Книги по разным темам Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 |   ...   | 33 |

В настоящее время в России, (как и допоследнего времени – вбольшинстве индустриально-развитых стран) используется затратный подход ксоставлению бюджета - Input Budgeting. Данный механизм планирования ориентируются на издержки, нопрактически не учитывает результаты финансируемых работ. При подготовке проектабюджета распределяемые объемы финансировании основываются, как правило, накорректировке объемов бюджетных средств, выделенных в предыдущем году, а не наколичественно измеримых, социально значимых, фактических и ожидаемыхрезультатах расходования государственных средств.

В результате, при существующем порядкебюджетного планирования и у министерств, и у бюджетных учреждений отсутствуютстимулы как к снижению издержек (из боязни снижения объема получаемых средств),так и к росту результативности.

В этих условиях, важнейшей задачейпроведения административной реформы, переориентация модели бюджетногопланирования на достижение максимальных результатов - Performance Budgeting.58

Основным принципом бюджетирования,ориентированного на результат является обеспечение тесной взаимосвязи междувыделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования. Вэтих условиях обеспечивается максимально полное соответствие распределениябюджетных средств между бюджетополучателями установленным приоритетамгосударственной политики.

Министерства, обосновывая объемы и структурураспределения бюджетных средств, ранжируют:

• стратегические цели своей деятельности, отражающие приоритетыгосударственной политики
• тактические задачи, через решение которых реализуютсястратегические цели, и которые, направленные на решение конкретныхпроблем посредством производства услуг определенного качества и объема идостижения определенного эффекта от их предоставления
• внутриминистерские программы, содержащие набор финансируемых избюджета мероприятий, посредством которых обеспечивается решение конкретныхтактических задач.

Крайне важным институтом, повышающим стимулыи эффективность работы получателей бюджетных средств, становится включение вбюджетные документы описания поддающихся количественной оценке ожидаемыхрезультатов реализации программ, включая как непосредственные результаты, т.е.предоставление услуг определенного качества и объема, так и конечныерезультаты, т.е. эффект от предоставленных услуг для их получателей.Соответственно контроль за исполнением бюджета переносится с оценки лцелевогохарактера использования бюджетных средств на оценку степени достиженияминистерствами запланированных социально-экономическихрезультатов.

Таким образом, предметом согласованияпроекта бюджета становятся уже не только объемы выделения средств по различнымстатьям, но цели и задачи министерств, сформулированные ими программы, ипланируемые показатели их достижения, что качественно повышает политическуюзначимость бюджетного процесса.

Основные концептуальные подходы к реформесистемы управления бюджетными расходами изложены в Бюджетном посланииПрезидента РФ Федеральному собранию О бюджетной политике в 2003 году. ВПослании, в частности, декларируется необходимость создания системыпланирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетныхрасходов с помощью качественных и количественных индикаторов - как в отношениибюджетов всех уровней, так и в отношении конкретныхбюджетополучателей.

Однако в 2002 г. на федеральном уровне небыло принято практически ни одного нормативного акта федерального уровня,определяющего соответствующие изменения системы бюджетного планирования.

Пожалуй, единственным исключением сталаФедеральная программа реформирования государственной службы, действительнопредполагающая реализацию мероприятий по содействие внедрению новых методовпланирования и финансирования деятельности федеральных государственных органов, системыпоказателей и критериев оценки деятельности аппаратов федеральныхгосударственных органов и их подразделений.

В частности, программа предполагаетпроведение экспериментов и осуществление пилотных проектов по апробации новыхметодов планирования и применению методов программно-целевого финансированияфедеральной государственной службы в отдельных федеральных государственныхорганах. На основании мониторинга результатов этих экспериментов и пилотныхпроектов предполагается осуществить внедрение современных технологий управленияв систему государственной службы в целом.

В мире накоплен значительный опыт проведенияреформы системы бюджетных расходов в направлении повышения эффективностии результативности, в первую очередь – в странах ОЭСР, сформировавших втечении последних двух десятилетий достаточно адекватную нормативную базу. Хотяпервенство безусловно принадлежит странам англо-саксонской традиции: НовойЗеландии, США, Великобритании, Австралии, Канаде, в последние годы все болеезаметен становится переход к системе бюджетирования, ориентированного нарезультат, в Нидерландах, Швеции и др. государствах.59

Так, вВеликобритании с 1998 г. был введен институтСоглашений о бюджетных услугах (Public Service Agreements, PSA) и Соглашения окачестве услуг (Service Delivery Agreements, SDA)60

. Они устанавливают цель и задачи каждогоминистерства, целевые значения показателей качества и объема бюджетных услуг иожидаемого эффекта от их предоставления, а также другие целевые показателидеятельности министерств и ведомств.

Соглашения о предоставлении бюджетных услугзаключаются на трехлетний период и содержат конкретные планы всех министерств,увязанные с выделенными под эти программы ресурсами. Включая конкретныецелевые показатели, они позволяют измерить и оценить как результаты конкретныхпрограммных мероприятий, так и достижение запланированногосоциально-экономического эффекта программ.

Обычно в бюджетной терминологии различаютлконечные социально-экономические результаты деятельности (outcome) и прямые результаты(output).. Конечныерезультаты –характеризуются в показателях уровня заболеваемости для медицины, грамотностиили преступности. К промежуточным результатам – относятся такие показатели какобъем оказанным медицинских или образовательных услуг, число школ и больниц ит.д.

Выбор акцентов бюджетного планирования воценке промежуточных или конечных особенностей, составляет один из важнейшиххарактеристик различных национальных моделей бюджетного планирования,лориентированного на результат, и может изменяться с течением времени.

Так первые соглашения о предоставлениибюджетных услуг Великобритании, в формате 1998 г. включали в себя порядка 300целевых значений показателей суммарно для всех министерств, и в значительнойстепени были ориентированы либо на конкретные промежуточные результаты, либо вообще напроцесс реализации программ.

В 2000 году был разработан новый форматсоглашений, охватывающий в совокупности 160 целевых показателей, вбольшей степени (67%) ориентированных на достижение конечных результатов.Формат соглашений 2002 года охватывают в целом 130 целевых показателей. Вкаждом PSA может содержаться от 1 до 10 тактических задач, обычно 4-6 задач.Количество целевых показателей, характеризующих достижение поставленных задач,варьирует от 1 до 6 по каждой задаче, составляя для большинства 1-2показателя. Весь комплекс PSA отражает обязательства правительства вцелом. Все они публикуется в так называемом в Белом документе (УWhitePaperФ), представляемой для обсуждения в комитетах парламента.

В 2001 г. PSA были подготовлены в 20пилотных регионах, в 2002 – во всех 150 территориальных органах власти верхнего уровня.

Соглашения о предоставлении услуг (SDA)конкретизирует пути решения задач, описанных в PSA. В частности, SDA описывают,каким образом и за счет чего министерства планируют достичь задач,сформулированных в PSA, в том числе: стратегии и конкретные меры, направленныена улучшение работы министерства; план мероприятий мониторингу степениудовлетворенности потребителей услугами, предоставленными министерством,политика управления персоналом, информатизации и компьютеризации управления,предоставлению услуг в режиме лон-лайн.

В США, существующая система бюджетирования, ориентированного нарезультат зафиксирована в Government Performance and Results Act 1993(GPRA)61, установившего следующие цели и задачи:

1. Укрепление доверия американского народа кфедеральному правительству благодаря систематическим отчетам федеральныхагентств о достигнутых результатах.

2. Совершенствование процедур определенияпрограммных целей, измерения результативности и эффективностипрограмм.

3. Повышение результативности программ исовершенствовании публичной ответственности агентствами, основываясь на ихрезультатах, качестве предоставляемых государством услуг и удовлетворенностипотребителей.

4. Содействие руководителям федеральныхагентств в улучшении процесса предоставления услуг за счет введения практикиобязательной разработки планов достижения федеральными агентствами заявляемыхцелей и мониторинга их реализации

5. Повышение качества законодательныхрешений за счет обеспечения конгрессменов объективной информацией о достижениизаявленных целей и об относительной эффективности и результативностифедеральных программ и расходов.

6. Совершенствование внутреннего менеджментав федеральном правительстве.

Основными документами, готовящимися всоответствии с GPRA являются: стратегический план министерства, планмероприятий министерства на год и ежегодный отчет о результатах деятельности.

Стратегический план, в соответствии сGPRA должен составляться каждым из федеральных министерств на сроккак минимум в пять лет и обновляться через каждые три года. В нем содержитсяопределение долгосрочных целей организации и описание того, как агентствонамеревается этих целей достичь: за счет какой деятельности и с помощью какихчеловеческих, капитальных, информационных и прочих ресурсов. В процессестратегического планирования агентства должны проводить консультации сКонгрессом и другими заинтересованными в программной деятельностилицами.

План мероприятий на год должен содержать показателирезультативности для каждого вида программной деятельности, зафиксированной вбюджете агентства, обеспечивая соответствие стратегических целей ведомства иего текущей деятельности.

На базе планов агентствАдминистративно-бюджетное управление США (Office of Management and Budget)составляет общий федеральный план мероприятий, который ежегодно долженпередаваться в Конгресс.

Ежегодный отчет о результатах деятельностидолжен содержать сравнение достигнутых показателей результативности сзапланированными. Если запланированные показатели не достигнуты, министерствадолжны объяснить причины, спланировать и определить график, в соответствии скоторым можно выйти на запланированные показатели. В случаях, когда цели,определенные в плане мероприятий, признаются недостижимыми, министерствадолжны включить в отчет информацию о том, как данные цели можно модифицировать.

Ответственность руководителей министерствза конечный результат, сделала возможным предоставление им больших прав вперемещении ресурсы между различными статьями расходов в рамках выделенногобюджета, предусмотренное GPRA. При этом министерства в ежегодных отчетах орезультатах деятельности должны показать, как и с какой эффективностью былаиспользованы ими эти полномочия. 62

В России признание приоритетности переходак системе бюджетирования ориентированного на результат в России, закреплено впроекте Программы социально-экономического развития Российской Федерации насреднесрочную перспективу, предусматривающего:

- введение долгосрочного планированиядеятельности и финансов государственных органов, агентств и государственныхучреждений, ориентированного на выполнение конкретных задач или достижениеустановленных индикаторов результативности;

- введение системы бюджетирования пофункциям, а также, где это возможно, бюджетирования порезультатам;

- установление нормативного финансированиявыполняемых функций, обеспечение большей свободы оперативного использованияассигнований, в том числе возможности гибкого изменения структуры расходов постатьям экономической классификации, использования полученной экономии в рамкахустановленных лимитов средств, сохранения остатков средств для использования вследующем бюджетном периоде, а также "заимствования" из ассигнований будущегогода;

Реформа системы государственногорегулирования

Высокие административные барьеры -многочисленные контрольно-разрешительные процедуры и иные формы прямоговоздействия государства на бизнес, относятся к числу важнейших барьеров,сдерживающих малый и средний бизнес. Издержки по их преодолению со стороныбизнеса оцениваются в 8 - 8,5 млрд. долл. в год, или 2,4 - 2,6% ВВП. Траты нафактически принудительное финансирование частным бизнесом тех или иных проектоввластей, где инструментом принуждения выступают административные рычаги вобласти регулирования, оцениваются в 4 млрд. долл. в год, или примерно 1,2%ВВП.

Принятый в 2001 г. пакет законов олицензировании, регистрации предприятий, и защите прав предпринимателей припроведении контрольных проверок,63 став одним из важнейшихнаправлений реформ по дебюрократизации и снижению административных барьеров врамках Программы Грефа, должен был обеспечить значительное качественноеснижение подобных издержек предпринимательского сектора. Однако эффект отпринятых законов оказался значительно ниже возможного (и требующегося) из-зазначительных компромиссов, которые были приняты во время их согласованиисначала на ведомственном (внутриправительственном) уровне, а затем и вГосударственной Думе. В целом, объем задач, в области снижения административныхбарьеров, стоящих перед правительством из-за большого числа ранее принятыхкомпромиссов оставался по-прежнему большим.64

Позитивно направленный набор мер попересмотру большого числа ведомственных нормативных актов, реализованных в ходепринятия пакета законов по дебюрократизации экономики, оставил без измененияпринципы функционированиясистемы ведомственного нормотворчества.

Значительные области регулирования(например пожарного или санитарного надзора, госсвязьнадзора) регламентируютсясугубо ведомственными, подзаконными актами. Естественным результатом крайнейлегкости процедур принятия новых регулятивных норм на уровне ведомства,связанной с отсутствием публичной независимой экспертизы, является практикаутверждения предельно неэффективных (по соотношению издержек и выгод) правил иинструкций, создающих предпосылки как для вымогательства осуществляющихпроверки сотрудников надзорных органов, так и для осуществленияладминистративного давления органов власти различного уровня напредпринимателей через те же надзорные органы

Pages:     | 1 |   ...   | 13 | 14 | 15 | 16 | 17 |   ...   | 33 |    Книги по разным темам