Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 10 11 12 13 14 15 16 17 ... 44

Глава IV. Избирательные комиссии, комиссии референдума

Статья 20. Система и статус избирательных комиссий, комиссий референдума

1-4. В п. 1 комментируемой статьи определяется институциональная составляющая избирательной системы и системы проведения референдумов в Российской Федерации, т.е. виды специально образуемых органов (избирательные комиссии, комиссии референдума), посредством которых граждане реализуют конституционное право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право на участие в референдуме. Совокупность комиссий обеспечивает подготовку и проведение выборов и референдумов всех уровней, учитывает природу Российской Федерации как федеративного государства, административно-территориальное устройство (деление) субъектов РФ и территориальную организацию местного самоуправления.

В п. 1 комментируемой статьи закреплен исчерпывающий перечень видов избирательных комиссий, действующих в Российской Федерации, а именно: ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, окружные избирательные комиссии, территориальные (районные, городские и другие) комиссии, участковые комиссии.

По смыслу комментируемой статьи избирательные комиссии не образуют жесткую, строго централизованную систему комиссий для проведения всех выборов в Российской Федерации. Федеральные законы о выборах устанавливают соподчиненность и распределение полномочий между комиссиями только применительно к проведению выборов в федеральные органы государственной власти. Так, ЦИК России является вышестоящей комиссией для всех других комиссий только при проведении выборов в Государственную Думу и Президента РФ. При проведении референдума Российской Федерации соподчиненность избирательных комиссий, комиссий референдума устанавливается Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации". Взаимосвязи и полномочия избирательных комиссий при выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов РФ. Таким образом, при проведении выборов действует определенная система избирательных комиссий, структура и полномочия которой предопределяются уровнем и видом выборов и устанавливаются соответствующим федеральным законом или законом субъекта РФ.

Одной из новелл комментируемого Федерального закона является введение в систему избирательных комиссий нового вида комиссий - ИКМО, полномочия и порядок их образования определены в отдельной статье (ст. 34). ИКМО могут образовываться как в городах, являющихся административными центрами субъектов РФ, так и в других муниципальных образованиях (районах, городах районного подчинения, поселках, сельсоветах). ИКМО, в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, является комиссией, организующей подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, проведение местного референдума. Комментируемым Федеральным законом ИКМО и ТИК включены, наряду с другими комиссиями, в число избирательных комиссий, которые работают на постоянной основе и могут иметь статус юридического лица.

Широкими полномочиями комментируемый Федеральный закон наделяет территориальные (районные, городские и другие) комиссии. Они на своей территории участвуют в организации и проведении выборов как в федеральные органы государственной власти, так и в органы государственной власти субъектов РФ, в проведении референдумов субъектов РФ, а также, в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, в органы местного самоуправления и в проведении местных референдумов.

При проведении выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления в систему избирательных комиссий могут входить окружные избирательные комиссии, которые организуют выборы в пределах соответствующих одномандатных или многомандатных избирательных округов. Согласно п. 1 ст. 25 комментируемого Федерального закона полномочия окружных избирательных комиссий могут возлагаться и на иные избирательные комиссии. Окружные избирательные комиссии не образуются при проведении выборов по единому избирательному округу.

В соответствии с п. 2 комментируемой статьи при проведении соответствующих референдумов ЦИК России, ИКС РФ, ТИК, ИКМО действуют в качестве комиссий референдума. В прежнем Федеральном законе полномочиями комиссий по проведению референдумов наделялись только комиссии, действующие на постоянной основе, а именно ЦИК России и ИКС РФ, теперь такими правами пользуются четыре вида комиссий, действующих на постоянной основе. Иные избирательные комиссии (участковые) могут действовать в качестве таковых (комиссий по проведению референдума) по решению комиссии, организующей выборы, референдум в соответствии с п. 9 комментируемой статьи.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации. Эти полномочия органично вытекают из конституционной нормы о том, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится защита прав и свобод человека и гражданина (ст. 72), к которым относятся и права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32 Конституции РФ). Объем избирательных прав, подлежащих защите, установлен в п. 28 ст. 2 комментируемого Федерального закона.

Для защиты избирательных прав граждан комиссиями используются, в частности, такие механизмы, как рассмотрение обращений, поступивших к ним в ходе избирательной кампании, кампании референдума, о нарушении закона, проведение проверок по этим обращениям, мониторинг агитационной деятельности, контроль за финансированием избирательных кампаний, кампаний референдума, отмена неправомерных решений нижестоящих комиссий, привлечение правоохранительных органов к пресечению противоправной деятельности участников избирательного процесса, участников референдума, участие в приведении региональных законов в соответствие с федеральным законом.

Работа по обращениям о нарушении закона - одна из важнейших сторон деятельности комиссий по обеспечению и защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Комиссии компетентны рассматривать обращения о нарушении не любых законов, а только тех из них, что регулируют указанные права граждан. Каждая комиссия компетентна рассматривать обращения о нарушении законов на тех территориях, на которые распространяется ее юрисдикция. Кроме того, если комиссия не участвует в организации и проведении выборов или референдума в соответствии с законом, она не вправе самостоятельно рассматривать указанные обращения.

Как правило, обращение должно быть рассмотрено той комиссией, которая непосредственно наделена законом правом по контролю за соблюдением соответствующего закона, в том числе вправе принять меры реагирования по обращению: составить протокол об административном правонарушении (ч. 5 ст. 28.3 КоАП), вынести кандидату предупреждение (п. 8 ст. 18 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"), отказать в регистрации кандидата, списка кандидатов (п. 23 ст. 38 комментируемого Федерального закона), обратиться в суд с заявлением об отмене регистрации кандидата, об отмене результатов выборов и т.п. (ст. 76 комментируемого Федерального закона). Вышестоящая комиссия вправе направить обращение для рассмотрения в нижестоящую комиссию в случае, если в компетенции последней находится рассмотрение соответствующего обращения. Если комиссия неполномочна рассматривать обращение, она обязана направить его в комиссию, иные органы, компетентные рассмотреть его, сообщив об этом автору обращения.

Практика показывает, что направление в комиссии в период избирательной кампании множества обращений, зачастую по надуманным предлогам или содержащим вымышленные факты, является одной из "негативных" избирательных технологий, имеющих целью дестабилизировать работу комиссий. Поэтому при подготовке и проведении выборов и референдумов комиссиям следует внимательно подходить к организации работы по рассмотрению обращений, отклоняя неправомерные обращения и те, рассмотрение которых находится за пределами компетенции комиссии, четко определять и направлять на основании п. 5 комментируемой статьи обращения в правоохранительные и другие государственные органы для рассмотрения, проверки изложенных фактов нарушения закона и принятия, в случае подтверждения этих фактов, мер реагирования.

Обращения о нарушении закона в смысле комментируемого Федерального закона следует отличать от жалоб на решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, поданных в соответствии с п. 6 и 7 ст. 75 комментируемого Федерального закона: первые касаются нарушений, совершенных всеми субъектами избирательного процесса, физическими и юридическими лицами (кроме комиссий и их должностных лиц); вторые могут быть поданы в вышестоящие комиссии, в ЦИК России, в ИКС РФ и только на решения и действия (бездействие) комиссий, их должностных лиц. Если автор обращения не удовлетворен ходом или результатами рассмотрения его обращения о нарушении закона комиссией, компетентной рассматривать такое обращение, он вправе обжаловать решение, действия, бездействие этой комиссии в вышестоящую комиссию или в суд.

5. Установленная федеральным законом обязанность правоохранительных и иных органов оперативно принимать меры по пресечению нарушений законов о выборах и референдумах в случае обращения к ним соответствующих избирательных комиссий, комиссий референдума призвана обеспечить активную и целенаправленную защиту нарушенных в ходе проведения выборов, референдумов прав граждан РФ. Согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации"*(113) (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ) (ст. 8), к правоохранительным органам относятся прокуратура РФ, органы внутренних дел, органы федеральной службы безопасности, органы таможенной службы. В качестве иных государственных органов, в которые правомочны обращаться комиссии, следует рассматривать государственные лицензирующие и контролирующие органы, например Минюст России (в части контроля за деятельностью общественных объединений, в том числе политических партий), МПТР России (в части контроля за деятельностью организаций, выпускающих СМИ), Минфин России (в части контроля за деятельностью по изготовлению защищенной от подделок полиграфической продукции, в том числе бланков ценных бумаг).

В случае, если комиссия направила обращение в орган, правомочный в соответствии со ст. 28.3 КоАП составлять протоколы об административных правонарушениях, последний обязан при наличии факта правонарушения составить соответствующий протокол и направить его в суд. Если обращение направлено в прокуратуру, то следует иметь в виду, что согласно ст. 28.4 КоАП дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.1, 5.5, 5.7, 5.8, 5.22-5.24 КоАП, возбуждаются прокурором. При осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, прокурор также вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП.

6. В соответствии с комментируемым п. 6 только на избирательные комиссии возложена обязанность по информированию избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов. Иные органы, организации, граждане вправе проводить информационную деятельность, при этом, если она носит агитационный характер, она должна осуществляться в соответствии с положениями ст. 48-54, 56 комментируемого Федерального закона. Органы государственной власти, органы местного самоуправления не вправе информировать избирателей о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках (п. 1 ст. 45 комментируемого Федерального закона). Информирование граждан со стороны комиссий заключается, в частности, в публикации информации, прямо предусмотренной комментируемым Федеральным законом (п. 7 и 8 ст. 33, п. 8 ст. 59, п. 3 ст. 61), в опубликовании решений комиссий (п. 2 ст. 30), в использовании для целей, указанных в законе, эфирного времени, предоставленного комиссиям в соответствии с п. 17 ст. 20 комментируемого Федерального закона.

7-8. В п. 7 комментируемой статьи определены правовые основы компетенции, полномочий и порядка деятельности ЦИК России, иных избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации, к которым относятся комментируемый Федеральный закон и иные федеральные законы. Полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и в выборные органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов РФ, местных референдумов регулируются комментируемым Федеральным законом, конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Таким образом, подчеркивается важность федерального участия в регулировании важнейших составляющих статуса избирательных комиссий различного уровня. Если закон субъекта РФ противоречит федеральному закону, то применяются нормы федерального закона (п. 6 ст. 1 комментируемого Федерального закона).

9. Согласно комментируемому п. 9 совмещение полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов различных уровней возможно по решению комиссии, организующей выборы, референдум на определенной территории, которое принято на основании обращения комиссии, организующей выборы, референдум на части этой территории. Комментируемым Федеральным законом введены дополнения о совмещении комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов одного и того же уровня, которое производится по решению комиссии, организующей выборы, референдумы. Комментируемым Федеральным законом введены новые термины: "комиссия, организующая выборы" и "комиссия, организующая референдум" (п. 24 и 41 ст. 2). Если в прежнем Законе для решения вопроса о совмещении комиссиями полномочий требовалось согласование с соответствующими органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления, то сейчас этого уже не требуется. Новеллы позволяют гибко и оперативно совмещать полномочия комиссий в целях экономии финансовых и организационных ресурсов.

10-11. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает обязательность решений вышестоящей избирательной комиссии, комиссии референдума для нижестоящих комиссий. Федеральный законодатель наделил вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референдума правом отменять решение нижестоящей комиссии, если оно противоречит соответствующему закону либо принято с превышением установленных полномочий. При этом вышестоящая комиссия вправе принять собственное решение по существу вопроса (п. 11). Вышестоящая комиссия также вправе направить соответствующие материалы на повторное рассмотрение комиссией, решение которой было отменено. Для принятия к рассмотрению вопроса и принятия решения об отмене вышестоящей комиссии не требуется какой-либо жалобы. Из содержания понятия "вышестоящая комиссия" (ст. 2 комментируемого Федерального закона) следует, что вышестоящая комиссия вправе отменить незаконное решение любой нижестоящей комиссии и самостоятельно принять решение по существу вопроса.

12-19. Существенно обновленный порядок формирования избирательных комиссий, начиная с ИКС РФ до участковой комиссии, позволяет сделать избирательные комиссии более независимыми от соответствующих органов власти и должностных лиц.

Вынесенное в название статьи понятие "статус" определяет правовое положение избирательных комиссий, комиссий референдума как участников избирательного процесса по отношению к государству и его органам, а также к другим субъектам правоотношений в сфере организации и проведения выборов, референдумов. Статус комиссий по отношению к государству определяет их политико-правовое положение в структуре и механизме функционирования государственных органов Российской Федерации. Как уже отмечалось, система избирательных комиссий, комиссий референдума не входит ни в одну из ветвей государственной власти, однако ЦИК России и ИКС РФ являются государственными органами, осуществляющими подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной федеральными законами и законами субъектов РФ. Избирательные комиссии в пределах вышеуказанной компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления. Новый Федеральный закон обеспечивает независимость комиссий путем существенного расширения круга их полномочий и изменения порядка их формирования. В частности, решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны не только для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, государственных учреждений и органов местного самоуправления, но и для кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, должностных лиц, избирателей и участников референдума.

Установленный федеральным законом порядок финансирования деятельности ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, ТИК, действующих на постоянной основе, делает их независимыми в финансовом отношении от органов исполнительной власти и должностных лиц. Расходы комиссий по подготовке и проведению выборов, обеспечению их полномочий производятся за счет средств соответствующего бюджета - федерального, регионального или местного.

Одновременно в п. 15 комментируемой статьи предусмотрена обязанность ЦИК России, ИКС РФ, ИКМО, ТИК представлять отчеты об использовании средств соответствующих бюджетов, выделенных на обеспечение их деятельности, проведение выборов и референдумов, в порядке, установленном законодательством РФ.

На практике при проведении выборов и референдумов независимость избирательных комиссий, комиссий референдума не только не исключает, но и предполагает их тесное взаимодействие с государственными органами, органами местного самоуправления, государственными предприятиями, учреждениями и организациями с государственным участием при решении таких вопросов, как регистрация (учет) избирателей, выделение необходимых помещений, транспорта, средств связи, технического оборудования, бесплатного эфирного времени, решении других вопросов. Обязанность указанных органов и их должностных лиц оказывать избирательным комиссиям, комиссиям референдума содействие в реализации их полномочий закреплена в п. 16, 17 и 18 комментируемой статьи.

В комментируемой статье отдельным пунктом (п. 19) введена норма, по которой государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации всех форм собственности, в том числе организации, осуществляющие телерадиовещание, и (или) редакции периодических печатных изданий, а также их должностные лица обязаны предоставлять комиссиям необходимые сведения и материалы, давать ответы на обращения комиссий в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день, предшествующий дню голосования, и в день голосования - немедленно. Указанные сведения и материалы предоставляются комиссиям бесплатно, в том числе и в случаях, когда иным субъектам информация предоставляется на платной основе (ст. 8 Федерального закона от 21 июня 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним"*(114)). Данная норма имеет особое практическое значение, поскольку избирательным комиссиям в период избирательных кампаний, кампаний по проведению референдумов приходится в сжатые сроки решать большой круг вопросов, связанных с обеспечением и защитой избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ (проверкой достоверности предоставленной им информации о кандидатах, избирательных объединениях, избирательных блоках; проверкой достоверности сведений, содержащихся в финансовых отчетах кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков).

Статья 21. Порядок формирования и статус Центральной избирательной комиссии Российской Федерации

1-4. В п. 1 комментируемой статьи определено правовое положение ЦИК России в системе государственных органов Российской Федерации. ЦИК России не входит ни в одну из ветвей государственной власти, указанных в ст. 10 Конституции РФ; Комиссия является федеральным государственным органом, организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации в соответствии с компетенцией, установленной комментируемым Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами*(115). Кроме того, комментируемый Федеральный закон рассматривает ЦИК России как коллегию уполномоченных лиц, назначаемых в установленном порядке на определенный срок (п. 3 и 4 комментируемой статьи) и как коллегиальный орган (п. 1 ст. 28).

Согласно п. 2 комментируемой статьи ЦИК России действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Общее понятие юридического лица дано в ст. 48-65 ГК РФ. Исходя из положений ст. 50 и 120 ГК РФ ЦИК России как субъект гражданско-правовых отношений является некоммерческой организацией учреждением. При этом следует иметь в виду, что Центральная избирательная комиссия по выборам в Государственную Думу в 1993 г. была учреждена Указом Президента РФ от 29 сентября 1993 г. N 1505*(116), а Указом Президента РФ от 20 декабря 1993 г. N 2227 "О мерах по совершенствованию избирательной системы в Российской Федерации"*(117) Центральная избирательная комиссия по выборам в Совет Федерации и по выборам в Государственную Думу в 1993 г. была преобразована в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации. Затем статус и наименование ЦИК России были закреплены в Федеральном законе от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации", в последующем - в Федеральном законе от 19 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в настоящее время они утратили свою силу в связи с принятием комментируемого Федерального закона, который и следует юридически рассматривать в качестве учредительного документа ЦИК России).

В целом вышеуказанные элементы статуса ЦИК России составляют единое целое, и в этой связи статус Комиссии как федерального государственного органа, действующего на постоянной основе, являющегося юридическим лицом, следует рассматривать как организационно-правовое выражение статуса ЦИК России как коллегиального органа.

ЦИК России является избирательной комиссией, организующей выборы в федеральные органы государственной власти, а также комиссией референдума, организующей референдум Российской Федерации. В пределах своих полномочий ЦИК России не зависима от органов государственной власти, а принятые в пределах ее компетенции акты и решения обязательны для федеральных и региональных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, политических партий, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц, нижестоящих избирательных комиссий, комиссий референдума.

В п. 3 комментируемой статьи определены, во-первых, общий срок полномочий ЦИК России как коллегиального органа (он составляет четыре года и исчисляется со дня первого заседания комиссии, с этого же дня прекращается срок полномочий ЦИК России предыдущего состава); во-вторых, особенности истечения срока полномочий комиссии. Так, если прежняя редакция комментируемого Федерального закона не регламентировала ситуацию, когда окончание срока полномочий ЦИК России приходилось на период проведения назначенных федеральных выборов, референдума Российской Федерации, то комментируемый п. 3 восполняет этот пробел. Если срок полномочий ЦИК России истекает в период федеральной избирательной кампании (п. 19 ст. 2 комментируемого Федерального закона), в период со дня назначения референдума Российской Федерации, срок ее полномочий продлевается до представления комиссией палатам Федерального Собрания Российской Федерации финансового отчета о расходовании средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума, и сведений о поступлении и расходовании средств кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, инициативных групп, избирательных объединений, общественных объединений, инициировавших проведение референдума, но не более срока, установленного федеральными законами, для представления указанных документов. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов Государственной Думы. Постоянная основа деятельности ЦИК России, т.е. непрерывность ее полномочий, обеспечивается положениями п. 2 и 3 ст. 28 комментируемого Федерального закона.

Установленная в п. 4 комментируемой статьи процедура назначения 15 членов ЦИК России не претерпела существенных изменений по сравнению с механизмом, закрепленным в прежней редакции комментируемого Федерального закона. Государственная Дума назначает пять членов ЦИК России из числа кандидатур, предлагаемых фракциями, иными депутатскими объединениями в Государственной Думе, а также депутатами Государственной Думы. При этом от одного депутатского объединения может быть назначено не более одного представителя. В соответствии с Регламентом Государственной Думы

Blog