Geum.ru

8) [Текст]: научно-аналитический журнал серия «Право» (издаётся с 2007 г.)

Вид материалаДокументы

Содержание


Ю. В. Иванова
Ключевые слова
Подобный материал:
1   ...   17   18   19   20   21   22   23   24   ...   44

Ю. В. Иванова




НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ

В КОНТЕКСТЕ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ

МЕЖДУ УРОВНЯМИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ



Аннотация: автор выявляет роль экологического контроля в сохранении и улу-чшении качества окружающей среды. Исследуется проблема разграничения полномочий в этом вопросе между органами государственной власти и органами местного самоуправления, объем полномочий которых по законодательству остается в значительной мере подвижным.

Annotation: the necessity to find new effective means of ecological control in Russia has motivated the relevance of the topic for this research. The work attempts to outline the key problems related to legal aspects of ecological control in the country, to identify some methods and means of solving these problems, and to develop a number of conceptual proposals aimed at the enhancement of current relationships under the conditions of evolution of a rule-of-law state.

Ключевые слова: экологический контроль, экологическое управление, экологическая безопасность, органы местного самоуправления.


Результаты исторического анализа взаимоотношений, складывающихся в системе «человек-природа», доказывают объективную необходимость поиска путей достижения стабильного и сбалансированного развития общества в среде обитания, оптимального соотношения экономических и экологических интересов. В боль-шинстве случаев причины и источники экологических проблем кроются не в естест-венных экологических процессах, а в непонимании сущности, смысла и целей чело-веческой деятельности. Экологические проблемы в большей степени порождены самим обществом и являются прямым результатом антропогенной деятельности.

Необходимость комплексного решения проблем охраны российской экосистемы предполагает максимальное использование всех правовых средств противодействия посягательствам на общественные отношения по рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, сохранению экологического равновесия.

Особую роль в этом призван выполнять экологический контроль. Выявление роли экологического контроля в сохранении и улучшении качества окружающей среды детерминирует постановку следующих задач: во-первых, раскрыть значение термина «экологический контроль»; во-вторых, проанализировать особенности нормативно-правового регулирования и опыта реализации властными органами полномочий в данной сфере общественных отношений в России.

Значение термина «экологический контроль» следует понимать в нескольких аспектах. Прежде всего, это «система мер, направленная на предотвращение, вы-явление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды» [1]. С другой стороны, экологический контроль, как совокупность действий по сбору информации о подконтрольных объектах, ее обработке, оценке и передаче для принятия управленческих решений в заранее определенных целях, представляет собой функцию управления экологической деятельностью. Кроме того, экологический контроль можно рассматривать как гарантию, способ обеспечения реализации функций экологического управления [2, с. 148].

Правовой основой экологического контроля в нашей стране являются Конститу-ция РФ и ряд федеральных законов, прежде всего, Федеральный закон «Об охране окружающей среды». В соответствии с законодательством Российской Федерации выделяются следующие виды экологического контроля: государственный, производственный, муниципальный, общественный. Каждый из обозначенных видов контроля должен проводиться в целях: обеспечения соответствующими органами, юридическими и физическими лицами исполнения законодательства в области охраны окружающей среды, соблюдения требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, а также обеспечения экологической безопасности (ст. 64 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).

Современное состояние окружающей среды в нашей стране свидетельствует, прежде всего, о том, что эффективность нормативно-правового регулирования от-ношений по охране окружающей среды в целом, и по экологическому контролю, в частности, продолжает оставаться на низком уровне. Многочисленные и взаимо-исключающие по своему смыслу поправки, вносимые в последние годы в разделы природоохранного законодательства, касающиеся компетенции органов публичной власти, стали одной из главных причин неэффективности контрольной функции муниципального и государственного экологического управления. Так, в период с 2003 г. по 2005 г. Федеральные законы «Об охране окружающей среды» и «Об об-щих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяли органы муниципального района и городского округа правом организации и осуществления экологического контроля. Планировалось, что с января 2006 г. вместо государственного экологического контроля субъектов РФ будет введен муниципальный экологический контроль объектов производственного и социального назначения, за исключением тех объектов, экологический контроль которых осуществляют федеральные органы государственной власти. Однако накануне их вступления в силу, соответствующие нормы были отменены.

Исходя из конституционных установлений, Российское государство признает за самоуправляющимся территориальным образованием (местным сообществом) определенную совокупность полномочий, необходимых для реализации задач и функций местного самоуправления.

Четко обозначенные в законе полномочия органов местного самоуправления позволяют установить пределы их деятельности, рамки ответственности, отчетнос-ти, подконтрольности, а также проанализировать действия органов местного самоуправления с точки зрения их соответствия нормам закона и права. При этом федеральное законодательство должно закреплять общие положения о полномочиях органов местного самоуправления, а основная задача законотворчества су-бъектов Федерации состоит в том, чтобы, исходя из региональной специфики, учи-тывая природно-климатические, экономические, исторические, этнографические и иные особенности, конкретизировать положения федеральных законов. Так, ряд отраслевых федеральных законов (Водный кодекс, Лесной кодекс, «О животном мире», «Об охране атмосферного воздуха» и др.) содержит нормы, касающиеся возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствующей области правоотношений с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Данное положение базируется на общей конституционной норме о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ). Аналогичные установления содержат и региональные законодательные акты. Однако, по нашему мнению, законы субъектов РФ должны не дублировать конституционную норму, а реализовывать эту возможность, если она необходима.

Особую актуальность в настоящее время приобретает вопрос о том, какими имен-но государственными полномочиями могут наделяться муниципальные органы власти, а какими нет. На наш взгляд, в качестве приоритетного должен выступать негативный способ их выделения, посредством которого определяются те полномочия, которые передаваться органам местного самоуправления для осуществле-ния не могут. При этом целесообразность возложения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления должна диктоваться, прежде всего, более высоким уровнем эффективности их исполнения на муниципальном уровне, нежели на государственном.

Важно учитывать, что многие вопросы, касающиеся различных сфер обществен-ной жизни, имеют местное значение только в том смысле, что решаются, во-пер-вых, органами местного самоуправления; во-вторых, на определенной территории (в пределах муниципального образования), являясь при этом частью общегосудар-ственного дела в соответствующей сфере. Данное обстоятельство определяет не-обходимость разграничения полномочий таким образом, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось именно на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально, основываясь на необходимости обеспечения прав и законных интересов граждан, баланса общегосударственных, региональных и местных интересов.

Для дополнительной идентификации полномочий муниципальных органов мож-но выделить следующие критерии: решаемые муниципальными органами вопросы должны составлять неотъемлемый компонент повседневной жизни населения соот-ветствующего муниципального образования (отходы, городской транспорт, комму-нальное обслуживание и т.п.); осуществление решения указанных вопросов возмож-но исключительно по месту жительства граждан, где для этого созданы необходи-мые условия; реализация стоящих перед муниципальными органами задач требует подключения общественности в виде различных общественных формирований; способность жителей муниципального образования к объективной оценке результатов решения данных вопросов. Выделенные критерии могут служить примерным ориентиром для разделения вопросов местного и государственного значения, в том случае, если их отнесение не установлено действующим законодательством.

При рассмотрении роли органов местного самоуправления в осуществлении экологического контроля, обращают на себя внимание следующие противоречия действующего законодательства. Во-первых, в соответствии с п. 2 ст. 64 Федера-льного закона «Об охране окружающей среды» в РФ, наряду с государственным, производственным и общественным, закрепляется существование муниципального экологического контроля. Однако, регламентируя достаточно подробно проведе-ние государственного, производственного и общественного экологического контро-ля, действующая редакция указанного Закона положений, касающихся собственно муниципального экологического контроля и порядка его проведения, не содержит. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ нормы, регулирующие муниципальный экологический контроль, а также закрепляющие права, обязанности и ответственность муниципальных инспекторов, из текста Федеральных законов «Об охране окружающей среды» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были исключены [3]. Таким образом, специальных полномочий в данной области муниципальных органов федеральное законодательство в настоящее время не предусматривает. В то же время, в соответствии с п. 3 ст. 68 действующей редакции Федерального закона «Об охране ок-ружающей среды», результаты общественного экологического контроля, представ-ленные в органы местного самоуправления, подлежат их обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством (на настоящий момент, данный порядок законодательством не установлен). Во-вторых, согласно Федеральному закону от 06.10.03 г. в перечень вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов включено осуществление земельного контроля [4]. Действующее законодательство исходит из представлений о земель-ном участке не только как об объекте права собственности и иных гарантированных законом каждому прав на землю, как об объекте гражданских, имущественных отношений, но и как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, и основы осуществления хозяйствен-ной и иной деятельности на территории РФ [5]. Кроме того, поскольку земля, как природный объект, ввиду ее особой значимости для поддержания экологического равновесия в окружающей природной среде, является объектом охранительных правоотношений (ст. 13 ЗК РФ), соответственно земельный контроль можно рассматривать как одно из направлений экологического контроля. Таким образом, на наш взгляд, обозначенные положения требуют дальнейшей корректировки: во-первых, необходимо закрепить на уровне федерального закона не только возмож-ность, но и порядок осуществления органами местного самоуправления экологического контроля; во-вторых, разработать порядок рассмотрения органами местного самоуправления результатов общественного экологического контроля.

В целом, анализ текущей практики законодательного регулирования дает осно-вание предполагать, что неоднократные изменения объема полномочий, в том чис-ле и в сфере экологического контроля, осуществлялись без достаточного обоснования их принадлежности органам публичной власти различного уровня. Наблюда-ется общая тенденция выстраивания системы природоохранной компетенции (перераспределение полномочий федеральных и региональных органов власти, наде-ление органов местного самоуправления отдельными государственными полномо-чиями или правом решения вопросов местного значения) в зависимости от наличия финансового обеспечения на соответствующих уровнях публичной власти, тогда как разграничение полномочий должно иметь идеологическое по своей сути обоснование, исходящее из стратегии развития федеративных и муниципальных отно-шений, согласованной с целями государственной экологической политики [6, с. 25].


Литература

1. Ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (с изм. и доп.) // СЗ РФ.–2002. – № 2. – Ст. 133.

2. Экологическое право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. – М.: Высшее образование, 2008.

3. П. 1, 5, 6 ст. 27 Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ. – 2006. – № 1. – Ст. 10.

4. П. 20 ст. 14, п. 15 ст. 15, п. 26 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (с изм. и доп.) // СЗ РФ. – 2003. – № 40. – Ст. 3822.

5. Ст. 1 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (с изм. и доп.) // СЗ РФ.– 2001. – № 44. – Ст. 4147.

6. Васильева М.И. Охрана окружающей среды как функция органов местного самоуправления // Законодательство и экономика. – 2006. – № 5.