Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | ... | 51 | Впервые за всю историю существованияРоссийского государства был сделан шаг в преобразовании громоздкой ималоэффективной системы административной юстиции с целью действительногоограждения граждан от неправомерных действий административных органов и защитыих интересов.
Выделим основные моменты, характеризующиеэтот важный нормативный акт.
Во-первых, судебная власть поадминистративным делам подразделялась на три инстанции: административный судья,окружной суд и 1-й Департамент Правительствующего Сената;
Во-вторых, по своему служебному статусуадминистративный судья приравнивался к членам окружного суда, пользовалсяправом несменяемости и не мог быть переведен без его согласия для рассмотренияуголовных и гражданских дел; за каждым из административных судей закреплялсясекретарь для осуществления делопроизводства по делу.
В-третьих, административные судьи и членыадминистративного отделения окружного суда должны были назначаться из лиц,имеющих высшее юридическое образование и обладающих достаточным юридическимопытом.
В-четвертых, была четко определенакомпетенция административных судей и окружных судов. Так, им былиподведомственны дела по протестам комиссаров на постановления, распоряжения,действия учреждений и должностных лиц городского, уездного, губернского иволостного управления, дела по жалобам правительственных учреждений идолжностных лиц на постановления, распоряжения и действия иных государственныхучреждений в пределах губернии, уезда, волости, города, а также дела по жалобамчастных лиц на такого же рода постановления, распоряжения,действия.
В-пятых, было установлено достаточно полноепроцессуальное регулирование производства по административным делам на началахгласности, состязательности и устности процесса.
Одним из существенных моментов данногоПоложения, направленных на защиту прав граждан, было закрепление возможностипринесения устной жалобы, которая при отражении ее в протоколе служилаоснованием для возбуждения производства по делу.
Это обстоятельство свидетельствует о том,что законодатель учитывал реальное положение дел, принимая во вниманиезначительный процент неграмотного населения в тогдашней России.
Время не позволило проверить на практикедейственность административных судов, и одним из первых декретов новой, Советскойвласти, а именноДекретом от 22 ноября 1917 г. № 1 о суде их деятельность была прекращена, как и деятельность всейстарой судебной системы в целом.
Законодательство кратковременного периодасуществования самостоятельного Украинского государства (1917-1920 гг.) необходило своим вниманием и вопросы деятельности органов административнойюстиции. Конституция Украинской Народной Республики 1918 г. установила, чтосудебная власть в рамках гражданского, уголовного и административногозаконодательства осуществляется исключительно судебными органами. При этомадминистративно-юрисдикционная деятельность административных органовограничивалась рамками закона 133.
В период правления гетьмана П.Скоропадскогосвое законодательное закрепление получили положения, в соответствии с которымиГенеральный Суд Украинской державы представлял собой высший суд поадминистративным делам134.
Наиболее широко деятельность судебныхорганов по административным делам регламентировал проект ОсновногоГосударственного Закона УНР в период существования Директории (1920 г.).Несмотря на то, что этот проект не был претворен в жизнь, его положениясвидетельствуют о значительном внимании тогдашнего правительства Украины квопросам деятельности органов административной юстиции. В частности,предусматривалось введение в судебную систему Украины Высшего АдминистративногоСуда. Этот суд должен был рассматривать и разрешать, придерживаясь судебногопорядка, вопросы о законности распоряжений административных органов и органовсамоуправления, а также споры между административными органами и органамисамоуправления. О роли, которая отводилась Высшему Административному Суду всистеме судебных органов Украинского государства того времени, свидетельствуеттот факт, что в качестве административных судов низшей инстанции должны быливыступать общие суды, которым предоставлялось право решать, соответствуют лираспоряжения местных органов требованиям закона и не превысила ли местнаявласть своей компетенции135.
Анализ законодательства Украины 1918-1920гг. позволяет сделать вывод, что, несмотря на весьма небольшой временнойпромежуток, система органов административной юстиции получила значительноеразвитие и уверенно ориентировалась на формирование самостоятельныхадминистративных судов.
На начальном этапе существования Советскогогосударства, в условиях гражданской войны вопросы формирования новой системыадминистративной юстиции, безусловно, не являлись первоочередными. На первыйплан выдвигались задачи формирования и усиления репрессивныхорганов.
Однако проблему контроля наддеятельностью административных органов нельзя было игнорировать. Поэтому постепенно началисоздаваться правовые предпосылки рассмотрения дел, в которых проверяласьзаконность действийорганов государственного управления136. В частности, этопроявилось в закреплении подведомственности земельных споров волостным, уездным и губернским земельнымкомиссиям137, возможности обжалования в суд неправильности записей в книгах актов гражданскогосостояния138.Постепенно стали формироваться и основы процессуальной формы рассмотрения жалоб гражданна действия должностных лиц государственных органов. Так, постановление VI ЧрезвычайногоВсероссийского съезда Советов (ноябрь 1918 г.) О соблюдении законностисодержало положение онеобходимости вменятьв обязанность всем должностным лицам и советским учреждениям по требованиюлюбого гражданина республики, желающего обжаловать их действия, волокиту иличинимые ему в его законных притязаниях затруднения, составление соответствующегократкого протокола. В протоколе должны быть указаны время, место и именадолжностных лиц илиназвание учреждения и сущность дела. Копия протокола тут же выдаетсяжалобщику...139.
Значительным шагом на пути обеспечениязаконности в управлении было образование Центрального Бюро жалоб и заявлений, атакже местных отделений этого Бюро140. Постановление НародногоКомиссариата Государственного Контроля О Центральном Бюро жалоб изаявлений141, а также Положение О местных отделениях Центрального Бюро жалоб изаявлений142 достаточно детальнорегламентировали порядок подачи и рассмотрения жалоб и заявлений, исполнениярешений по ним. Однако анализ указанных нормативных актов позволяет сделатьвывод о том, что наряду с положительными сторонами (обособление от органовактивного управления, коллегиальность в принятии решения, введение порядкарассмотрения жалоб в определенные процессуальные рамки) в них имелись такжеположения, не позволяющие рассматривать названные бюро в качествеадминистративных судов. Прежде всего это касается характеристики состава этихорганов, порядка их образования. В частности, п.2 указанного Положенияопределяет, что местные Бюро при губернских контрольных отделениях образуютсякак самостоятельный подотдел, во главе которого ставится специальный заведующийиз лиц, рекомендуемых местными, партийными, профессиональными организациями, аза отсутствием таковых – из лиц, соответствующих требованиям партийных или профессиональныхорганизаций. Для ближайшего участия в работе Бюро заведующий последнимобязательно приглашает представителей местных рабочих и крестьянскихорганизаций143.
Ясно, что при таком положении вещей вряд лиможет идти речь о несменяемости, независимости и надлежащей профессиональнойподготовке членов Бюро. Игнорировался и принцип состязательности прирассмотрении и разрешении жалоб.
Недостаточно четко был определен и кругобжалуемых действий. Так, одним из оснований для обжалования признаваласьлнесогласованностьобжалуемых действий... с общими направлениями политики центральнойвласти144.
В целом же практика законодательства первыхлет Советской власти давала основания предполагать, что процесс развитияадминистративной юстиции пойдет по пути создания системы именноадминистративных судов145, тем более, что такаятенденция складывалась в теоретических разработкахученых-правоведов146.
Однако этого не произошло. Зарождавшийсятоталитаризм требовал сильной, неподконтрольной никому административной власти.Начала формироваться всемогущая административно-командная система, ненуждавшаяся в контроле извне, особенно судебном. Вследствие этого вопросысудебного обжалования действий административных органов отошли на второй план.Складывалось положение, при котором практически все вопросы о законностидействий органов управления разрешались в недрах самой административнойсистемы. Судебному контролю подлежали лишь некоторые категории дел, вчастности, дела по жалобам на неправильности в списках избирателей по выборам вСоветы народных депутатов, дела о недоимках и штрафах, дела о жалобах надействия нотариусов и органов, выполняющих нотариальные действия, а также пожалобам на неправильность записей в книгах актов гражданскогосостояния147.
Введение в 1927 г. Административногокодекса Украины было крупным шагом в развитии административногозаконодательства148. Вводился административно-процессуальный порядок рассмотренияжалоб на действияместных административных органов. Однако и в этом законодательном акте непредусматривалось судебного обжалования, за исключением жалоб на неправильное производство описи,оценки имущества, предназначенного на продажу в случае неуплаты необходимых платежей, а такженеправильноераспределение полученных от продажи имущества сумм149.
Административный кодекс Украины упорядочилсистему органов и должностных лиц, которые были уполномочены рассматривать делаоб административных правонарушениях, ввел в определенные процессуальные рамкирассмотрение этих дел. При этом суды в число органов, рассматривающих дела обадминистративных проступках, введены не были.
Законодатель пошел по пути предоставленияфункций рассмотрения жалоб и привлечения к административной ответственностибольшому количеству исполнительно-распорядительных органов, что негативноотражалось на качестве рассмотрения конкретных дел и приводило к сужениюгарантий защиты гражданами своих прав и законных интересов.
Определенные изменения наметились с 60-хгодов. Основными этапами, способствующими усилению юридических гарантий защитыправ и интересов граждан, стали:
а) закрепление возможности обжалования всуд постановлений о наложении штрафов150;
б) введение в систему органов,уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях,административных комиссий при исполкомах районных, городских, сельских и поселковыхСоветах депутатовтрудящихся, к ведению которых было отнесено значительное число дел обадминистративных правонарушениях. Указанные комиссии при рассмотрении дел действовали на началахколлегиальности и руководствовались процессуальными правилами, получившими закрепление в Положении оних151.
в) усиление административно-процессуальныхгарантий рассмотрения жалоб, предложений и заявлений граждан152.
г) принятие и введение в действие КодексаУкраины об административных правонарушениях, закрепившего подведомственностьрассмотрения судами ряда административных деликтов, характеризующихсяповышенной степенью общественной вредности, а также более продуманную идетализированную процедуру рассмотрения дел, принятия и исполнениярешений153.
д) закрепление возможности судебногообжалования неправомерных действий органов управления и должностных лиц,ущемляющих права граждан154.
Таким образом, к моменту обретенияУкраиной независимости в законодательстве Союза ССР и Украинской ССР все болеенамечалась тенденция кпостроению системы административной юстиции в том ее виде, который присущзначительному числу современных развитых государств. Опыт этих государств, сучетом особенностей правовой системы современной Украины, на наш взгляд, даствозможностьсмоделировать конструкцию административной юстиции, отвечающей требованиямвремени.
Рассмотрим подробнее систему и практикудеятельности органов административной юстиции в ряде наиболее развитых государств мира.
Во Франции в течение длительного временипонятие административных органов включало в себя и органы, рассматривающиежалобы на действияадминистрации, оценивающие законность их действий и решений, и органы, осуществляющиеактивные административные функции. В настоящее время различие между нимизначительноувеличилось, что позволяет выделить собственно административные органы,принимающие илиподготавливающие исполнительные решения, и административные судебные учреждения,принимающие судебныеакты или судебные решения155.
Судебный контроль за администрацией восновном является прерогативой судебных учреждений административной юстиции156, хотя вопределенной степени в осуществлениитакого рода контроля участвуют и общие суды.
Построение системы органовадминистративной юстиции включает в себя три звена: Государственный совет – центральный ируководящий орган;территориальные административные суды, называемые административными судами общего права иподчиняющиесяГосударственному совету в порядке апелляционного обжалования; специализированные судебныеучреждения административной юстиции, которые иногда осуществляют управленческуюдеятельность в формевыполнения функций правосудия и поднадзорны в кассационном порядкеГосударственному совету157.
Структура Государственного совета,многократно изменявшаяся на протяжении его длительного существования, внастоящее время определяется наличием пяти секций: четыре из них осуществляютконтроль за сферой управления и одна секция – судебная. Члены Государственногосовета не считаются судебными чиновниками, а являются государственнымислужащими. Данное обстоятельство, а также отсутствие закрепления в законегарантий их независимости (в частности несменяемости) существенно отличают ихот профессиональных судей158.
В тесной связи со структурой системыорганов административной юстиции находится и компетенция Государственногосовета, точнее, его судебно-юрисдикционной секции, по сути, выполняющей рольвысшего административного суда.
Как административный суд первой инстанцииГосударственный совет рассматривает наиболее значительные дела, в отношении женизших административных судов он выступает в качестве апелляционной инстанции,а в отношении иных специализированных судебных учреждений административнойюстиции он, как уже отмечалось, представляет собой кассационнуюинстанцию.
Pages: | 1 | ... | 45 | 46 | 47 | 48 | 49 | ... | 51 | Книги по разным темам