Geum.ru

8) [Текст]: научно-аналитический журнал серия «Право» (издаётся с 2007 г.)

Вид материалаДокументы

Содержание


А. В. Гущина
Ключевые слова
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   44

А. В. Гущина




КРИТЕРИИ КЛАССИФИКАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ



Аннотация: государственная корпорация – одна из форм опосредованного учас-тия государства в гражданском обороте. В связи с этим существует необходимость выявления объективных закономерностей развития и функционирования государственных корпораций посредством выделения критериев для классификации. Статья посвящена основным критериям классификации существующих государственных корпораций.

Annotation: state corporation is one of the most effective and envisaging further development forms of mediate participation of the state at the civil circulation. In this connection there is a necessity of showing up of objective regularities of development and functioning of state corporations by means of separation of criteria for classification. The article is devoted to the basic criteria for classification of the founded state corporations.

Ключевые слова: некоммерческие юридические лица, предпринимательская деятельность, государство, гражданский оборот, общественные блага.


Государственные корпорации являются одной из форм опосредованного участия государства в гражданском обороте наряду, в частности, с унитарными предприятиями и бюджетными учреждениями. При этом анализ правовых норм позволяет утверждать, что именно государственные корпорации наиболее эффективны, в первую очередь потому, что им не свойственны множественные законодательные запреты, установленные в отношении унитарных предприятий и бюджетных учреждений (например, полномочия по распоряжению имуществом последних строго ограничены законом, в то время как государственные корпорации являются субъектами частной собственности. При этом государство полностью не утрачивает контроль над деятельностью корпораций, на это указывает, прежде всего, тот факт, что посредством принятия федерального закона государственная корпорация в любое время может быть ликвидирована1, а также порядок формирования органов управления государственных корпораций). Являясь перспективной формой участия государства, данная организационно-правовая форма юридического лица вполне возможно вытеснит становящиеся обременительными привычные формы (унитарные предприятия и бюджетные учреждения). В связи с этим представляется необходимым выявить объективные закономерности функционирования уже созданных государственных корпораций, что можно осуществить посредством выделения основных критериев классификации.

В качестве первого основания классификации, бесспорно, выступает цель создания государственной корпорации.

Цель создания субъекта в гражданском праве является критерием отнесения субъекта к коммерческой или некоммерческой организации. Как известно, критерий разграничения организаций на два типа имеет две составляющие: «целевую направленность на извлечение прибыли в качестве основной цели деятельности и распределительную (возможность распределения прибыли организации между ее участниками)» [8, с. 47]. На основании п. 2 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях»2 подобные организации могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. При этом признак основной цели деятельности, так называемый «функциональный подход» [10, с. 30], охарактеризован В.А. Рахмиловичем как неопределенный: «отграничить основную цель деятельности от неосновной бывает довольно затруднительно, поскольку здесь возможны обходные пути и камуфляж (одна цель может специально прикрывать другую)» [9, с. 148].

Таким образом, определение основной цели деятельности представляет собой, как отмечает Д.В. Новак, «декларацию (хотя и обязательную к провозглашению учредителями при создании ими юридического лица в конкретной организационно-правовой форме), нежели характеризует организацию с содержательной стороны как коммерческую или некоммерческую» [8, с. 50]. Однако без данной «декларации» разграничение юридических лиц вообще не представляется возможным. Установленные в законодательстве цели создания корпораций в полной мере соответствуют положениям п. 2 ст. 2 закона «О некоммерческих организациях». Более того, указанный закон не дает исчерпывающего перечня целей деятельности некоммерческих организаций, предлагая учредителям, таким образом, самим определять цель. Учитывая достаточно расплывчатую формулировку «в иных целях, направленных на достижение общественных благ», цель деятельности может быть предусмотрена любая, за исключением цели извлечения прибыли и цели, заведомо противной основам правопорядка и нравственности.

Как нам представляется, несмотря на разнообразие целей деятельности корпораций, закрепленных в законах о создании корпораций1, основной целью создания любой государственной корпорации является помощь государству в управлении соответствующей сферой. Так, целью деятельности Агентства по страхованию вкладов является обеспечение функционирования системы страхования вкладов (ст. 15 закона «О страховании вкладов»); Внешэкономбанк действует в целях обеспечения повышения конкурентоспособности экономики Российской Федерации, ее диверсификации, стимулирования инвестиционной деятельности путем осуществления инвестиционной, внешнеэкономической, страховой, консультационной и иной предусмотренной законом деятельности по реализации проектов, направленных на развитие инфраструктуры, инноваций, особых экономических зон, защиту окружающей среды, на поддержку экспорта российских товаров, работ и услуг, а также на поддержку малого и среднего предпринимательства (ст. 3 закона «О банке развития»). Роснанотех действует в целях содействия реализации государственной политики в сфере нанотехнологий, развития инновационной инфраструктуры в сфере нанотехнологий, реализации проектов создания перспективных нанотехнологий и наноиндустрии (ст. 3 закона «О ГК Роснанотех»).

Целями деятельности ФСР ЖКХ являются создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан и стимулирование реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий путем предостав-ления финансовой поддержки за счет средств Фонда (ст. 4 закона «О ФСР ЖКХ»). Целью деятельности Олимпстроя является осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при стро-ительстве, проектированием, со строительством и реконструкцией, организацией эксплуатации объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи, а также для развития города Сочи как горноклиматического курорта (ст. 3 закона «О ГК Олимпстрой»).

Целью деятельности Ростехнологии является содействие разработке, производ-ству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций-разра-ботчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, привлечения инвестиций в организации различных отраслей промышленности, включая оборонно-промышленный комплекс (ст. 3 закона «О ГК «Ростехнологии»). Росатом создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области.

В случае появления новой государственной корпорации законом о создании будет предусмотрена цель ее деятельности, естественно, отличная от целей деятельности уже существующих корпораций.

Таким образом, первый критерий классификации государственных корпораций точнее можно определить как объект управления, ради которого создана корпорация, поскольку общая цель у всех государственных корпораций едина. Те же конкретные цели, указанные в законодательстве по каждой корпорации, представляют собой установленные государством задачи управления.

В качестве второго основания классификации считаем возможным выделить особенности организационной структуры корпорации.

В рамках рассмотрения государственной корпорации как некоммерческой организации обоснованным является вопрос о том, является ли некоммерческая корпорация единой организационно-правовой формой юридического лица или это родовое понятие (аналогичное общественному объединению), охватывающее несколько различных видов организаций [3, с. 209]. Анализ принятых законов о создании корпораций позволяет сделать вывод, что государственная корпорация – это единая организационно-правовая форма, поскольку организационно-правовую форму юридического лица должны выделять особенности его организационной структуры, способов обособления имущества, ответственности, способов выступления в гражданском обороте (хотя бы один из этих аспектов) [3, с. 210].

Действующим гражданским законодательством организационная структура некоммерческих организаций четко не установлена. Статьей 28 закона «О некоммерческих организациях», как общее правило, предусмотрено, что структура, компетенция, порядок формирования и срок полномочий органов управления некоммерческой организацией, порядок принятия ими решений и выступления от имени некоммерческой организации устанавливаются учредительными документами некоммерческой организации. Данное положение является законодательным выражением разработанного В.С. Якушевым подхода, согласно которому «в экономике, в том числе и в области управления хозяйством, не должно быть шаблона. Правовые модели и схемы структуры должны быть достаточно гибкими» [15, с. 400]. Как отмечается в литературе, некоммерческой организации не требуется такой четкой внутренней организационной структуры, как коммерческой, так как создаются они главным образом для целей иных, нежели профессионального участия в хозяйственном обороте [5, с. 47].

Структура органов государственных корпораций различна, однако трехуровневая система свойственна всем без исключения: так, высшим органом управления явля-ется наблюдательный совет (Ростехнологии, Фонд, Росатом, Внешэкономбанк, Олимпстрой, Роснанотех) или совет директоров (Агентство). Единоличный исполнительный орган – генеральный директор (Ростехнологии, Агентство, Фонд, Росатом, Роснанотех), председатель (Внешэкономбанк), президент (Олимпстрой). Функ-ции коллегиального органа управления во всех корпорациях выполняет правление.

В зависимости от особенностей ответственности государственных корпораций можно выделить таковые, которые несут самостоятельную имущественную ответственность, и корпорации, по обязательствам которых Российская Федерация может нести субсидиарную ответственность. По общему правилу корпорации не отвечают по обязательствам РФ, а Российская Федерация не отвечает по обязате-льствам отдельно взятых корпораций. Однако Российская Федерация отвечает по обязательствам корпорации «Олимпстрой», если примет на себя субсидиарную ответственность по отдельным или по всем обязательствам корпорации (ч. 9 ст. 2 ФЗ «О ГК Олимпстрой»). Кроме того, ст. 41 закона «О страховании вкладов» предусмотрена возмож­ность выделения Агентству по страхованию вкладов бюджетных средств для обеспечения устойчивости системы страхования вкладов; однако это не является субсидиарной ответственностью Российской Федерации, поскольку «решение о покрытии дефицита и о форме такого покрытия должно приниматься в каждом конкретном случае в зависимости от размера дефицита» [7, с. 110].

Третьим основанием классификации может выступить возможность законодательного ограничения предпринимательской деятельности корпораций.

Законодательством о создании корпораций в настоящий момент такая возможность предусматривается, в частности, в отношении Роснанотех. При этом возможность ограничения может быть как прямой (ч. 2 ст. 20 ФЗ «О ГК Роснанотех» устанавливаются направления, порядок и условия инвестирования временно свободных средств Корпорации), так и косвенной (ч. 5 ст. 5 ФЗ «О ГК Роснанотех» определяется, что «для достижения целей, предусмотренных настоящим Федеральным законом, Корпорация вправе за счет своего имущества создавать другие некоммерческие организации и вступать в ассоциации и союзы на условиях, определенных наблюдательным советом Корпорации»). В отношении других корпораций законами не предусматриваются прямые ограничения деятельности.

Установление основной цели деятельности некоммерческой организации имеет определяющее значение, поскольку некоммерческие организации фактически с момента своего создания также могут быть ориентированы на получение прибыли [1, с. 106]. При этом некоммерческие организации согласно абз. 2 п. 3 ст. 50 Гражданского кодекса РФ и п. 2 ст. 24 закона «О некоммерческих организациях» могут осуществлять предпринимательскую деятельность1 лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствующую этим целям. Следовательно, государственные корпорации, как некоммерческие организации, могут осуществлять предпринимательскую деятельность строго для достижения указанных целей. Вместе с тем, отмечается, что цели сформулированы слишком широко, а при отсутствии четко сформулированных целей деятельности у корпораций «указанные ограничения превращаются в чисто формальные, не имеющие реального содержания» [7, с. 111], что может привести к злоупотреблениям и сведению предпринимательской деятельности государственной корпорации к основной. Законы о создании корпораций определяют только цели деятельности, а для достижения предусмотренных целей корпорации вправе совершать действия, прямо не запрещенные законом. Рассматривая возможность осуществления некоммерческими организациями предпринимательской деятельности, можно выделить два вида: а) предпринимательская деятельность, осуществляемая непосредственно некоммерческой организацией; б) предпринимательская деятельность, осуществляемая путем создания и участия в коммерческих организациях [14, с. 56]. Применительно к государственным корпорациям этот подход находит отражение в законах о создании корпораций.

Вместе с тем, как уже отмечалось, целью создания корпорации является управ-ление соответствующей сферой, указанной законодателем. Через призму данного подхода мы не можем в полной мере согласиться с мнением, что законодатель должен ограничивать сферу предпринимательской деятельности государственных корпораций. Более того, если государство, создавая данный субъект права, пытается определить эффективный механизм управления соответствующей сферой, то важнее обозначить критерии эффективности их деятельности. В данном аспекте предпринимательская деятельность корпорации направлена на максимальное извлечение прибыли в целях финансирования способов решения управленческих задач, определенных законодателем. В этой связи мы согласны с мнением Е.А. Суханова, который указывал, что выступление некоммерческих организаций в роли самостоятельных участников обусловлено необходимостью материального обеспечения основной деятельности, не связанной с участием в имущественных отношениях [11, с. 9]. Таким образом, более важным представляется не проработка границ деятельности корпораций, а определение соответствия между полученной прибылью и расходами на реализацию тех общественно полезных программ, ради которых и создается корпорация.

Четвертым критерием классификации можно считать факт наличия у государственной корпорации публично-властных полномочий.

Появление организаций, которые «одновременно выступают и как хозяйствую-щие субъекты, и как органы государственного управления» – общемировая тенден-ция в развитии системы юридических лиц [6, с. 40]. Анализ положений ст. 4 закона «О ГК Росатом» позволяет сделать вывод о наличии у данной корпорации опреде-ленных государственных полномочий. Следует отметить, что данной корпорации переданы полномочия ликвидируемого Федерального агентства по атомной энергии, предусмотренные Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»1 и Законом РФ от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-территориальном образовании»2, более того, данная корпорация обладает полномочиями по нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности. Принимая во внимание тот факт, что осуществление функций государства нетипично для субъектов частного права, в литературе предлагается признать государственную корпорацию юридическим лицом публичного права [см., например: 7, с. 133; 4, с. 67]. В науке понятие «юридическое лицо публичного права» существует уже длительное время, впервые в российской литературе данный термин был использован Г.Ф. Шершеневичем (применительно к государству) [13, с. 122]. Дальнейшее развитие данной теории нашло свое отражение в работах А.В. Венедиктова [2, с. 646], М.И. Кулагина [6, с. 40] и других ученых. Комплексное исследование было проведено В.Е. Чиркиным, по мнению которого «юридическое лицо публичного права – это признанное публичной властью в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое образование, выступающее в правоотношениях в различных организационно-правовых формах в целях общего блага путем законного применения публичной власти, сотрудничества с ней, давления на нее, имеющее название, другие идентифицирующие признаки, обладаю-щее имуществом, имеющее права и обязанности и несущее ответственность за свои правовые акты и действия» [12, с. 96], были выделены признаки [12, с. 76-94]. Действительно, государственные корпорации отвечают ряду существенных призна-ков, однако это не позволяет говорить о том, что корпорации становятся субъектами публичного права. Созданные как субъекты частного права, все задачи (как было рассмотрено выше, являющиеся установленными государством задачами управления) государственные корпорации решают частно-правовыми методами.

В отношении Росатома, таким образом, можно говорить о частно-публичном (смешанном) характере деятельности, публичность обусловлена передачей частной организации функций государственных органов (при этом представляется, что подобная передача вряд ли оправдана объективной необходимостью и порождает множество вопросов), но в остальном это независимый субъект частного права. В отношении деятельности иных государственных корпораций можно говорить лишь о специальной форме деятельности «юридического лица частного права».

Таковы основные критерии классификации ныне существующих государственных корпораций; несомненно, они не являются исчерпывающими, однако позволяют выявить общие закономерности развития законодательства о государственных корпорациях.


Литература

1. Басин Ю.Г. Юридические лица по гражданскому праву. Понятие и общая характеристика // Изб. труды по гражданскому праву. – СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003.

2. Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – М., 1948.

3. Елисеев И.В. Гражданское право: учеб.: в 3 т. Т. 1. – 6-е изд., перераб. и доп. / Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев [и др.]; отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006.

4. Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. № 10.

5. Костенко Н.В. Гражданско-правовое регулирование деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004.

6. Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. – В кн.: Избранные труды. – М.: Статут, 1997.

7. Курбатов А. Государственная корпорация как организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. № 4.

8. Новак Д.В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. № 3.

9. Рахмилович В.А. Гражданское право России. Общая часть: Курс лекций / Отв. ред. О.Н. Садиков. – М.: Юристъ, 2001.

10. Степанов Д.И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на два типа и принципа обособления некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. № 3. Том 7.

11. Суханов Е.А. Некоммерческие организации как юридические лица (Комментарий ГК РФ) // Хозяйство и право. 1998. № 4.

12. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. – М.: Норма, 2007.

13. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. – М., 2003 (Классика российской цивилистики).

14. Шиткина И.С. Предпринимательская деятельность некоммерческих организаций // Гражданин и право. 2002. № 4.

15. Якушев В.С. Институт юридического лица в теории, законодательстве и на практике / Антология уральской цивилистики. 1925-1989: Сборник статей. – М.: Статут, 2001.