Geum.ru

Правительством Российской Федерации, предусматривается закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:

Заключение Общественной палаты Российской Федерации

на проект федерального закона № 343508-4

«О физической культуре и спорте в Российской Федерации»


Проектом федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» (далее – законопроект), внесённым Правительством Российской Федерации, предусматривается законодательное закрепление общих правовых, организационных, экономических и социальных основ деятельности в области физической культуры и спорта. При этом в пояснительной записке к законопроекту отмечено, что основными целями принятия Федерального закона «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» в новой редакции являются: создание необходимых условий для развития физической культуры и спорта и физического воспитания населения; подготовка спортивного резерва и сборных команд России по различным видам спорта для их успешного выступления на международных соревнованиях.

В целом законопроект отвечает указанным целям, обеспечивающим развитие физкультуры и спорта в современных социально-экономических условиях. Принятие нового Закона является актуальным и своевременным.

Однако, на наш взгляд, некоторые вопросы не нашли в нём должного правового урегулирования.

Прежде всего хотелось бы обратить внимание на финансовое (материальное) обеспечение задач, заявленных в законопроекте. В статье 2 законопроекта провозглашены основные принципы законодательства о физкультуре и спорте, в частности, об ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за обеспечение права граждан на занятие физической культурой и спортом, о доступности этих занятий для всех слоёв населения, о содействии развитию физической культуры и спорта среди социально незащищенных слоёв населения (дети-сироты, инвалиды и др.). Между тем неясно, на какие конкретно органы возлагаются эти обязанности. В статьях 5 и 6, касающихся полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области физической культуры и спорта, нет соответствующих записей. Из статьи 7 (пункт 4 части 1) и статьи 42 (пункт 1 части 4) можно сделать вывод, что решение таких важных задач, как обеспечение доступности занятий физической культурой и спортом для детей, молодёжи и социально незащищенных групп населения (инвалидов и др.) и создание условий для развития массового спорта, то есть для всего населения, в основном возложено на муниципальные образования (соответственно, на органы местного самоуправления).

В этой связи требуют доработки и уточнения соответствующие положения законопроекта, касающиеся полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относительно финансирования физкультуры и спорта. При этом обращаем внимание на то обстоятельство, что в финансово-экономическом обосновании к законопроекту отмечено, что «принятие Закона не потребует дополнительных ассигнований из средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации». По нашему мнению, нельзя коренным образом улучшить ситуацию, сложившуюся в области физкультуры и спорта, без финансовой поддержки из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в целом следует уточнить компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления (статьи 5, 6 и 7 законопроекта) в части государственной поддержки развития физической культуры и спорта, поскольку многие положения законопроекта имеют неопределённый характер.

В противном случае в правоприменительной практике могут возникнуть сложности относительно разграничения полномочий названных органов в области физической культуры и спорта.

Полагаем также, что в существенной доработке нуждается указанная выше статья 2 законопроекта. Во-первых, необходимо уточнить наименование данной статьи – его нужно изложить в следующей редакции: «Основные принципы правового регулирования отношений в области физической культуры и спорта». Во-вторых, учитывая важность и значимость физической культуры и спорта в деле воспитания подрастающего поколения, считаем необходимым в статье 2 указать в качестве одного из основных принципов – принцип формирования физического и нравственного здоровья детей, подростков и молодёжи.

Нуждаются в доработке и некоторые другие принципы, изложенные в названной статье законопроекта. Важно подчеркнуть, что при взаимодействии между различными ведомствами в области физической культуры и спорта применяется принцип функциональной интеграции. При этом в пункте 7 статьи 2 следует указать, что органы исполнительной власти в области физической культуры и спорта, образования и здравоохранения осуществляют взаимодействие не только между собой, но и со спортивными федерациями, а также с другими общероссийскими общественными организациями, осуществляющими спортивную подготовку, в частности, с Общероссийской общественной организацией «Российская оборонная спортивно-техническая организация – РОСТО (ДОСААФ)».

В законопроекте нет четкого разграничения любительского и профессионального спорта. В частности, в статье 1 законопроекта нет определения понятия «профессиональный спорт» (как в действующем Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации»). То есть этот вопрос требует уточнения, как в статье 1, содержащей понятийный аппарат, так и в других статьях законопроекта (статьи 36, 37, 38 и др.), касающихся профессиональной деятельности спортсменов и тренеров.

Считаем, что принципиальное значение в данном случае имеет правовой статус спортсмена-профессионала. На наш взгляд, определение понятия «профессиональный спорт» в действующем Федеральном законе «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» как предпринимательская деятельность является неудачной, поскольку из него можно сделать вывод, что профессиональный спортсмен является предпринимателем. Такой подход противоречит законодательству: в соответствии со статьей 2 Гражданского кодекса Российской Федерации предпринимательской деятельностью является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке. Деятельность спортсмена в области физкультуры и спорта должна рассматриваться как профессиональная, а не как предпринимательская. То есть данная деятельность спортсмена должна осуществляться в рамках трудового законодательства. На них должен распространяться Трудовой кодекс Российской Федерации с особенностями правового регулирования труда, установленными Федеральным законом «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

Здесь необходимо иметь в виду, что отнесение профессиональных спортсменов к субъектам трудового (а не гражданского) права позволит исключить возможные ограничения их прав при осуществлении профессиональной спортивной деятельности. В частности, считаем недопустимым установление в трудовом договоре, заключаемом спортсменом с физкультурно-спортивной организацией, компенсационных выплат за досрочное расторжение спортсменом трудового договора. По существу, речь идёт о закреплении в законодательстве принудительного труда, что противоречит Конституции Российской Федерации (статья 37) и Трудовому кодексу Российской Федерации (статья 4).

В этой связи нуждаются в уточнении положения частей 2 и 3 статьи 38 законопроекта, регулирующие переход спортсменов в другую физкультурно-спортивную организацию: в законопроект должны быть включены положения, гарантирующие защиту спортсмена от произвола со стороны соответствующих спортивных организаций.

Статья 8 законопроекта посвящена физкультурно-спортивным организациям. В ней установлено, что порядок образования, деятельности, реорганизации и ликвидации физкультурно-спортивных организаций регулируется законодательством Российской Федерации, то есть данная статья содержит только отсылочные нормы, в частности, относительно организационно-правовых форм таких организаций. Полагаем, что эти положения должны быть конкретизированы.

Наиболее острым является вопрос об отсутствии в сфере физической культуры и спорта своего типа учреждения – физкультурно-спортивного учреждения.

Речь идёт о том, что физкультурно-спортивная подготовка возложена на образовательные учреждения, в основном, на один из их типов – учреждения дополнительного образования детей. Это целесообразно только в случаях, когда мы говорим о развитии массового детско-юношеского спорта.

Специализированную подготовку высококвалифицированных спортсменов – кандидатов в сборные команды Российской Федерации осуществляют школы высшего спортивного мастерства (ШВСМ) и центры олимпийской (спортивной) подготовки (ЦОП, ЦСП), которые не относятся и не могут относиться к учреждениям дополнительного образования детей.

По нашему мнению, было бы целесообразным предусмотреть в новом законе возможность создания для них нового типа учреждений: «физкультурно-спортивное учреждение», типовое положение о деятельности которого утверждается Правительством Российской Федерации.

Еще одна проблема связана со спортсменами – кандидатами в сборные команды Российской Федерации, которые одновременно с подготовкой к выступлениям на крупнейших всероссийских и международных соревнованиях должны получить основное общее или среднее профессиональное образование. Для таких спортсменов созданы училища олимпийского резерва, которые относятся к учреждениям среднего профессионального образования. Однако специфика деятельности таких училищ выходит за рамки типового положения о средних специальных учебных заведениях, поскольку не отражает особенностей образовательного и учебно-тренировочного процессов данного учреждения. В этой связи полагаем необходимым в новом законе определить особенности деятельности таких учреждений, поручив Правительству Российской Федерации утверждение типового положения об училищах олимпийского резерва.

По законопроекту имеются и другие, постатейные замечания (предложения).

В целях разделения спорта на любительский и профессиональный предлагается статью 1 законопроекта дополнить следующими основными понятиями:

– профессиональный спорт – профессиональная деятельность, целью которой является удовлетворение интересов профессиональных спортивных организаций, спортсменов, избравших спорт своей профессией, и зрителей;

– профессиональный спортсмен – физическое лицо, занимающееся избранным видом (видами) спорта на профессиональной основе и заключившее трудовой договор с физкультурно-спортивной организацией.

Следует уточнить наименование статьи 2 законопроекта, изложив его в следующей редакции: «Основные принципы правового регулирования отношений в области физкультуры и спорта», так как соответствующие положения содержатся не только в отраслевом законодательстве, но и в других актах, содержащих нормы о физической культуре и спорте.

В статье 3 законопроекта необходимо исключить из части 1 слова «Конституции Российской Федерации», поскольку Конституция Российской Федерации не охватывается понятием «законодательство». Вместе с тем, следует указать, что законы и другие правовые акты о физической культуре и спорте принимаются в соответствии с Конституцией Российской Федерации.

На наш взгляд, в отношениях, касающихся физкультуры и спорта, могут участвовать и другие субъекты, например образовательные учреждения (не только те, которые названы в статье 4 законопроекта). Иными словами, перечень субъектов физической культуры и спорта не следует делать закрытым. В этой связи нужно дополнить статью словами «иные лица, являющиеся участниками отношений в области физической культуры и спорта».

В статьях 5, 6 и 7 законопроекта, как указывалось выше, необходимо предусмотреть бюджетное финансирование (поддержку) массового спорта со стороны Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Также необходимо указать в статье 5, что могут приниматься федеральные целевые программы, касающиеся развития физической культуры и спорта в Российской Федерации. В противном случае не будет реализован принцип доступности занятий физической культурой и спортом для широких слоёв населения.

В статье 8 законопроекта целесообразно предусмотреть конкретные нормы (особенности) относительно создания физкультурно-спортивных организаций, подчеркнув, в частности, что такие организации являются некоммерческими, то есть для них основной целью деятельности является предоставление общественных благ (в данном случае имеется в виду занятие физической культурой и спортом), а не извлечение прибыли. Также необходимо указать, что для спортсменов детского и юношеского возрастов могут создаваться ведомственные физкультурно-спортивные и образовательные учреждения. Аналогичное замечание касается статьи 9 законопроекта, где содержатся только общие положения об олимпийском, паралимпийском и сурдлимпийском движениях. В частности, нуждается в уточнении часть 2 указанной статьи: неясно, в чем конкретно заключается поддержка олимпийского, паралимпийского, сурдлимпийского движений и специальных олимпиад России со стороны государства.

В статье 10 законопроекта следует указать, что спортивные федерации являются юридическими лицами, поскольку в соответствии с законодательством общественные объединения могут создаваться и без образования юридического лица. Кроме того, требует уточнения вопрос о создании местных спортивных организаций – запрет на создание нескольких таких организаций, на наш взгляд, не согласуется со статьей 30 Конституции Российской Федерации, закрепившей право граждан на объединение.

В статье 15 законопроекта предусматривается, что «спортивные клубы создаются и действуют в различных организационно-правовых формах в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Данный вопрос нужно уточнить, имея в виду, что указанные организации могут быть только некоммерческими, в частности, это следует из части 1 статьи (спортивные клубы осуществляют учебно-тренировочную, соревновательную, физкультурно-оздоровительную и воспитательную деятельность).

В статье 22 законопроекта говорится об учебно-тренировочных программах подготовки спортсменов по различным видам спорта. Данная статья, на наш взгляд, должна определять порядок разработки и утверждения программ не только для спортсменов, но и иных программ физической и спортивной подготовки для других категорий граждан, занимающихся физкультурой и спортом независимо от возраста и уровня спортивной подготовки.

Статья 23 посвящена спортивному паспорту и содержит о нём подробную информацию. Вместе с пунктом 4 названной статьи предусмотрена необходимость принятия положения о спортивном паспорте, которое подлежит утверждению Правительством Российской Федерации. В таком случае положения пункта 2 статьи 23 проекта являются излишними и подлежат исключению, поскольку данные о содержании спортивного паспорта должны быть составной частью указанного положения. По нашему мнению, в статье 23 должны содержаться только сведения о том, что спортивный паспорт является основным документом о спортивной деятельности спортсмена, и положения о порядке его утверждения. В противном случае при возникновении необходимости внесения изменений в содержание спортивного паспорта возникает необходимость внесения соответствующих изменений и в сам закон, что с точки зрения юридической техники вряд ли оправданно.

Кроме того, обращаем внимание, что положения пункта 3 статьи 23 проекта в части свободного использования и распространения сведений, содержащихся в спортивном паспорте, требуют согласования с положениями статьи 8 Федерального закона «О персональных данных», согласно которым для формирования общедоступных источников персональных данных требуется письменное согласие субъекта персональных данных.

Учитывая важность занятий физической культурой и спортом в деле физической подготовки и совершенствования спортивного мастерства допризывной и призывной молодёжи, считаем необходимым определить в главе 3 (статьи 24-28) законопроекта роль и место в этой деятельности Российской оборонной спортивно-технической организации (РОСТО), имея в виду направление ее деятельности, связанной со спортивной подготовкой граждан допризывного и призывного возраста. При этом общее руководство физической подготовкой граждан допризывного и призывного возраста возложить на федеральный орган исполнительной власти в области обороны.

В соответствии со статьями 40 и 41 Трудового кодекса Российской Федерации коллективный договор добровольно заключается между работниками и работодателем. Только они (стороны) определяют содержание и структуру коллективного договора, в частности, льготы и преимущества для работников могут устанавливаться с учетом финансово-экономического положения работодателя. Поэтому в части 1 статьи 27 законопроекта слова «включаются обязательства работодателей» следует заменить словами «могут включаться обязательства работодателей».

В указанной статье законопроекта также нужно уточнить значение слов «занятия в режиме рабочего дня», имея в виду, что занятия физической культурой и спортом могут осуществляться работниками только в свободное от работы время.

В статье 36 законопроекта говорится о договоре о спортивной деятельности, а в статье 37 – о трудовом договоре. То есть со спортсменом либо с тренером могут заключаться одновременно два этих договора (гражданско-правовой и трудовой). Полагаем, что должен заключаться только один из этих договоров. При этом непонятно, с какими спортсменами будут заключаться договоры. По-видимому, со спортсменами-любителями может заключаться договор о спортивной деятельности, а с профессиональными спортсменами – трудовой договор.

Также считаем, что в части 2 статьи 37 законопроекта следует говорить не о порядке выплаты компенсации за досрочное расторжение трудового договора по инициативе одной из сторон (трудовое законодательство это не предусматривает), а о возможности включения в трудовой договор в качестве дополнительного условия обязанность работника (спортсмена) отработать не менее установленного срока, если подготовка спортсмена осуществляется за счет средств работодателя (статья 57 Трудового кодекса Российской Федерации).

Указанные вопросы требуют доработки и конкретизации.

В статье 41, посвящённой спортивным сооружениям и иным объектам для занятий физической культурой и спортом, необходимо сделать ряд уточнений, в том числе редакционного характера:

– в части 3 слова «потребность обеспеченности жилых районов» целесообразно заменить словами «обеспечение граждан по месту жительства»;

– в части 6 слова «администрация организаций» следует заменить словом «работодатель», что будет соответствовать терминологии Трудового кодекса Российской Федерации;

– в части 7 необходимо предусмотреть прямую обязанность органов местного самоуправления по содержанию спортивных сооружений, находящихся в собственности муниципальных образований, так как передача этого вопроса на решение органов местного самоуправления создает неопределенность. Между тем, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 210) по общему правилу бремя содержания имущества (в данном случае – спортивных сооружений) несёт собственник имущества.