Книги, научные публикации
Pages: | 1 | ... | 13 | 14 | 15 | М. В. Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник для вузов Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов ...
-- [ Страница 15 ] --Устав муниципального образования. В соответствии с кон ституционными и законодательными основами муниципаль ным образованием1 самостоятельно разрабатывается устав, Муниципальным образованием называется городское, сельское по селение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправле ние, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выбор ные органы местного самоуправления.
Глава 27. Организация местного самоуправления который принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Устав му ниципального образования подлежит государственной реги страции в порядке, установленном законом субъекта РФ.
Основанием для отказа в государственной регистрации уста ва муниципального образования может быть только противо речие его Конституции РФ, причем отказ в государственной регистрации может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Федеральным законом гарантируются права граждан в случае, если устав муниципального образования не принят, не вступил в силу или если данным уставом не установлен срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного са моуправления. В этом случае соответствующий срок полномо чий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы. Если в определенном судом пра вовом акте срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления не установлен, то он определя ется решением суда и составляет два года. Отсутствие уставов муниципальных образований, выборных органов местного самоуправления, муниципальной собственности или местного бюджета в муниципальных образованиях на момент рассмот рения дела в суде в случаях, если муниципальные образова ния были упразднены, объединены или преобразованы в по рядке, противоречащем законодательству, не может быть ос нованием для отказа суда в назначении даты выборов депутатов представительных органов местного самоуправле ния и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, установленном Федеральным законом.
В особом положении находится местное самоуправление в городах федерального значения Ч Москве и Санкт-Петербур ге. В соответствии с Федеральным законом от 17 марта 1997 г. в целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муници пальных образований, в том числе установленные федераль ным законом, объекты муниципальной собственности, источ ники доходов местных бюджетов определяются законами этих субъектов РФ. На внутригородских территориях местное самоуправление осуществляется в соответствии с их уставами и законами, но население городских поселений, входящих в 766 Раздел VII. Местное самоуправление эти города, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.
В соответствии с Законом города Москвы Об организации местного самоуправления в городе Москве от 6 ноября 2002 г.
местное самоуправление осуществляется в границах внутриго родских муниципальных образований, создаваемых на терри ториях районов города (таких районов 125). Такие образования имеют собственность, бюджет и выборные органы самоуправ ления. К числу органов относятся муниципальное Собрание, муниципалитет и другие органы. Их взаимодействие с органа ми государственной власти города Москвы строится на основе Устава и законов города, а также уставов и правовых актов муниципальных образований. Органы государственной власти города осуществляют контроль за соблюдением органами и должностными лицами местного самоуправления Устава и за конов города. В пределах города созданы территориальные органы государственной власти, обладающие определенными полномочиями (10 префектур и 125 управ).
В уставе муниципального образования указываются грани цы и состав территории муниципального образования, вопро сы ведения, структура и порядок формирования органов ме стного самоуправления, срок полномочий депутатов предста вительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных дол жностных лиц местного самоуправления;
виды, порядок при нятия и вступления в силу нормативных правовых актов ор ганов местного самоуправления. Устав закрепляет порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного само управления и выборных должностных лиц местного самоуп равления, статус и социальные гарантии депутатов, условия и порядок организации муниципальной службы, общий поря док владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и другие вопросы.
Система местного самоуправления выглядит весьма разно шерстно в конституциях, уставах и законах субъектов РФ.
В некоторых республиках на местах создаются одновременно как местные органы государственной власти, так и местное самоуправление. Иногда в крупных административно-терри ториальных единицах (город, район) создаются местные орга ны государственной власти, т. е. прямо подчиняющиеся лцен тру, а на небольших территориях Ч органы местного само управления. В других случаях администрации городов, Глава 27. Организация местного самоуправления районов, поселков и др. являются одновременно и органами государственной власти и местного самоуправления.
По-разному выглядит и порядок формирования исполни тельных органов. Иногда глава администрации города, района, поселка, сельского округа назначается главой вышестоящей администрации. В других случаях тот же порядок дополняет ся получением согласия соответствующих представительных органов местного самоуправления.
Естественно, что конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут быть абсолютно идентичными. Но они должны соответствовать Конституции РФ и Федеральному закону, т. е. развивать систему местного самоуправления, а не выст раивать жесткие бюрократические вертикали власти, подав ляя местное самоуправление. Конституционный Суд РФ в по становлении по лудмуртскому делу (24 января 1997 г.) ука зал, что преобразование органов местного самоуправления в местные органы государственной власти до истечения их пол номочий недопустимо без учета мнения населения (наиболее адекватно Ч через референдум), конституционные права ко торого тогда нарушаются.
Конституционным Судом РФ рассматривалась и другая острая проблема: о фактической подмене органов местного самоуправления местной администрацией государственной власти. В постановлении по проверке конституционности ряда статей Конституции и закона Республики Коми от 15 января 1998 г. Суд отметил, что в соответствии с Консти туцией Республики Коми в республике наряду с местными представительными органами действуют местные админист рации как органы исполнительной власти, непосредственно осуществляющие государственное управление, обеспечиваю щие права и законные интересы граждан на соответствующей территории и в то же время входящие в систему исполнитель ной власти республики. При этом местные администрации практически осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность по решению вопросов местного значения, отне сенных Конституцией РФ, Федеральным законом Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий ской Федерации и Конституцией Республики Коми к компе тенции местного самоуправления. Создание государственных органов исполнительной власти для решения таких вопросов противоречит ст. 130 и 132 Конституции РФ. Не соответству ют Конституции РФ положения, согласно которым местные администрации, осуществляющие в соответствии с законами 768 Раздел VII. Местное самоуправление республики решение вопросов местного самоуправления, вхо дят в систему исполнительной власти Республики Коми, ус тановлена их подчиненность органам государственной власти и назначаемость глав местных администраций Главой Респуб лики Коми или главами вышестоящих администраций.
Полномочия. Один из самых важных и сложных вопросов организации местного самоуправления Ч разделение предме тов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, с одной сторо ны, и органами местного самоуправления Ч с другой. Реше ние этого вопроса определяет меру самостоятельности органов местного самоуправления, пределы их компетенции.
Согласно Федеральному закону к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области ме стного самоуправления относятся наиболее крупные вопро сы, и в частности принятие и изменение федеральных зако нов об общих принципах организации местного самоуправле ния, контроль за их соблюдением, обеспечение соответствия законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и федеральному законодательству, обеспе чение гарантий осуществления предусмотренных Конститу цией РФ и законами обязанностей государства в области местного самоуправления. Только федеральная власть осуще ствляет регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность и отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами. Важной частью полномочий Федерации являет ся регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления и установление федеральных га рантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного само управления, а также регулирование основ муниципальной службы. По существу, эти и некоторые другие полномочия федеральной власти направлены на создание единообразных основ местного самоуправления и гарантий его самостоятель ности.
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся вопросы не менее значимые, но более конкретные. Именно они принима ют законы о местном самоуправлении для своей территории и осуществляют контроль за их соблюдением. Региональная власть регулирует порядок передачи объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность и отношения Глава 27. Организация местного самоуправления между бюджетами данного субъекта РФ и местными бюджета ми, а также обеспечивает гарантии финансовой самостоятель ности местного самоуправления. Органы субъектов РФ обеспе чивают права граждан на осуществление местного самоуправ ления, устанавливают порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образова ний, их границы и наименования. Они вправе регулировать законами особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций, принимать законодательство о муниципальной службе.
В ведении муниципальных образований находятся вопро сы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Вопросы местного значения Ч это вопросы жизнеобеспечения населения, которые могут более эффектив но решаться самим населением и под свою ответственность.
Тем самым осуществляется децентрализация государствен ного управления и расширяются права граждан в решении самых насущных жизненных проблем. Определяя сферу воп росов местного значения, Закон учитывает материально финансовые возможности местного самоуправления и целесо образность решения основных вопросов жизнеобеспечения на уровне Федерации и регионов, т. е. в общих интересах насе ления. Поэтому широта полномочий местного самоуправле ния сочетается с необходимостью действовать в рамках феде ральных и региональных законов.
К числу вопросов местного значения относятся распоря жение своей собственностью, местные финансы и бюджет, содержание жилищного фонда, организация учреждений об разования и здравоохранения, охрана общественного поряд ка, планировка и застройка территории, жилищное и соци ально-культурное строительство, контроль за использованием земель, энерго-, тепло- и водоснабжение, дорожное строитель ство, благоустройство территории, транспорт и связь, учреж дения культуры, сохранение памятников истории, физичес кая культура и спорт, противопожарная служба и др.
Органы местного самоуправления участвуют в реализации федеральных и региональных программ развития местного самоуправления, они не вправе снижать государственные со циальные стандарты, но могут обеспечивать их гражданам на более высоком уровне. К их ведению относятся обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения, участие в охране окружающей среды.
770 Раздел VII. Местное самоуправление Одна из важнейших функций органов местного самоуправ ления Ч охрана общественного порядка, которая предполага ет деятельность по обеспечению спокойствия в общественных местах, недопущение и своевременное пресечение хулиганс ких действий, привлечение к административной ответствен ности лиц, нарушающих установленные правила поведения в общественных местах, во время уличных шествий и демонст раций, массовых гуляний, спортивных соревнований и т. п.
Законодательство предоставляет право районным и городским органам местного самоуправления издавать решения о соблю дении общественного порядка и устанавливать администра тивную ответственность за их нарушение (если такие вопро сы не урегулированы актами вышестоящих государственных органов).
Конкретная работа, обеспечивающая охрану общественно го порядка, ложится на милицию общественной безопасности (местную милицию), созданную в соответствии с Законом РСФСР О милиции (в редакции от 10 января 2003 г.) и Указом Президента РФ О милиции общественной безопасно сти (местной милиции) в Российской Федерации (в редакции от 4 июня 2001 г.)- В районах, городах и районах городов местная милиция создается и функционирует в качестве са мостоятельного структурного звена в составе отделов (управ лений) внутренних дел.
Муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению любые вопросы, если они отнесены к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государствен ной власти. В тех случаях когда в границах территории му ниципального образования (за исключением города) имеются другие муниципальные образования, предметы ведения муни ципальных образований, объекты муниципальной собственно сти, источники доходов местных бюджетов разграничивают ся законом субъекта РФ, а в отношении внутригородских муниципальных образований Ч уставом города. Подчинен ность одного муниципального образования другому не допус кается.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только фе деральными законами, законами субъектов РФ с одновремен ной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна Глава 27. Организация местного самоуправления государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государствен ных полномочий определяются также соответственно феде ральными законами и законами субъектов РФ. По своему содержанию передаваемые органам местного самоуправления государственные полномочия включают полномочия по реа лизации государственных социальных стандартов (например, требования к уровню организации и качества бесплатной ме дицинской помощи, к содержанию образования и организа ции образовательного процесса и др.), по участию в государ ственном контроле и учете использования земли и других природных ресурсов, а также в охране окружающей среды, по участию в организации гражданской обороны и деятельности местных органов Министерства обороны (военных комиссари атов), по участию в государственном контроле за соблюдени ем градостроительного законодательства и др.
Территориальные основы. Самостоятельность местного самоуправления в существенной мере зависит от гарантий неприкосновенности территории. В этих целях закон оп ределяет, что территории муниципальных образований Ч городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских окру гов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образо ваний Ч устанавливаются в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных традиций. Эти традиции заключаются в наци ональном составе населения, культурных традициях, тради ционном тяготении к каким-либо центрам, экономиче ской взаимосвязи и т. д.
Территорию муниципального образования составляют зем ли городских, сельских поселений, прилегающие к ним зем ли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необхо димые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственно сти и целевого назначения. Вопросы об образовании, объеди нении, о преобразовании или об упразднении внутригородс ких муниципальных образований, установлении или измене нии их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом ме стного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.
В практике часто возникает необходимость изменения гра ниц муниципального образования, что, однако, не должно происходить произвольно. Законом определено, что установ 26 Баглай Конституц. право РФ 772 Раздел VII. Местное самоуправление ление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществля ются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта РФ. Измене ние границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Зако нодательные (представительные) органы государственной вла сти субъектов РФ устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправле ние. Учет мнения может осуществляться путем социологичес ких опросов, коллективных обращений граждан, с помощью различных конференций и собраний, в наиболее важных слу чаях Ч через референдум. Законами определяется порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.
з 2. Органы и должностные лица местного самоуправления Местное самоуправление реализуется через выборные и невыборные органы, образуемые в соответствии с федераль ным и региональными законами, а также с уставами муници пальных образований. Тем самым в местном самоуправлении сочетаются формы непосредственной и представительной де мократии. Но в любом муниципальном образовании наличие выборных органов местного самоуправления является обяза тельным. Не допускается осуществление местного самоуправ ления государственной властью и государственными должно стными лицами.
Органы местного самоуправления наделяются в соответ ствии с уставами муниципальных образований собственной компетенцией в решении вопросов местного значения. Их наименования разнообразны, они устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических и иных местных традиций.
Структура определяется населением самостоятельно. Обыч но эти структуры в основном исходят из общей схемы феде ральных и региональных органов власти, т. е. предусматрива Глава 27. Организация местного самоуправления ют представительный орган и независимого главу муници пального образования, но закон допускает и подконтрольность главы представительному органу, и даже его вхождение в этот орган, что отражает прежние, советские традиции.
Конституционный принцип самостоятельности органов местного самоуправления означает, что в пределах своей ком петенции они свободны в проявлении инициативы и в выбо ре решения. Принятое ими решение не требует какого-либо согласования или последующего утверждения государствен ным органом и тем более не может быть отменено в админи стративном порядке. Но любой орган местного самоуправле ния действует на своей территории, которая одновременно является территорией субъекта Федерации и самой Федера ции. Чтобы избежать столкновения правовых актов и конк ретных действий органов власти всех уровней, необходима координация и сотрудничество.
Представительные органы. Представительный орган мест ного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными зако нами и законами субъектов РФ. Численный состав такого органа определяется уставом муниципального образования.
Полномочия представительных органов местного самоуп равления определяются уставами муниципальных образова ний. В исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находятся: принятие общеобяза тельных правил по предметам ведения муниципального обра зования, утверждение местного бюджета и отчета о его испол нении, принятие планов и программ развития, установление местных налогов и сборов, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, а также контроль за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, если он пре дусмотрен уставом муниципального образования.
Представительный орган местного самоуправления прини мает решения в коллегиальном порядке. В отдельных поселе ниях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возмож ность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.
Глава муниципального образования и иные выборные должностные лица. В уставах муниципальных образований обычно предусматривается должность выборного главы муци 774 Раздел VII. Местное самоуправление ципального образования (главы администрации), который возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуп равления на территории муниципального образования. Он избирается гражданами, проживающими на территории му ниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом местного самоуправления из сво его состава в порядке, установленном федеральными закона ми и законами субъектов РФ.
Наименование главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц местного самоуправления и сро ки их полномочий определяются уставом в соответствии с законами субъектов РФ. Глава муниципального образования, как и другие выборные должностные лица местного самоуп равления, наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муници пального образования. Избранный населением глава муници пального образования может быть наделен правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и даже председательствовать на заседаниях этого представи тельного органа. Глава муниципального образования и другие выборные должностные лица местного самоуправления в со ответствии с уставом муниципального образования подотчет ны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления.
Уставом муниципального образования могут предусматри ваться различные органы местного самоуправления: советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, посел ков, улиц, кварталов, домов и др. Их правовой статус (ком петенция, подотчетность и пр.) определяется в соответствии с законами субъектов РФ, а иногда Ч положениями, прини маемыми муниципальными образованиями.
Образование органов местного самоуправления, назначение глав и других должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными долж ностными лицами не допускаются. Назначение даты выборов глав администраций и представительных органов Ч компе тенция субъектов РФ или представительных органов местно го самоуправления, действующих в соответствии с уставом соответствующего муниципального образования.
Конституционный Суд РФ рассматривал запрос Президента РФ и Главы Республики Коми в связи с установлением Федеральным Глава 27. Организация местного самоуправления законом Об общих принципах организации местного самоуправ ления сроков проведения выборов представительных органов и глав администраций (глав местного самоуправления). Конститу ционный Суд в решении от 30 мая 1996 г. отметил, что оспари ваемый Закон был рассчитан только на переходный период ста новления системы местного самоуправления, чтобы не допустить затягивания создания выборных органов местного самоуправле ния. Однако после завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов федеральные органы уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих выборов, поскольку это наруши ло бы конституционное положение о самостоятельности и незави симости местного самоуправления. Суд подтвердил право органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления назначать конкретную дату выборов органов местного самоуправ ления.
Законодательные основы контроля органов власти Феде рации и субъектов РФ за деятельностью органов местного са моуправления, нарушающей Конституцию и законы. Феде ральный закон Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (в редакции от 21 марта 2002 г.) ввел контроль органов государственной вла сти Федерации и субъектов РФ за деятельностью органов местного самоуправления. Целью этого Закона является ук репление единого конституционного и правового поля в Рос сийской Федерации, создание правовых форм воздействия на органы местного самоуправления, нарушающих Конституцию РФ, федеральные законы и законы субъектов РФ.
Представительный орган местного самоуправления и гла ва муниципального образования, принявший (издавший) нор мативный правовой акт, который признан судом противоре чащим Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, конституции, уставу, закону субъекта РФ, уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный норма тивный правовой акт или отдельные его положения, а также опубликовать информацию о решении суда в течение десяти дней со дня вступления решения суда в силу. В случае если представительным органом или главой муниципального обра зования такой акт не отменен, что повлекло признанные су дом нарушение (умаление) прав и свобод человека и гражда нина или наступление иного вреда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а пол 776 Раздел VII. Местное самоуправление номочия главы муниципального образования досрочно пре кращены путем отрешения его от должности.
В случае если представительным органом или главой му ниципального образования не отменены нормативный право вой акт или отдельные его положения в соответствии с реше нием суда, вступившим в силу, то законодательный (предста вительный) орган государственной власти субъекта РФ по собственной инициативе или по обращению высшего должно стного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполни тельного органа) письменно предупреждает представительный орган местного самоуправления, а высшее должностное лицо субъекта РФ письменно предупреждает главу муниципально го образования о возможности принятия мер в соответствии с Федеральным законом.
В случае если представительный орган местного самоуп равления или глава муниципального образования в течение месяца со дня вынесения (объявления) письменного предуп реждения не приняли меры по исполнению решения суда, то представительный орган может быть распущен, а глава муни ципального образования может быть отрешен от должности не позднее шести месяцев со дня вступления в силу решения суда.
Представительный орган местного самоуправления распус кается законом субъекта РФ либо федеральным законом, а глава муниципального образования отрешается от должности указом (постановлением) высшего должностного лица субъек та РФ, за исключением глав муниципальных образований Ч столиц и административных центров субъектов РФ, либо ука зом Президента РФ.
Если же меры воздействия со стороны органов власти субъекта РФ не принимаются, то в дело вступают федеральные органы власти. Предусмотрено, что в случае, если в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда предста вительным органом местного самоуправления или главой муни ципального образования не отменены нормативный правовой акт или отдельные его положения, а законодательным органом или высшим должностным лицом субъекта РФ не приняты предусмотренные Законом меры, то Президент РФ вправе вне сти в Государственную Думу проект федерального закона о рос пуске представительного органа местного самоуправления и от решить главу муниципального образования от должности.
Одновременно с роспуском представительного органа мес тного самоуправления законом субъекта РФ либо федераль Глава 27. Организация местного самоуправления ным законом назначаются новые выборы. Отрешение главы муниципального образования от должности и одновременное назначение новых выборов (если он избирался населением муниципального образования) осуществляются указом (поста новлением) высшего должностного лица субъекта РФ либо указом Президента РФ. В случае отрешения главы муници пального образования от должности высшее должностное лицо субъекта РФ либо Президент РФ назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образова ния на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования. Предложения об отреше нии Президентом РФ главы муниципального образования от должности могут быть внесены законодательным органом субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ, Правительством РФ, Генеральным прокурором РФ.
Граждане, права и законные интересы которых нарушены в связи с роспуском представительного органа местного самоуп равления, отрешением главы муниципального образования от должности, вправе обжаловать роспуск представительного органа местного самоуправления, отрешение главы муници пального образования от должности в соответствующий суд (Верховный Суд республики, краевой, областной суды, суды города федерального значения, суд автономной области, суд автономного округа) либо Верховный Суд РФ в течение десяти дней со дня официального опубликования закона, указа (поста новления). Эти судебные органы должны рассмотреть жалобу и принять решение не позднее десяти дней со дня ее подачи.
Статус депутатов и глав местного самоуправления. Депу тату, члену выборного органа местного самоуправления, вы борному должностному лицу местного самоуправления гаран тируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести и достоин ства. Срок полномочий этих лиц не может быть меньше двух лет, а установленный срок полномочий не может быть изме нен в течение текущего срока полномочий.
Глава муниципального образования, депутат, член выбор ного органа местного самоуправления, другие выборные дол жностные лица в соответствии с уставом муниципального образования могут осуществлять свои полномочия на постоян ной основе. Уставами может быть предусмотрена возможность отзыва населением депутата, члена выборного органа местно го самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.
778 Раздел VII. Местное самоуправление Конституционный Суд РФ в постановлении от 2 апреля 2002 г. признал не противоречащими Конституции РФ поло жения Закона Красноярского края О порядке отзыва депу тата представительного органа местного самоуправления, по скольку они предполагают в качестве гарантии права на воз ражение против отзыва обязательное уведомление лица, в отношении которого осуществляется процедура отзыва, про ведение собраний (заседаний) группы избирателей, комиссии по рассмотрению предложений о назначении голосования об отзыве, проведение заседания (сессии) представительного органа по данному вопросу.
В то же время, в частности, признаны неконституционны ми положения Закона, поскольку:
они допускают применение отзыва вне связи с конкрет ными решениями или действием (бездействием), которые могут быть подтверждены или опровергнуты в судебном по рядке;
они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано.
Депутаты и выборные должностные лица на территории муниципального образования не могут быть задержаны (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнуты обыску по месту жительства или работы, арес тованы, привлечены к уголовной ответственности без согла сия прокурора субъекта РФ.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения прини мают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других долж ностных лиц местного самоуправления, полномочия по изда нию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.
Федеральным законом Об основах муниципальной служ бы в Российской Федерации (в редакции от 25 июля 2002 г.) введено понятие муниципальной службы, в соответствии с чем все лица, осуществляющие службу на должностях в орга нах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной служ бы, включающая требования к должностям, статус муници пального служащего, условия и порядок прохождения муни ципальной службы, управление службой, определяется уста Глава 27. Организация местного самоуправления вом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ и федеральным законом.
Права и обязанности муниципального служащего устанав ливаются уставом муниципального образования или норма тивными правовыми актами органов местного самоуп равления в соответствии с Федеральным законом, иными фе деральными законами, законами субъекта РФ. Муниципаль ный служащий не вправе заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной твор ческой деятельности, быть депутатом Государственной Думы Федерального Собрания РФ, депутатом законодательного орга на субъекта РФ, депутатом представительного органа местно го самоуправления, членом иных выборных органов местного самоуправления, выборным должностным лицом местного са моуправления, заниматься предпринимательской деятельнос тью лично или через доверенных лиц, получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное воз награждение, ссуды,, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им должностных обязанностей, принимать уча стие в забастовках и др.
Муниципальные служащие не вправе образовывать в орга нах местного самоуправления структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключе нием профессиональных союзов. Они обязаны передавать в до верительное управление под гарантию муниципального образо вания на время прохождения муниципальной службы находя щиеся в его собственности доли (пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с феде ральными законами и законами субъекта РФ.
Муниципальный служащий ежегодно в соответствии с феде ральным законом, а также гражданин при поступлении на муни ципальную службу обязаны представлять в органы государ ственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, которые являются объектами налогообложения.
з 3. Формы прямого волеизъявления граждан Местный референдум. По вопросам местного значения мо жет проводиться местный референдум, который по своей юри дической силе выше юридической силы актов органов местно 780 Раздел VII. Местное самоуправление го самоуправления. Референдум необходим по крайней мере в двух случаях, предусмотренных Федеральным конституцион ным законом: при изменении границ территории и при опреде лении структуры органов местного самоуправления. Он ис пользуется при определении судьбы собственности и по другим вопросам. Решение о проведении местного референдума при нимается представительным органом местного самоуправле ния по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. В мес тном референдуме имеют право участвовать все граждане, про живающие на территории муниципального образования, обла дающие избирательным правом. Граждане участвуют в мест ном референдуме непосредственно и на добровольной основе.
Голосование на местном референдуме осуществляется тайно, контроль за волеизъявлением граждан не допускается.
Решение, принятое на местном референдуме, не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, государственными должностными лицами или органами мест ного самоуправления. Если для его реализации требуется из дание нормативного правового акта, орган местного самоуправ ления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан при нять такой акт. Принятое на местном референдуме решение и итоги голосования подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Порядок назначения и проведения местного референдума, принятия и изменения решений местного рефе рендума устанавливается уставом муниципального образова ния в соответствии с законами субъектов РФ.
Муниципальные выборы. Выборы депутатов, членов иных выборных органов, выборных должностных лиц местного са моуправления Ч самая распространенная форма народного волеизъявления. Они осуществляются на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосо вании при обеспечении установленных законом избиратель ных прав граждан. Выборами формируются как представи тельные органы, так и органы, осуществляющие исполни тельно-распорядительные функции.
Порядок проведения муниципальных выборов определяет ся законами субъектов РФ. Федеральные органы государствен ной власти и органы государственной власти субъектов РФ обязаны гарантировать проведение муниципальных выборов1.
В тех субъектах РФ, в которых соответствующие законы не приня ты, при выборах представительных органов и глав администраций при Глава 27. Организация местного самоуправления Собрание (сход) граждан. В муниципальном образовании для решения вопросов местного значения могут созываться собрания (сходы) граждан. Порядок их созыва и проведения, принятия и изменения решений, пределы компетенции уста навливаются уставом муниципального образования в соответ ствии с законами субъектов РФ.
Народная правотворческая инициатива. Население в соот ветствии с уставом муниципального образования имеет право на правотворческую инициативу в вопросах местного значе ния. Проекты правовых актов по вопросам местного значе ния, внесенные населением в органы местного самоуправле ния, подлежат обязательному рассмотрению на открытом за седании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения Ч официальному опубликованию (обнародова нию).
Обращения граждан в органы местного самоуправления.
Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должност ным лицам местного самоуправления. Соответствующие орга ны и должностные лица обязаны дать ответ по существу обра щений граждан в течение одного месяца. Законами устанав ливается административная ответственность за нарушение сроков и порядка ответов на обращения граждан в органы и к должностным лицам местного самоуправления.
Территориальное общественное самоуправление. Под тер риториальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях посе лений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территори ях) для самостоятельного и под свою ответственность осуще ствления собственных инициатив в вопросах местного значе ния непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления.
Порядок организации и осуществления территориального об щественного самоуправления определяется уставом муници пального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуп равления.
меняется Федеральный закон Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (в редакции от 22 июня 1998 г.).
782 Раздел VII. Местное самоуправление Гражданам предоставлено право участвовать в осуществле нии местного самоуправления в иных формах, не противоре чащих Конституции РФ, федеральным законам и законам субъектов РФ.
з 4. Финансово-экономическая основа местного самоуправления Экономическую основу местного самоуправления составля ют муниципальная собственность, местные финансы, имуще ство, находящееся в государственной собственности и пере данное в управление органам местного самоуправления, а также иная собственность, служащая удовлетворению потреб ностей населения муниципального образования.
Муниципальная собственность. В состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муници пальные внебюджетные формы, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собствен ности, муниципальные предприятия и организации, муници пальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, му ниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имуще ство. Права собственника в отношении имущества, входяще го в состав муниципальной собственности, от имени муници пального образования осуществляют органы местного само управления, а в случаях, предусмотренных законами и уставами, население непосредственно.
Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юриди ческим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизи руемых или передаваемых в пользование объектов. В интере сах населения устанавливаются условия использования зе мель, находящихся в границах муниципального образования.
Порядок и условия приватизации муниципальной соб ственности определяются населением непосредственно или представительными органами местного самоуправления са мостоятельно. Доходы от приватизации поступают в пол Глава 27. Организация местного самоуправления ном объеме в местный бюджет. Муниципальная собствен ность признается и защищается государством равным обра зом с государственной, частной и иными формами соб ственности.
Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они сами опреде ляют цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назнача ют и увольняют руководителей данных предприятий, учреж дений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельно сти. Отношения между органами местного самоуправления и руководителями предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, строятся на контрактной основе в соответствии с трудовым законода тельством.
По-другому определяются отношения органов местного са моуправления с предприятиями, учреждениями и организаци ями, не находящимися в муниципальной собственности. По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного само управления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собствен ности, а также с физическими лицами строятся на основе до говоров. Однако органы местного самоуправления в соответ ствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-эконо мическом развитии территории муниципального образования.
В то же время они не вправе устанавливать ограничения хозяй ственной деятельности предприятий, за исключением случаев, предусмотренных законами.
Органы местного самоуправления вправе выступать заказ чиком (муниципальный заказ) на выполнение работ по благо устройству территории муниципального образования, комму нальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продук ции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения быто вых и социально-культурных потребностей населения соот ветствующей территории, на выполнение других работ с ис пользованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств.
784 Раздел VII. Местное самоуправление Органы местного самоуправления в интересах населения в установленном законом порядке вправе осуществлять внеш неэкономическую деятельность.
Местные бюджеты. Бюджетные и финансовые вопросы регулируются Федеральным законом О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации (в редак ции от 9 июля 1999 г., с изменениями от 30 декабря 2001 г.).
Местные финансы включают средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принад лежащие органам местного самоуправления, и другие финан совые средства. Формирование и использование местных фи нансов основываются на принципах самостоятельности, госу дарственной финансовой поддержки и гласности. Права собственника в отношении местных финансов осуществляют ся от имени населения муниципального образования органа ми местного самоуправления или непосредственно населени ем муниципального образования в соответствии с уставом му ниципального образования.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и право на получение в процессе осуществления бюд жетного регулирования средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта РФ. Формирование и исполне ние местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования. Органы государственной влас ти гарантируют право представительных органов местного самоуправления самостоятельно определять направления ис пользования средств местных бюджетов, распоряжаться сво бодными остатками средств местных бюджетов, образовавши мися в конце финансового года в результате увеличения по ступления доходов или уменьшения расходов. Государство также гарантирует компенсацию увеличения расходов или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вслед ствие принятия федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов государственной власти.
Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субвенции, средства фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расче там. К собственным доходам относятся местные налоги и сбо ры, другие собственные доходы, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов РФ, закрепленные за местными бюд Глава 27. Организация местного самоуправления жетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисля ются налогоплательщиками в местные бюджеты.
К собственным доходам местных бюджетов также относят ся доходы от приватизации и реализации муниципального имущества, не менее 10% доходов от приватизации государ ственного имущества, находящегося на территории муници пального образования, проводимой в соответствии с государ ственной программой приватизации, доходы от сдачи в арен ду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений, и муниципальных земель;
платежи за пользова ние недрами и природными ресурсами, установленные в соот ветствии с законодательством Российской Федерации;
не ме нее 50% налога на имущество предприятий (организаций);
подоходный налог с физических лиц, занимающихся пред принимательской деятельностью без образования юридичес кого лица, и др.
К собственным доходам местных бюджетов относятся так же доли федеральных налогов, распределенные между бюд жетами разных уровней и закрепленные за муниципальны ми образованиями на постоянной основе. Среди них часть подоходного налога с физических лиц, часть налога на при быль организаций, часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства, часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия и ряд других това ров.
Представительные органы местного самоуправления впра ве устанавливать местные налоги и сборы и предоставлять льготы по их уплате в соответствии с федеральными закона ми;
в соответствии с законодательством принимать решения об установлении или отмене местного налога и сбора, о вне сении изменений в порядок его уплаты. Органы местного са моуправления вправе получать в местный бюджет предусмот ренные законами налоги с филиалов и представительств, го ловные предприятия которых расположены вне территории данного муниципального образования. Население муници пального образования может непосредственно принимать ре шения о разовых добровольных сборах средств граждан в со ответствии с уставом муниципального образования. Собран ные в соответствии с указанными решениями средства самообложения используются исключительно по целевому на значению. Органы местного самоуправления информируют население муниципального образования об использовании средств самообложения.
786 Раздел VII. Местное самоуправление Самостоятельность не препятствует контролю за органами местного самоуправления со стороны органов власти субъек та РФ. Так, при решении вопроса об оказании финансовой помощи муниципальным образованиям органы государствен ной власти субъекта РФ вправе осуществлять проверку обо снованности предоставления финансовой помощи, а после принятия положительного решения проверять достаточность мер по увеличению доходов местных бюджетов, соблюдению законодательства по расходованию средств местных бюдже тов, включая их целевое использование. Органы государ ственной власти РФ и органы государственной власти субъек тов РФ вправе осуществлять контроль за расходованием средств, выделенных ими муниципальным образованиям на выполнение федеральных целевых и региональных программ, а также в форме субвенций.
Представительные органы местного самоуправления само стоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общи ми принципами бюджетного процесса, установленными феде ральными законами и законами субъекта РФ. Составление проектов бюджетов, их утверждение и исполнение осуществ ляются в соответствии с бюджетной классификацией Россий ской Федерации и бюджетной классификацией субъекта РФ.
Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется представительными органами местного самоуправления.
Органы местного самоуправления выполняют функции по организации местных финансов во взаимодействии с финан сово-кредитными организациями, действующими как на тер ритории соответствующего муниципального образования, так и за ее пределами. Они содействуют развитию рынка местных финансов, местных финансово-кредитных организаций.
Представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. Но эта служ ба обязана предоставлять Государственной налоговой службе Российской Федерации всю необходимую информацию. Орга ны местного самоуправления взаимодействуют с территори альными органами Главного управления федерального казна чейства Министерства финансов РФ на основе соблюдения государственных интересов и взаимного предоставления ин формации. Они также вправе заключать соглашения с терри ториальными органами Главного управления федерального казначейства Министерства финансов РФ об обслуживании Глава 27. Организация местного самоуправления исполнения местных бюджетов. В то же время представитель ный орган местного самоуправления вправе создавать муни ципальное казначейство за счет средств местного бюджета.
Муниципальное образование вправе делать займы путем вы пуска облигаций, обеспечиваемых муниципальным имуще ством и средствами местного бюджета.
з 5. Гарантии местного самоуправления Самой общей гарантией выступает закрепленный Законом запрет на ограничение прав местного самоуправления. Закреп лено также, что решения, принятые путем прямого волеизъяв ления граждан, решения органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обяза тельны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и граждана ми. Эти решения могут быть отменены органами и должност ными лицами, их принявшими, либо признаны недействитель ными по решению суда. Неисполнение или ненадлежащее ис полнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного само управления влечет ответственность в соответствии с законами.
Предприятия, учреждения, организации, общественные объе динения, а также их должностные лица и граждане возмещают ущерб, причиненный их действиями или бездействием интере сам населения на соответствующей территории, несут иную юридическую ответственность. Органы местного самоуправле ния вправе вносить представления в соответствующие органы о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в невыполнении требований актов органов мес тного самоуправления.
Обращения органов местного самоуправления и должност ных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государ ственными должностными лицами, предприятиями, учрежде ниями и организациями, к которым эти обращения направле ны. Представительные органы местного самоуправления обла дают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ.
Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должност 788 Раздел VII. Местное самоуправление ные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц мест ного самоуправления, предприятий, учреждений и организа ций, а также общественных объединений.
з 6. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального об разования, государством, физическими и юридическими ли цами в соответствии с законом. Их ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населе ния. Порядок и условия ответственности в этих случаях оп ределяются уставами муниципальных образований.
Что касается ответственности перед государством, то она наступает в случае нарушения Конституции РФ, конститу ции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования. В случае установления судом таких нарушений органами и выборны ми должностными лицами местного самоуправления законо дательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд (Вер ховный Суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоот ветствия деятельности органа местного самоуправления ука занным правовым актам.
Заключение суда о признании несоответствия деятельнос ти органа местного самоуправления, выборного должностно го лица местного самоуправления Конституции РФ, консти туции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представи тельным) органом государственной власти субъекта РФ воп роса о прекращении полномочий соответствующего органа или выборного должностного лица местного самоуправления.
Прекращение полномочий и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта РФ.
Глава 27. Организация местного самоуправления Органы и должностные лица местного самоуправления не сут ответственность также перед физическими и юридически ми лицами. Эта ответственность наступает в порядке, уста новленном законами и уставами муниципальных образова ний. Прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением федеральных законов, законов субъектов РФ и уставов муни ципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. Решения, принятые путем прямо го волеизъявления граждан, решения и действия (бездей ствие) органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в уста новленном законом порядке.
Раздел VIII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции Российской Федерации Глава 28. Общие положения з 1. Теоретические основы учредительной власти, правомочной изменять конституцию О значении и возможности изменения конституции. Те перь, когда рассмотрены содержание Конституции РФ и ос новные конституционно-правовые институты, мы можем по нять логику закрепленного в Конституции РФ порядка пере смотра Конституции РФ и внесения в нее поправок. Такой порядок всегда предусматривается в конституциях для при дания им стабильности и предупреждения произвольных из менений.
Выше говорилось, что в мировой конституционной практи ке встречаются как гибкие, так и жесткие конституции, что отражает сравнительно легкий порядок их изменения и, напротив, усложненный. Как принятие новой конституции, так и изменение действующей сопряжены с какими-то пово ротами в политической жизни, отражающими изменение ба ланса сил, борющихся за власть. Конституции всегда меняют ся, когда происходит переход от тоталитарного режима к де мократическому, и наоборот. В демократическом государстве, кроме нормального и неизбежного процесса совершенствова ния текста Основного Закона, в изменении конституции обычно бывают заинтересованы силы, консолидирующиеся вокруг законодательной или исполнительной власти. Смысл изменения конституции в этом случае состоит в стремлении ослабить полномочия противостоящей ветви государственной власти. Для того чтобы эта борьба чем-то легитимно сдержи валась и не привела к общему ослаблению государственности, сама конституция устанавливает жесткие правила игры.
Тем самым она обязывает любого инициатора перемен к уче ту общественного мнения и к соблюдению демократической процедуры.
Изменение конституции (пересмотр или внесение попра вок) всегда явление экстраординарное, вызывающее всплеск политических страстей или даже сдвиг в общественном созна Глава 28. Общие положения нии. Бывает и так, что поправки к конституции в корне ме няют ее смысл, отражая стремление ведущих политических сил к крутым переменам в политической системе, но до поры до времени не готовых к полной смене основного закона.
Примером такого явления служит Конституция РСФСР 1978 г., в которую в период начавшихся реформ было внесе но более 300 поправок, которые, однако, так и не сумели от разить новое соотношение сил на политической арене.
Ныне действующая Конституция РФ прожила всего не сколько лет, но оппозиционные силы в политических целях постоянно выдвигают предложения о ее коренном изменении, включая отмену института президентства, введение парла ментаризма и т. д. Конституция РФ защищает себя от произ вольных экстремистских намерений, но она не исключает возможности изменений с соблюдением всех норм конститу ционного института пересмотра и поправок.
Понятие учредительной власти и ее разновидности. Как принятие конституции, так и ее последующие изменения осу ществляются определенной властью. Эту власть называют учредительной, поскольку она учреждает конституцию в ус ловиях, когда высшие органы государственной власти еще не сформированы. Отсюда следует, что иерархически учреди тельная власть стоит на более высокой ступени, чем учреж даемые ею конституционные органы государственной власти, она их прародитель. Учредительная власть может родить ся из предшествующей конституционной системы, а может появиться и вне этой системы, т. е. в результате революции, государственного переворота или других общественных потря сений, в результате которых старый конституционный поря док уступает место новому.
Необходимость отличия учредительной власти от законода тельной власти первым осознал Ж.-Ж. Руссо, затем эту идею развил Э. Сиейес, что было связано с поиском истоков консти туционного нормотворчества в условиях Великой француз ской революции. Французские философы и юристы заметили, что конституция рождается людьми, которые не имели и не могли иметь законные полномочия для ее принятия. Консти туция США 1787 г. тоже была принята без полномочий на это у собравшегося для другой цели Конституционного Конвента.
Но приняв конституцию, учредительная власть ищет ее под держки народом, а дальнейшую судьбу конституции вверяет созданному ею законодательному органу государственной вла сти или органу, специально создаваемому для изменения кон 792 Раздел VIII. Конституционные поправки ституции. Вот почему следует отличать учредительную власть первоначальную и установленную. Первая выражает движе ние от политики к праву, т. е. рождение конституционно правовой системы, а вторая Ч внутри уже сложившейся сис темы. Но в любом случае учредительная власть обладает уни кальным правомочием устанавливать рамки и правила высших органов государственной власти.
Первоначальная власть призвана создать конституцион ный порядок, она персонифицируется теми людьми или груп пами людей, которые оказались у власти в результате како го-то общественного потрясения или кризиса. Эти люди или группы людей разрабатывают конституцию страны, а затем представляют ее на утверждение народа через учредительное собрание, представляющее все слои народа, или через рефе рендум, причем в обоих случаях нормы представительства или правовой результат предопределяются по абстрактным демократическим представлениям. Такой первоначальной учредительной властью обладал Б. Н. Ельцин, который по действовавшей до 1993 г. Конституции не имел правомочия на принятие новой Конституции (такое право было закрепле но за Съездом народных депутатов), но сумел найти демокра тическую процедуру для выхода из конституционного кризи са (Конституционное совещание) и через референдум получил одобрение народом новой Конституции РФ.
Установленная учредительная власть Ч это та власть, ко торая рождается конституцией для последующих ее измене ний и дополнений. Иногда конституция предусматривает, что такие полномочия принадлежат создаваемому ею законода тельному органу (таков, например, порядок изменения кон ституций в республиках, входящих в состав Российской Фе дерации), а иногда она учреждает специальный порядок со специальным органом. Конституция РФ предусматривает смешанный порядок, позволяя в отношении одной своей час ти принимать поправки законодательным органом (Федераль ным Собранием), хотя и с особой процедурой, а в отношении другой Ч созывать для пересмотра Конституционное Собра ние или при определенных условиях использовать всенарод ный референдум.
Следовательно, установленная учредительная власть Ч это, говоря образно, дитя конституции, которое в случае го сударственного переворота может оказаться мертворожден ным, при мирном развитии политического процесса в состоя нии вырасти в надежного стража демократической и преем Глава 28. Общие положения ственной конституционной власти. Установленная учреди тельная власть выражает народовластие, она пользуется выс шей легитимностью, поскольку в отличие от обычных зако нов, принимаемых законодательным (представительным) ор ганом, все ее акты прямо инспирированы народом или подлежат его одобрению.
Установленная учредительная власть не перечеркивает верховенства парламента, его представительный характер. Но она гарантирует народу возможность непосредственно выска заться о судьбе наиважнейших принципов конституции, с тем чтобы такого рода вопросы не оказались в зависимости от парламентских межпартийных противоречий. Установленная учредительная власть не всесильна, она намеренно создается как власть, ограниченная конкретной целью. Демократичес кий фундамент ее задач и процедуры не позволяют создать какую-либо угрозу существованию представительной системы и непомерному возвышению исполнительной власти.
з 2. Порядок пересмотра и внесения поправок в Конституцию Российской Федерации Конституция РФ различает термины пересмотр и вне сение поправок. Пересмотром являются изменения положе ний гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ. Внесение поправок направ лено на изменение гл. 3Ч8 Конституции РФ. Чисто внешне может показаться, что критерием различия этих терминов является формальное распределение глав Конституции по разным процедурам. Но на самом деле Конституция проводит здесь фундаментальное различие между главами, которые в силу их характера изменяться не должны или, во всяком случае, сделать это должно быть очень трудно, и главами, которые могут быть изменены сравнительно (только сравни тельно!) в облегченном порядке. Положения гл. 1 и 2 устанав ливают основы конституционного строя и правовой статус личности, и естественно, что учредительная власть установи ла для них столь высокие гарантии. Еще в ст. 16 и 64 Кон ституция как бы предупредила законодателей, что положе ния, связанные с основами конституционного строя и право вым статусом личности, не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. Глава вошла в этот круг неприкасаемых потому, что она как раз закрепляет эти гарантии и устанавливает порядок пересмот ра и внесения поправок.
794 Раздел VIII. Конституционные поправки Порядок пересмотра и внесения поправок отличается наме ренной усложненностью, которая призвана отбить охоту у кого бы то ни было к изменению Конституции без серьезных оснований. С этой целью ограничен круг субъектов права на инициативу, права на пересмотр лишено Федеральное Собра ние, строго определены возможности Конституционого Собра ния, введена ратификация поправок субъектами РФ. Все это указывает на то, что пересмотр и поправки принимаются не обычным законом и не в обычной законодательной процеду ре. Тем самым учредительная власть подчеркивает свое вер ховенство над законодательной. Субъекты права на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конститу ции РФ перечислены в ст. 134. Это:
Х Президент РФ;
Х Совет Федерации;
Х Государственная Дума;
Х Правительство РФ;
Х законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
Х группа численностью не менее одной пятой членов Сове та Федерации или депутатов Государственной Думы.
Перечень этих органов государственной власти уже тех, которые, согласно ст. 104 Конституции РФ, обладают правом законодательной инициативы. Здесь нет высших судебных органов и индивидуального права на инициативу со стороны членов палат Федерального Собрания.
В Конституции РФ не указывается, каким образом долж ны приниматься решения органов государственной вла сти, связанные с внесением предложений о пересмотре или поправке к Конституции. Следовательно, такие решения при нимаются в соответствии с регламентом каждого органа, т. е.
требуют проведения голосования при наличии кворума и оформляются постановлением.
Пересмотр положений глав 1, 2 и 9. Конституционное Собрание. Установление порядка пересмотра положений гл. 1, 2 и 9 Конституции начинается (ст. 135) с ясного указа ния на то, что положения этих глав не могут быть пересмот рены Федеральным Собранием. Такое выражение недове рия законодательному органу преследует цель не допустить положения, при котором этот орган сам принял решение о пересмотре и в том же вихре страстей сам осуществил этот пересмотр. Однако Федеральное Собрание отнюдь не отстра няется от процесса пересмотра. Во-первых, как отмечалось, оно обладает правом внесения предложений о пересмотре, а Глава 28. Общие положения - во-вторых, без его поддержки да еще большинством в три пятых парламентариев обеих палат, ни одно предложение о пересмотре не может привести к созыву Конституционного Собрания.
Таким образом, для созыва Конституционного Собрания, которое единственное имеет право пересмотра гл. 1, 2 и Конституции РФ, требуется наличие двух условий:
1) внесение предложения надлежащим органом;
2) поддержка этого предложения Советом Федерации и Государственной Думой.
Понятие Конституционного Собрания, его состав, порядок избрания, порядок работы и принятия решений остались за пределом конституционного текста. Указано только (ч. ст. 135), что об этом должен быть принят федеральный кон ституционный закон (а процедура принятия таких законов, как отмечалось выше, тоже непроста). Такой федеральный конституционный закон пока не принят. Однако компетенция Конституционного Собрания Конституцией закреплена.
Конституционное Собрание вправе принять только одно из двух решений:
1) подтвердить неизменность Конституции РФ;
2) разработать проект новой Конституции РФ.
Ясно, что в отношении созыва Конституционного Собрания такая альтернатива носит сдерживающий характер. Не очень то стимулирует к этому перспектива подтвердить неизмен ность Конституции, и в не меньшей степени Ч разработать новую Конституцию РФ. Трудность в этом деле состоит в том, что гл. 1 и 2 нынешней Конституции РФ почти стопроцент но соответствуют общепризнанным принципам международ ного права, являющегося составной частью правовой системы Российской Федерации, а также общечеловеческим представ лениям о демократическом правовом государстве.
Но если Конституционное Собрание все же возьмет на себя функции первоначальной учредительной власти и разработа ет новую Конституцию РФ, то эта Конституция может быть принята тоже непростым путем, а именно:
1) при наличии квалифицированного большинства в две трети от общего числа членов Конституционного Собрания;
2) вынесением проекта на всенародное голосование (рефе рендум).
Однако условие для принятия новой Конституции РФ весь ма жесткое. Референдум может быть признан результатив ным, если за новую Конституцию проголосует более полови 796 Раздел VIII. Конституционные поправки ны избирателей, принявших участие в голосовании, при ус ловии, что в нем приняло участие более половины избирате лей.
Таковы жесткие гарантии стабильности глав Конституции РФ, имеющих наибольшее значение для установления кон ституционного строя и защиты прав и свобод граждан. Иной, более облегченный порядок изменения Конституции касается федеративного устройства, механизма государственной влас ти и местного самоуправления (гл. 3Ч8).
Поправки к главам 3Ч8. Конституция РФ (ст. 136) опре деляет, что поправки к гл. 3Ч8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституцион ного закона, и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
Приведенная формулировка ст. 136 породила неопределен ность в понимании того, какими должны быть наименование и правовая форма документа, содержащего поправку к Кон ституции РФ. Это послужило основанием для ходатайства о толковании этой конституционной нормы, с которым Государ ственная Дума обратилась в Конституционный Суд РФ.
Проведенное Судом исследование вопроса привело его к убеждению, что предусмотренная ст. 136 процедура принятия поправок существенно отличается от процедуры принятия как федерального конституционного закона, так и федераль ного закона. В частности, важно учитывать, что в отличие от поправок федеральный конституционный закон по своей юри дической природе принимается во исполнение Конституции РФ, не может изменять ее положений, а также не может стать ее составной частью.
Что касается федерального закона, то он не может быть формой принятия конституционной поправки, так как в силу прямого указания Конституции РФ для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установ ленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент РФ наделен пра вом его отклонения, чего не предусматривает порядок приня тия федерального конституционного закона, распространен ный на процедуру принятия поправок.
На основании этих и ряда других аргументов Конституци онный Суд РФ в постановлении от 31 октября 1995 г.
пришел к выводу о том, что положения ст. 136 Конституции РФ могут быть реализованы только в форме специального Глава 28. Общие положения правового акта о конституционной поправке, имеющего осо бый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Таким актом является Закон РФ о поправке к Конституции РФ.
Решение Конституционного Суда РФ не могло отрегулиро вать все вопросы, связанные с принятием конституционной поправки. Конституционный Суд поэтому установил, что за конодатель вправе урегулировать порядок направления при нятых поправок для их рассмотрения органами законодатель ной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения не обходимых процедур одобрения поправок, а также вопроса о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте.
На основе постановления Конституционного Суда РФ был принят и вступил в силу Федеральный закон О порядке при нятия и вступления в силу поправок к Конституции Россий ской Федерации от 4 марта 1998 г. Этим Законом регулиру ется процесс принятия поправок к гл. 3Ч8 Конституции РФ.
Поправки к этим главам принимаются в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции РФ.
Предложение о поправке вносится в Государственную Думу Федерального Собрания субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ. Предложение должно содержать либо текст новой ста тьи (части или пункта статьи) Конституции, либо текст но вой редакции статьи (части или пункта статьи) Конститу ции, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции. Поступившее в Государ ственную Думу предложение направляется в комитет Госу дарственной Думы, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюде ния требований Конституции РФ и Федерального закона об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции (соответствующее дополнение внесено в Регла мент).
Рассмотрение Государственной Думой проекта закона Рос сийской Федерации о поправке к Конституции осуществляет ся в трех чтениях. Он считается одобренным, если за его одоб рение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Одобренный Думой проект в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации Федерального Собрания, где он подлежит обяза тельному рассмотрению в соответствии с Регламентом. Закон 798 Раздел VIII. Конституционные поправки считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федера ции. В случае отклонения Советом Федерации закона Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложе ние о создании согласительной комиссии.
Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке с указа нием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации. Далее, не позднее пяти дней со дня принятия этот закон направляется в законодательные (представительные) органы субъектов РФ.
Законодательный орган субъекта РФ в порядке, устанав ливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмот реть закон о поправке в срок не позднее одного года со дня его принятия. Далее, в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе данное постановление на правляется в Совет Федерации. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными органами субъектов РФ закона о поправке, устанавливает результаты этого рассмот рения. Президент РФ, как и законодательный орган субъек та РФ, в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации вправе обжаловать постановление в Вер ховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соот ветствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. В случае вступления в законную силу решения Верхов ного Суда, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения зако на законодательными органами субъектов РФ, Совет Феде рации на своем очередном заседании повторно рассматрива ет данный вопрос.
Одобренный законодательными органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения зако нодательными органами субъектов РФ направляется Предсе дателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Президент в срок не позднее 14 дней со дня получения закона подписывает его и осуществ ляет официальное опубликование.
Принятая поправка к Конституции подлежит внесению Президентом в текст Конституции РФ.
Глава 28. Общие положения Х з 3. Изменение состава Российской Федерации и наименований субъектов Российской Федерации Статья 137 Конституции РФ закрепляет положения, явля ющиеся весьма важными для федеративного устройства. Речь идет о возможности конституционного преобразования краев и областей в республики или автономного округа в область, об образовании на территории двух-трех субъектов РФ нового субъекта РФ, о разделе одного субъекта РФ на два, о приня тии в состав РФ какого-либо из соседних государств или про сто об изменении наименований нынешних субъектов РФ.
Напомним, что ст. 65 Конституции РФ содержит перечис ление всех субъектов РФ и устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются федеральным конституционным законом. Изменить эту статью Ч значит затронуть один из самых чувствительных нервов российского федерализма, свя занный с гарантиями конституционно-правового статуса субъектов Федерации. Поэтому ч. 1 ст. 137 Конституции РФ вводит особый порядок изменения ст. 65, устанавливая, что она может быть изменена только федеральным конституцион ным законом и только в следующих случаях:
Х принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ;
Х изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ.
Часть 2 ст. 137 связана с изменением наименования рес публики, края, области, города федерального значения, авто номной области и автономного округа. В этом случае новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. Но каким органом и каким правовым актом осуществля ется изменение ст. 65, Конституция РФ не отвечает на этот вопрос, что породило запрос Государственной Думы о толко вании этой конституционной нормы в Конституционный Суд РФ. Конституционный Суд РФ при рассмотрении дела учиты вал, что предусмотренный ч. 2 ст. 137 упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ допу стим только в тех случаях, если переименование не связано с возможными отступлениями от смысла иных конституцион ных норм и потому не требует применения процедур, перечис ленных в ст. 135, 136 и 137 (ч. 1) Конституции РФ.
Указами Президента РФ от 9 января 1996 г., от 10 февра ля 1996 г., от 9 июня 2001 г. в текст Конституции РФ были введены новые наименования: Республика Ингушетия (вмес 800 Раздел VIII. Конституционные поправки то Ингушская Республика), Республика Северная Осетия Ч Алания (вместо Республика Северная Осетия), Республика Калмыкия (вместо Республика Калмыкия Ч Хальмг Тангч), Чувашская Республика Ч Чувашия. Указом от 25 июля 2003 г. в Конституцию РФ введено новое наименование Ч Ханты-Мансийский автономный округ Ч Югра вместо Хан ты-Мансийский автономный округ.
Разумеется, изменение наименования субъекта РФ может быть совсем не формальным делом, а связано с принципиаль ным изменением конституционно-правового статуса и даже затронуть основы конституционного строя РФ, права и свобо ды граждан. Конституционный Суд РФ в этой связи отметил, что новое наименование субъекта РФ, подлежащее включе нию в ст. 65 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также предпола гать изменение состава Российской Федерации или конститу ционно-правового статуса ее субъекта. В частности, оно не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать ее государ ственную целостность, подразумевать или инициировать ка кие-либо территориальные претензии, противоречить светско му характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать противоре чащие Конституции РФ идеологические и иные общественно политические оценки, игнорировать исторические или этни ческие традиции.
С рассмотренными выводами связано понимание роли Пре зидента РФ в оформлении решений об изменении наименова ния субъекта РФ. Из того, что он является главой государства и гарантом Конституции РФ, вытекает его обязанность обеспе чивать включение в конституционный текст поправок и изме нений посредством официального опубликования актов, при нятых в порядке ст. 136 и 137 Конституции РФ. Президент РФ не обладает правом отклонения принятых поправок и из менений Ч он обязан обнародовать (промульгировать) их.
В соответствии с этими соображениями Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 ноября 1995 г. установил: изменения наи менования республики, края, области, города федерального значе ния, автономной области, автономного округа в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции РФ включаются в текст ст. 65 Консти Глава 28. Общие положения туции РФ указом Президента на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Пре зидент использует полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Кон ституции РФ.
Не является изменением наименования субъекта РФ в смысле ч. ст. 137 Конституции РФ и, следовательно, не может быть произ ведено в указанном порядке такое переименование, которое затра гивает основы конституционного строя, права и свободы челове ка и гражданина, интересы других субъектов РФ, Российской Федерации в целом либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава Российской Федерации или конституционно-правового статуса ее субъекта.
Марат Викторович Баглай Конституционное право Российской Федерации Учебник для вузов 4-е издание, измененное и дополненное Издательство НОРМА Лицензия № 03206 от 10 ноября 2000 г.
101990, Москва, Колпачный пер., 9а Тел./факс (095) 921-62- E-mail: norma@norma-verlag.com Internet: www.norma-verlag.com Подписано в печать 15.09.04.
Формат 60x90/16. Бумага типографская. Гарнитура Школьная.
Печать офсетная. Усл. печ. л. 51,0. Уч.-изд. л. 51,2.
Доп. тираж 5000 экз. Заказ № 4504002.
Официальным дистрибьютором Издательства НОРМА является Издательский Дом ИНФРА-М:
127214, Москва, Дмитровское ш., Опт, розница, книга Ч почтой, доставка:
Телефоны: (095) 485-45-44 (справки о наличии);
(095) 485-74-36 (книга Ч почтой);
(095) 485-74-00 (заключение договоров);
(095) 485-69- Факс: (095) 485-53-18;
485-68- E-mail: books@infra-m.ru. Internet: www.infra-m.ru Мелкооптовая продажа и розница:
Продажа со скидкой 10% для студентов и преподавателей осуществляется в павильоне № 411-32 Книжной ярмарки на Тульской по адресу: Варшавское ш., 9 (ст. м. Тульская, далее трамв. № 3, 35, до остановки СтройДвор) Отпечатано с готовых монтажей на ФГУИПП Нижполиграф.
603006, Нижний Новгород, ул. Варварская, 32.
Pages: | 1 | ... | 13 | 14 | 15 | Книги, научные публикации