Geum.ru

Учебное пособие Белгород 2009 ббк 67. 3 И 90 Печатается по решению

Вид материалаУчебное пособие

Содержание


Глава 5. правовые основы органов внутренних дел
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6
ГЛАВА 5. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ

В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД


Правоохранительная деятельность осуществляется специально уполномоченными на то органами и организациями, главенствующее место среди которых занимают государственные органы: судебные, органы прокуратуры, внутренних дел и др.

Одно из центральных мест в системе правоохранительных органов Российской Федерации занимают органы внутренних дел. Деятельность этих органов по реализации правоохранительной функции государства обязана иметь четкие правовые основы, которые должны отвечать потребностям современного общества в эффективной охране правопорядка, соответствующим новым политико-правовым условиям.

Характеризуя правовую основу организации и деятельности органов внутренних дел, нельзя не учитывать место и роль этих органов в механизме государства и общества.

Во-первых, известно, что органы внутренних дел выполняют многообразные функции, тесно связанные друг с другом в силу своей природы68. Это органы исполнительной власти, каждый «блок», часть которых реализует установленный и специфический объем правоохранительных задач и функций: охрану общественного порядка, прав и свобод граждан, борьбу с правонарушениями и преступностью во всех их видах; оперативно-розыскную и уголовно-процессуальную деятельность; обеспечение безопасности дорожного движения; функции миграционной и паспортно-визовой службы; организацию и управление внутренними войсками и др. Это означает, что характер и природа органов внутренних дел не могут быть охвачены понятием «разновидность органов исполнительной власти»69.

Во-вторых, сферы деятельности органов внутренних дел столь обширны и разнообразны, что объективно появляется потребность в формировании, совершенствовании, реконструкции этих органов, в особенности их специализированных подразделений, осуществляющих деятельность по борьбе с организованной преступностью, с терроризмом, по другим актуальным правоохранительным направлениям. В данном случае речь идет о постоянной эволюции в сфере организации и деятельности органов внутренних дел. Благодаря этому, данные положения нужно учесть при анализе правовых основ в указанной области.

Милиция представляет собой правоохранительную организацию, которая охватывает автономные звенья, обеспечивающие реализацию предусмотренных законодательством о милиции полномочий70. Согласно ст. 7 Закона «О милиции» милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. Это самостоятельные структурные подразделения системы органов внутренних дел. Орган внутренних дел и милиция - это понятия, не являющиеся синонимами.

Состав криминальной милиции, порядок создания, реорганизации и ликвидации ее подразделений определены Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 925 «О подразделениях криминальной милиции»71. Согласно данному нормативному правовому акту в криминальную милицию входят подразделения: уголовного розыска; по борьбе с экономическими преступлениями; по налоговым преступлениям; по борьбе с организованной преступностью; оперативно-поисковые; специальных технических мероприятий; собственной безопасности; отряды милиции специального назначения; оперативно-розыскной информации. В криминальную милицию также входят Национальное центральное бюро Интерпола и его территориальные подразделения. Ранее в состав криминальной милиции также входил Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел РФ (подразделения по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ), он был преобразован в самостоятельное, не являющееся милицией и структурным подразделением органа внутренних дел ведомство - Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков72. В настоящее время Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ переименован в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков73.

Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение безопасности личности, общества, охрана собственности, общественного порядка, выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности. Милиция общественной безопасности оказывает содействие криминальной милиции в исполнении возложенных на нее обязанностей.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности»74 в состав милиции общественной безопасности входят следующие службы и подразделения (отделы и др.) органов внутренних дел: 1) дежурные части, подразделения дознания, изоляторы временного содержания подозреваемых и обвиняемых, подразделения лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью, подразделения охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых; 2) подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения министерства внутренних дел РФ, осуществляющие технический надзор; 3) подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения, осуществляющие розыск автомототранспортных средств и контроль за соблюдением установленных правил безопасности дорожного движения; 4) подразделения Государственной инспекции безопасности дорожного движения по обеспечению безопасного и беспрепятственного проезда автомобилей специального назначения; 5) отряды милиции особого назначения; 6) подразделения патрульно-постовой службы и подразделения по делам несовершеннолетних; 7) подразделения по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств. Для каждой из групп предусмотрен свой особый порядок создания, реорганизации и ликвидации.

Государственная многопрофильная милиция традиционно входит в структурную организацию Российского государства, опосредованно выступая подсистемой органов внутренних дел. Последнее десятилетие отличалось вовлечением в процесс кардинального образования отечественных правоохранительных органов и системы органов внутренних дел РФ. Как известно, объектом реформирования прежде всего стал КГБ СССР, на основе которого была сформирована группа спецслужб, имеющих статус автономных федеральных ведомств. Кроме того, из состава Главной налоговой службы РФ (ГНС РФ) выделилось и приобрело статус федеральных органов налоговой полиции Главное управление налоговых расследований. К 2003 г. данное ведомство было упразднено. Это организационное преобразование затронуло и органы внутренних дел, в составе которых сформирована служба по обеспечению экономической безопасности. Реформирование органов внутренних дел было связано и с тем, что из их состава в Минюст РФ была передана уголовно-исполнительная система, а в состав МЧС РФ - органы пожарной безопасности. С учетом этого органы внутренних дел в современных условиях постепенно трансформируются в органы милиции (полиции). Основными элементами органа внутренних дел стали оперативные подразделения милиции и служба общественной безопасности. В отличие от государственной многопрофильной милиции государственная специализированная полиция, учрежденная в условиях переходного периода, является самостоятельным правоохранительным органом. Инновативными элементами обеспечения правоохранительной безопасности в переходный период выступают муниципальная милиция и частная полиция. Преобразование федеральных правоохранных организаций было обусловлено действием тенденции к их специализации, что привело к созданию специализированных органов правопорядка (полиции) для разрешения определенного круга криминальных проблем, вначале для обеспечения налоговой безопасности, а затем - для противодействия наркопреступности. В итоге в условиях государства переходного периода свое подтверждение получила гипотеза о неизбежности обособления от государственной многопрофильной милиции специализированных субъектов полицейской деятельности, вероятно, по причине невозможности качественного решения ее силами возложенных на многопрофильную милицию задач, поскольку в рамках такой единой организационной структуры приоритет отдается общеполицейским задачам75. Действие указанной выше тенденции одновременно повлекло за собой организационные преобразования внутри многопрофильной милиции в форме дробления оперативных служб в соответствии с принципом специализации.

Поэтому государство переходного периода вынуждено модернизировать механизм обеспечения правоохранительной безопасности посредством подключения к разрешению правоохранных проблем специальных служб; расширения круга специализированных организационных звеньев в составе государственной многопрофильной милиции; создания специализированной полиции и придания ей статуса правоохранительного органа; формирования муниципальной местной милиции вне системы ОВД; обеспечения легитимности частной полиции в специальном законе; реанимации участия в охране правопорядка негосударственных субъектов правоохраны, функционирующих на некоммерческой основе.

Для государства переходного периода характерна не только постепенная трансформация органа внутренних дел в орган милиции за счет передачи в другие ведомства определенных его организационных звеньев, но и «раздробление» служб, призванных решать определенные задачи применительно к конкретным видам преступности. В результате проявляется и начинает действовать феномен специализированной полиции как автономного органа правопорядка, одновременно имеющего родственную систему оперативных подразделений милиции: БЭП ОВД-налоговая полиция; ОРБ подразделений по борьбе с организованной преступностью и Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Специализированная полиция в контексте развития ее организационных форм может проходить определенные этапы. Прежде всего, это статус функционального ведомства, входящего в систему определенного государственного органа. На следующем этапе такое функциональное ведомство может приобретать организационную форму самостоятельного органа правопорядка, непосредственно входящего в структурную организацию государства. В связи с этим специализированная полиция приобретает особое правовое положение, установленное специальным законом, материально-технические ресурсы, кадровое, информационное и другое обеспечение.

Переходный период характеризовался тем, что сложившуюся в отечественных условиях модель милиции как федеральный центр, так и субъекты Российской Федерации пытались адаптировать к реалиям той федерации, которая стала складываться на территории суверенной России. В организационном плане это означало, что проявилась тенденция к признанию милиции общественной безопасности милицией субъектов РФ с перспективами ее децентрализации и переподчинения ее органам государственной власти субъектов РФ. С учетом этого криминальная милиция стала автоматически признаваться федеральной структурой. Одновременно модель российской милиции видоизменилась и за счет попыток реализовать конституционное право органов местного самоуправления на обеспечение охраны общественного порядка на территориях, входящих в их юрисдикцию. Новым организационным моментом в модели российской милиции стало и создание автономного, максимально централизованного правоохранительного органа в виде ФСНП РФ, имеющего компетенцию, сходную с полномочиями оперативных подразделений БЭП и следственных аппаратов органов внутренних дел.

При федеративном устройстве государства неизбежно разрешение вопроса об оптимальной централизации различных звеньев, входящих в структурную организацию государства, в том числе и милиции. В отечественных условиях интерес к этой проблеме проявился во второй половине 1980-х-начале 1990-х гг. Закон РСФСР «О милиции» формально разделил милицию на криминальную и милицию общественной безопасности, при этом он противоречиво признал последнюю и местной милицией. В связи с этим российская милиция не смогла перейти на ту организационную модель, которая приемлема для федеративного государства. Правовая реформа начала 1990-х гг. подчеркнула роль принципа федерализма в структурной организации Российского государства. Но предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ вновь были определены недостаточно четко. По этой причине милиция общественной безопасности стала постепенно переходить в разряд милиции субъектов РФ с оформлением этого процесса соответствующими законами субъектов РФ. К сожалению, был оставлен без надлежащего внимания опыт организации милиции в зарубежных государствах с федеративным устройством. Следует поддержать организационно-правовые меры федеральной власти, благодаря которым в тексте Закона РФ «О милиции», а также в Положении о милиции общественной безопасности было устранено противоречивое отождествление милиции общественной безопасности и местной милиции. Положительное значение также имела и реформа управления органами внутренних дел, обеспечившая централизацию службы общественной безопасности МВД РФ.

Признание в качестве составного компонента российской милиции криминальной милиции имело формальный характер, так как вышеупомянутое словосочетание стало обозначать не правоохранительный орган, внутреннее устройство которого смоделировано на основе определенных организационных и управленческих принципов, а систему функциональных оперативных аппаратов. Однако по своей сути, как и ранее в МВД СССР, имелся набор автономных отраслевых оперативных служб, максимально централизованных и имевших на каждом уровне (ГРОВД, МВД - УВД региона, МВД союзного государства) соответствующие организационные звенья. Данная модель была характерна и сохраняла свою силу в течение истекшего десятилетия применительно к оперативным аппаратам уголовного розыска. В 2003 г. была осуществлена модернизация подразделений по борьбе с экономическими преступлениями за счет передачи им функций упраздненной налоговой полиции. Наряду с этим после создания ФСКМ РФ в составе оперативной службы по борьбе с организованной преступностью создаются ОРБ по противодействию незаконному обороту наркотических средств. Что же касается в целом аппаратов по борьбе с организованной преступностью, то в период с 1990 по 2001 гг. наблюдалась тенденция к созданию в структуре МВД службы, интегрирующей организационные звенья в виде УБОП - РУБОП - ГУБОП и предназначенной для борьбы с общеуголовной и экономической преступностью, имеющей профессиональный организованный характер. Таким образом, криминальная милиция стала представлять собой объединение трех централизованных подсистем в рамках МВД РФ. Во-первых, службы уголовного розыска по борьбе с общеуголовной преступностью; во-вторых, системы оперативных подразделений по противодействию экономическим и налоговым преступлениям; в-третьих, это подсистема оперативных аппаратов по борьбе с организованной преступностью. Данная оперативная служба до 2001 г. имела весьма обособленный характер. Подобная обособленность этого звена криминальной милиции была признана нецелесообразной. Поэтому в современных условиях оперативные подразделения признаются составным компонентом криминальной милиции органов внутренних дел. В 2003 г. в сфере деятельности указанных подразделений оказались и проблемы противодействия наркопреступности. В состав криминальной милиции также входил Государственный комитет по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ при Министерстве внутренних дел РФ (подразделения по противодействию незаконному обороту наркотических средств и психотропных веществ), он был преобразован в самостоятельное, не являющееся милицией и структурным подразделением органа внутренних дел ведомство - Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков76. В настоящее время Государственный комитет Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ переименован в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков77.

Российская милиция представлена в структурной организации государства переходного периода двумя функциональными блоками, которые можно условно обозначить словосочетаниями «федеральная криминальная милиция» и «федеральная милиция общественной безопасности». Несмотря на то, что последняя черпает свои ресурсы из бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, ее организационные звенья максимально централизованы. Речь идет об укреплении вертикали, адекватно которой построены и федеральная криминальная милиция, и федеральная милиция общественной безопасности. Для названных разновидностей федеральной милиции единым наименованием является словосочетание «государственная милиция», поскольку вся милиция РФ входит в единую систему государственных учреждений, возглавляемую МВД РФ, и вне ее организационных звеньев не функционирует.

Ныне действующий Закон РФ «О милиции» трактует понятие «милиция» как комплекс определенных государственных органов исполнительной власти. Однако последнее десятилетие XX в. показало, что данное определение не соответствует объективной действительности, поскольку милиция в РФ представляет собой систему служб, подразделений и учреждений, не имеющих единого организационного оформления. Это наглядно видно при сопоставлении организационного устройства милиции, действующей в рамках МВД РФ, и антинаркотической полиции, организационно оформленной в качестве самостоятельной федеральной службы, имеющей статус правоохранительного органа. Однако нельзя не признать, что государственное управление милицией через систему государственных учреждений обеспечило действие федерализма в данной сфере. Поэтому даже переименование ГРОВД в отдел милиции не приведет в современных условиях к ослаблению действия рассматриваемого принципа применительно к построению российской государственной милиции.

Реформирование органов правопорядка в Российской Федерации может привести к созданию федеральной службы расследований. Возможны две организационные модели такой структуры: во-первых, объединяющей оперативные и экспертно-криминалистические аппараты, а также оперативные подразделения различного профиля; во-вторых, только обеспечивающей организацию следственной и экспертно-криминалистической деятельности. Выбор той или иной модели в условиях России должен быть сделан в условиях экспериментальной апробации в отдельных регионах РФ. В случае создания единой федеральной централизованной системы органов и учреждений, осуществляющих предварительное следствие по уголовным делам в РФ, оправданным представляется создание федеральной полиции, которая объединила бы в своем составе соответствующие правоохранительные структуры различного профиля. Одновременно должен быть разрешен вопрос о преобразовании внутренних войск в Национальную гвардию.

В настоящее время Российская Федерация после всевозможных экономических реформ переживает новый этап своего развития - административную реформу. В части, касающейся деятельности органов внутренних дел, следует упомянуть Указ Президента РФ от 09.03 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Несомненно, что к одному из основных мероприятий указанной реформы следует отнести и реформирование органов местного самоуправления. Именно в этих целях и был принят Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»78. Данный закон относит функцию охраны общественного порядка к вопросам местного значения и соответственно наделяет органы местного самоуправления правом организации муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществления контроля за их деятельностью. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ функция охраны общественного порядка относится к компетенции Правительства РФ. Эта функция реализуется Правительством РФ при помощи органов внутренних дел. Выполнение функции охраны общественного порядка возлагается как на органы исполнительной власти – Министерство внутренних дел России, так и на органы местного самоуправления.

В этих условиях органы местного самоуправления могут осуществить данное право только при взаимодействии с органами государственной власти, в том числе и с органами внутренних дел79.

Вопросы правового регулирования взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления имеют очень важное значение, так как органы внутренних дел относятся к органам государственной исполнительной власти, а органы местного самоуправления выведены из системы государственной власти.

Следует отметить, что на сегодняшний день отсутствует четко сформулированная концепция муниципальных органов охраны общественного порядка, создаваемых органами местного самоуправления самостоятельно, подчиненных и подконтрольных им, что приводит к появлению различных моделей построения муниципальных органов общественного порядка.

Наряду с государственной милицией в России наблюдается процесс создания муниципальных органов охраны общественного порядка вне системы МВД России. Если адаптировать зарубежный опыт к организации милиции в Российской Федерации, то необходимо на законодательном уровне дифференцировать федеральную милицию (полицию) и милицию органов местного самоуправления в качестве автономных органов правопорядка. Такая дифференциация требует принятия специальных законов, которые были бы посвящены назначению, организации, функциям, полномочиям и порядку ресурсного обеспечения этих правоохранительных органов. Действие принципа федерализма в зарубежных государствах означает, что организация полиции может входить в компетенцию и федеральных, и региональных, и местных органов власти. Государственное переустройство России также стимулировало процесс дифференциации отечественной системы милиции на федеральную и местную. Однако влияние принципа федерализма в условиях действия центробежных сил породило проблемное положение милиции общественной безопасности, статус которой приравнивался к местной милиции. Укрепление вертикали власти четко прояснило вопрос устройства милиции, определив, что вне системы федеральной милиции могут функционировать только муниципальные органы охраны общественного порядка.

Вне системы МВД РФ помимо муниципальных органов охраны общественного порядка сформировались и развиваются и иные правоохранительные структуры, прежде всего местная частная милиция. Специфика развивающейся частной милиции в России такова, что она интенсивно адаптирует зарубежный опыт деятельности подобного рода структур и проявляет стремление к созданию отечественной «индустрии» частной службы безопасности. Частная полиция - это особый субъект негосударственной полицейской деятельности, оказывающий услуги населению на возмездной основе. В отличие от муниципальных органов охраны общественного порядка процесс формирования и развития на местном уровне частной полиции, особенно в форме коммерческо-сервисных предприятий, протекал достаточно интенсивно. Это позволило данному субъекту негосударственной полицейской деятельности выполнять определенную роль в обеспечении правоохранительной безопасности страны с поправкой на то, что основная цель таких структур все же сводится к извлечению прибыли. Однако незавершенным остается законодательное оформление правового статуса частных детективов, частных детективных и охранных организаций, служб безопасности хозяйствующих субъектов в условиях государства переходного периода.

Состояние системы обеспечения правоохранительной безопасности в переходный период отличается сложным и незавершенным устройством. Процесс реформирования отечественных органов правопорядка в условиях государства переходного периода может получить свое развитие по следующим альтернативным направлениям:

1) постепенное увеличение в структуре государства количества обособленных полицейских организаций, образующих федеральную полицейскую систему при одновременном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка;

2) создание на базе органов внутренних дел многопрофильной федеральной полиции, федеральной (национальной) гвардии и муниципальной милиции;

3) сохранение ныне действующей системы органов внутренних дел с одновременной оптимизацией ее организационной структуры. В пользу этого варианта свидетельствуют опыт многолетнего функционирования данного органа правопорядка в отечественных условиях и его положительная роль в обеспечении правоохранительной безопасности страны.