного самоуправления [81]². В частности, в статье 1 Закона УССР “О местном самоуправлении” местное самоуправление в Украине определяется как “территориальная самоорганизация граждан для самостоятельного решения непосредственно или через органы, которые они избирают, всех вопросов местной жизни в пределах Конституции Украины, Законов Украины, а также собственной финансово-экономической базы” [82]³.

В какой степени это определение отражает реальное состояние дел? Работает ли определение и в частности его ключевой термин “самоуправление”? Для ответа на эти вопросы в целом логично применить сравнительно-правовой метод, обратиться к опыту стран парламентской демократии, где местное самоуправление сыграло важную роль в утверждении правовых органов в системе отношений между государством и его административно-территориальными единицами. Сегодня местное самоуправление в этих странах – хорошо отработанный механизм обеспечения местных (локальных) интересов вместе и наравне с государственными интересами [83]¹ .

Сущность местного самоуправления можно до конца понять, лишь разобравшись в дискуссиях, которые происходят вокруг вопроса об источниках и природе власти, какая осуществляется территориальными организациями граждан и органами, которые они избирают [84]².

В каждом государстве, в зависимости от особенностей его формы правления и государственного устройства, исторических, национальных, географических и других особенностей, местное самоуправление имеет специфическую правовую форму [85]³.

Наука о местном самоуправлении, как справедливо отмечается в научной литературе, началась с попытки дать ответы на вопросы: осуществляют ли территориальные сообщества и их органы отдельную, отличную от государственной власти, функцию контроля, или наоборот, последние встроены в государственный механизм и выполняют функции органов государства [86] ⁴.

Объединение в лице выборных органов местного самоуправления, функций местного самоуправления с функциями государственного управления на местах, определяет их согласно теории так называемого местного дуализма, которая до сих пор распространена в научной литературе, как органы с “двойной” или “двуединой” политико-правовой природой [87,88]⁵. Указанная теория имела своих сторонников и в бывшем Советском Союзе [89]⁶, имеет их она и в современной Украине [90,91]⁷.

Процесс становления системы местного самоуправления в нашей стране - это, прежде всего, традиционный процесс борьбы с всевластием чиновничества, равнодушием бюрократизма, отсутствием должного внимания к людям, их делам и интересам, повседневным нуждам и проблемам. На протяжении последних лет шло постоянное приращение власти как центрального, так и “средних”, ”промежуточных” звеньев ”исполнительной вертикали”. Численность всевоз­можных ”управленцев” на самых разных уровнях заметно возросла, а эффективность их работы, практическая отдача существенно снизились.

Угроза потерять привилегированное положение акти­визировало сопротивление чиновничества реализации закона, вводящего систему местного самоуправления, и, прежде всего, это было заметно при проведении муниципальных выборов. Торпедирование выборов местных самоуправленческих структур осуществляется под самыми различными предло­гами и в разных формах. Затягивание выборов оправдывается ссылками на то, что избрание в органы местного самоуправления полити­ческих оппонентов руководству государственных органов власти Украины расшатает или разрушит ”управленческую вертикаль”. Находящиеся у власти лица утверждают, что на сегодняшний день только они имеют все необходимое для управления развитием страны и регионов. Некоторые руководители пытаются доказать, что если провести выборы органов местного самоуправления и дать им право самостоятельно распо­ряжаться бюджетом, собственностью, хозяйством, то воцарятся анархия и хаос. Невольно напрашивается вывод о стремлении сторонников такого подхода любой ценой сохранить у себя максимум из присвоенных полномочий, монополизировать власть в своих руках. Между тем, как уже отмечалось, создание ”бесконечного количества исполни­тельных вертикалей и различных ведомств в районах и городах не только не повышает эффективность работы властных органов, но и серьезно ухудшает ее по многим позициям и направлениям” [92]¹.

Учитывая зарубежный опыт функционирования органов местного самоуправления, нельзя прибегать к абсолютизации преимуществ, создания какой - бы то ни было вертикали, как по линии представительных органов, так и по линии исполнительных [93].² Это открывает возможности для неоправданного вторжения центральных органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления [94]³, а ведь суверенная правовая государственность Украины формируется в условиях демократизации общественной жизни, превалирования и доминирования тенденций к регионализации страны и децентрализации управления [95]⁴. Поэтому, указанные действия вызывают перманентное противостояние между центральной властью и органами местного самоуправления. Думается, что дальнейшее ухудшение состояния власти в Украине можно предотвратить только путем вовлечения широких масс населения в управление государством, т.е. путем развития и совершенствования системы местного самоуправления.

Общеизвестно, что становление местного самоуправления в Украине сталкивается не только со скрытым и явным сопротивлением различных властных структур, но и с другими проблемами субъек­тивного характера. Самая серьезная из них - пассивность населения. Такое положение - результат не только наследия прошлого, но и негативные последствия достаточно вялого проведения нынешних реформ. Растерянность, ”шоковое” состояние, неприятие происходя­щего, в сочетании с отсутствием навыков общественно-политической самоорганизации и, как итог, социальная апатия, вызывают у многих граждан не только непонимание сущности, но и возможностей местного самоуправления [96]⁵.

Поэтому, в условиях такой социальной апатии особое значение приобретает разносторонняя государ­ственная поддержка становлению системы местного само­управления. Отсюда представляется целесообразным и оправданным разработка и утверждение государственной программы поддержки местного самоуправления в Украине на уровне правительства и главы государства.

Такая программа должна предусматривать основные направления государственной поддержки местного самоуправления в области: формирования правовой и финансово – экономической основы; оказания организационно–методической поддержки; формирования системы государственного контроля над деятельностью органов местного самоуправления; обеспечения информационной поддержкой и информационного обеспечения деятельности местного самоуправления; создания системы подготовки и переподготовки муниципальных служащих и другие.

Конституция Украины не регламентирует вопросы структуры органов местного самоуправления, а также кем она может определяться: непосредственно населением или иным способом. Представляется, что этот вопрос должен решаться населением, проживающим на соответствующей территории. В связи с этим можно предложить несколько организационных вариантов осуществления населением права на самостоятельный выбор структуры органов местного самоуправления, обобщающих как украинский, так и зарубежный опыт:

- разработка проекта устава территориальной громады, в котором содержится подробное описание структуры органов местного самоуправления. Проект устава утверждается населением на референдуме;

- устав территориальной громады принимается существующим представительным органом местного само­управления по результатам местного референдума. На референдум выносится ряд вопросов, в совокупности определяющих структуру местных органов и порядок взаимоотношения между ними;

- устав территориальной громады принимается только представительным органом местного само­управления.

Основными элементами структуры органов местного самоуправления в территориальной громаде являются сельский, поселковый, городской голова, представительный и исполнительный органы местного самоуправления.

Представляется возможным предложить следующие варианты (структурно-институциональные и процессуальные модели) формирования органов местного самоуправления:

1. По способу образования:

а)