Книги по разным темам
Pages: | 1 | ... | 8 | 9 | 10 | 11 | 12 | ... | 26 | Ainsi, l’analyse montre que ledéséquilibre vertical dusystèmebudgétaire nemène pasautomatiquement àl’apparition descontraintes budgétaires douces. En Hongrie et en Norvège, par exemple, où les transferts interbudgétaires sont laprincipale source de formation des budgets infranationaux, les contraintesbudgétairesinfranationales se durcissent efficacement grâce à une politique responsable auniveau national et àl’établissementdu mécanisme decontrôlehiérarchique desrégions. Enmême temps,l’absence de cemécanisme et ledéséquilibre verticalaccompagné deconditions libres d’allocation de fonds aux autorités infranationales mènent à l’apparition des contraintesbudgétaires doucescomme cela se faisait en Ukraine, au Brésil ou en Argentine.
L’analyse des expériences étrangères de régulation des relations interbudgétaires montrequ’àd’autres conditionségales, ledéséquilibre du système budgétaire (vertical ou horizontal)aboutit à uneutilisation active des transferts inter budgétaires dont le but est larégulation interbudgétaire. Comme nousl’avons déjà dit plus haut, la dépendance des autorités infranationales des transfertspeut engendrer des anticipations concernant un financement imprévu en cas de difficultés budgétaires. En même temps, la redistributioninterrégionale defonds par les autorités centrales et une grande dépendance des budgetsinfranationaux des transferts ne signifient pas en elles-mêmes la présence des contraintesbudgétaires douces.L’expérience des autres pays montre queles règles nettes etprévisiblesd’octroi destransferts n’ont pasd’impactnégatif surl’économie enentier. Si les transferts sont justifiés par des raisons prévues par la loi, s’ils ne sont pas l’objet de machinations politiques,on voit diminuer les anticipations concernant des fonds supplémentaires provenant du budgetnational.
A titre d’exemple on peut citer lefonctionnement du fédéralismeallemand susmentionnéoù il existe desrègles très nettes d’obtention des transferts interbudgétaires.Cependant, la disposition contenue dans la constitution prévoit qu’une des garantiesoctroyées par lesautoritésfédérales est le maintien deconditions de vie minimum égales sur tout le territoire du pays y compris par l’allocation de fonds. Cettesituation a étéjuridiquement interprétée commel’obligation desadministrations fédéralesd’accorder unfinancement complémentaire aux entités fédéralesen cas de difficultésbudgétaires sur leurterritoire indépendamment des causes qui avaient provoqué ces difficultés. On peut citer l’Ukraine comme l’exemple des transactionspolitiques se répercutant sur la distribution des transferts. En absence derègles derépartition des fondsdu budget national entre les régions, les transferts devenaient l’objet de manipulations. AuBrésil, defaçon analogue, lestransferts discrétionnaires et les transactions politiques détruisaient la disciplinefinancièreà tous les niveaux dupouvoir. Les transactions bilatérales entre les autorités locales et le centre dans lesystème chinoisd’"accords fiscaux"aboutissaient, elles aussi, aux contraintes budgétaires douces.
L’expérience analysée montre qu’un fonctionnement efficace dumécanisme demarché dépend beaucoup de la structurepolitique de l’Etat.Si les autoritésinfranationales ne sont pas capables de freiner le chômage, de payer les dettesrelatives aux biens publics fournis, elles peuvent faire pression sur leursreprésentantsà l’organe législatif du pouvoir. Si lesdécisions del’organelégislatif sont prisesà la suited’un marchandagehiérarchiquemultilatéral, leproblème descontraintes budgétaires douces ne sera pas pour autant moins grave. Lerégime politiquebrésilien en est unexemple éclatant. Legouvernement central représente dans ce pays les coalitions de personnes intéressées et les décisions de renflouer lesadministrations infranationales sont prises à la majorité des voix. La position forte duprésident et du partiqui le soutient peut adoucir ce problème en jouant le rôle d’un frein.
Le degré de dureté des contraintes budgétaires douces dépend non seulement de ladureté de la politiquedes autoritésnationales en matièrede relations inter budgétaires mais des mesures prises dans le domaine ducontrôle des actionsdes autoritésinfranationales. A titre d’exemple on peut citer la Hongrie. Dans ce pays lesautorités localesagissaient, au débutde la période detransition, dans les conditions de déficit budgétaire toujours croissant. Ledéficitbudgétaire decertaines municipalités se transformait en crise financière et les autorités locales qui avaient besoin definancement faisaient pression sur le centre. Cette circonstance aobligé le gouvernementhongrois d’introduiredes contraintes dures en matière de dépenses et d’emprunts budgétaires au niveau infranational. A l’heure actuelle, leministère des Financeshongrois contrôle laformation des budgets locaux et les dépenses ex ante.52
Le cas du fédéralisme scandinave est analogueaux résultats desréformes fiscales enHongrieа: les collectivités locales se trouvent en grande dépendance des transferts et lecentre durcit les contraintes budgétaires par l’établissement des règles de prise des décisions fiscales au niveau infranational. Les autorités locales bénéficient quand même d’une certaine liberté d’actions dans la régulation des revenusbudgétaires, mais leurpolitique budgétaireest réglementéepar le centre. Bien que le problème des contraintes budgétaires douces n’ait pas été complètement résolu, les formes aiguës de sa manifestation ontété quand même éliminées.
En même temps, le contrôle de la politiquebudgétaireeffectué par le centrebaisse l’efficacité du mécanisme de marché visant au durcissement des contraintes budgétaires. En tant que garant desautorités locales, legouvernement central influence implicitement la réaction des créanciers et des électeurs sur les décisions fiscales desautoritésinfranationales. Le contrôle de la part du niveau supérieur limite l’autonomie des autorités infranationales diminuant parlà-même les avantages de ladécentralisation. Parexemple, comme l’analyse nous l’a montré,dans tous les cas de régulation centralisée de la politique budgétaire on voit baisser les motivations des autorités infranationales d’élever la qualité de prestation des biens publics.En même temps,certains pays (la Norvège, l’Argentine) réussissaient à concilier les mécanismes hiérarchique et de marché. Par exemple, le contrôle de la part du centre allait depair avec l’exigencede tenir ouvertes toutes les informations, d’effectuer des contrôles d’audits qui permettaient auxcréanciers et auxélecteurs de juger lesactions des autoritéslocales. Les règles etles contraintes en matière d’obtention des emprunts obligeaient les autorités locales d’augmenter les revenus fiscaux etde contrôler les fraisde prestation des biens publics. Du point de vue de conciliation desmécanismes les actionsdu centre doivent inclure des règles et des procédures administratives incitant les créanciers, les électeurs ou d’autres agents dumarché à faire le suivi des décisions fiscales au niveauinfranational.
Ainsi, l’analyse du système des relations interbudgétaires dans lespays étrangers dupoint de vue de duretédes contraintes budgétaires au niveau infranational nous amène aux conclusions suivantes.
- Les contraintes budgétaires dures desautoritésinfranationales peuvent être assurées par deux procédésа:l’établissementdes contraintes àcaractère demarché au comportementfiscal des autoritésinfranationales et l’utilisation des mécanismes de contrôle hiérarchique de la part du centre. Le choix du mécanisme dépend de plusieurs facteursа: dansles fédérations créées par la réunion des Etats ou provincesindépendants lapréférence est donnée aux mécanismes de marchéа; dans les Etats où les processus de décentralisation sont relativementrécents il est plusefficace d’utiliserles mécanismes decontrôle ou deconcilier les mécanismes de marché et ceux de contrôle hiérarchique.
- En l’absence d’un contrôle rigoureux de la politiquebudgétaire au niveauinfranational le durcissement des contraintes budgétaires n’est pas tellement déterminé par la législation que par lesexpériencesprécédentes de relations entre lesbudgets national et infranational dans les périodes de difficultés financières. Les contraintesbudgétaires dures auxEtats-Unis et au Canada s’expliquent, entre autres, par l’histoire longue de plusieursannées de refus definancer directement les autorités infranationales. En même temps, l’expérience brésilienne montre que s’il existe une représentation régionale aux organes législatifs, même une approbation formelle desprincipes durs de relations financières entre les pouvoirs nationaux et infranationaux permetd’éviter ledurcissement des contraintes budgétaires car une telle décision pourrait être modifiée plus tard.
- La discipline financière des autorités infranationales est un desprincipaux problèmesqui apparaît avec ladécentralisation dusystèmebudgétaire.L’établissementdes contraintes de marché du comportement opportuniste des autorités infranationales est un processusassez long, c’estpourquoi toute décentralisation (surtout dans le contexte du déséquilibre vertical propreà la plupart des Etatscontemporains ayant une structure budgétaire à plusieurs niveaux) doits’accompagner,premièrement,d’un établissement des règles très strictes de répartition des ressourcesfinancières entre lesbudgets infranationaux et, deuxièmement, d’introduction des règles pour attirer les emprunts.
- Dans ce contexte une attentionparticulière doit être portée à lasource d’empruntstelle que l’accumulation des arriérés. A ladifférence desressources attirées aumarché du capital,l’accumulation desdettes se passe en dehors des procédures établies. En même temps, les autorités infranationales sont enclines à accumuler les arriérés de financement des biens publicsdont la régulation etla fourniture incombent pleinement ou partiellement aux autorités nationales ce qui, à d’autres conditions égales, augmente laprobabilité definancement complémentaire destinés à payerles dettes.
- Le comportement desautorités nationalesdans les périodes decrise financière estun indicateur trèsimportant de leurs intentions de durcir les contraintes budgétaires à tous les niveaux dusystèmebudgétaire. Et cen’est pasforcément le refuscomplet de financer les autorités infranationales qui est le signal de les durcir. L’élément substantiel de cedurcissement est la politique qui permet de faire incomber les fraisrésultant desdécisionsd’élargir lafourniture des biens publics par voie d’élargissement des empruntsaux organismes qui prennent ces décisions. A titre d’exemple citons l’aide financière apportée aux municipalités des Etats-Unis où les autorités fédéralessoutenaient les autorités municipales en leur mettant la condition de prendre des mesuresdouloureuses pour réformer le système de gestion des finances municipales.
- A d’autres conditions égales, la décentralisation doit s’accompagner d’un transfert deresponsabilités pourles décisions fiscalesprises au niveau infranational. L’exemple de la Chine et de l’Ukraine, où les autorités infranationales sont les agentsdes autoritésnationales en matièrede fourniture des biens publics, témoigne du fait qu’en utilisant les instruments de régulation inter budgétaire propres à un Etat unitaire (pratiquement lefinancement des autorités infranationales par devis) on risque de prendre desdécisions nonjustifiées enmatière de fournituredes biens publics.