Geum.ru

Кичигин Николай Валерьевич (преамбула, гл. I, IV vi), научный сотрудник отдела аграрного и экологического закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   10   11
. В связи с чем напрашивается вопрос о возможности или отсутствии таковой на предмет признания недействующими нормативных правовых актов, принятых без проведения государственной экологической экспертизы. Кроме того, в соответствии со ст. 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Возможна ли какая-либо альтернатива во времени исчисления нормативного правового акта, принятого без проведения государственной экологической экспертизы и при отсутствии в тексте такого нормативного правового акта противоречия законодательству, возможно ли оспаривание данного нормативного правового акта? Ведь по сути речь идет о нарушении процедуры принятия (согласования) нормативного правового акта, а не о противоречии законодательству норм, в нем содержащихся.

--------------------------------

<*> Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Отв. ред. проф. М.М. Бринчук. М.: БЕК, 1999. С. 45.


4. Последние изменения, внесенные Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", касаются исключительно проектов индивидуальных правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду. Новое положение не исключает требование проведения государственной экологической экспертизы по проектам индивидуальных правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду полностью, а лишь уточняет отсутствие таковой необходимости, если в целом была проведена государственная экологическая экспертиза документов территориального планирования и документации по планировке территории лесоустроительной и землеустроительной документации, на основании которой уже принимаются индивидуальные правовые акты. На наш взгляд, перечень данных исключений ограничен только территориальной привязкой к местности и речь идет прежде всего об индивидуальных правовых актах об отводах (предоставлении и использовании) земельных участков, участков лесного фонда. Проекты индивидуальных правовых актов, не требующие проведения обязательной государственной экологической экспертизы, должны обладать одновременной совокупностью следующих признаков:

приниматься на основании документов территориального планирования;

приниматься на основании документации по планировке территории;

приниматься на основании лесоустроительной и землеустроительной документации;

документы территориального планирования, документация по планировке территории, лесоустроительная и землеустроительная документации уже должны пройти государственную экологическую экспертизу.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования подразделяются на: документы территориального планирования Российской Федерации, документы территориального планирования субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования муниципальных образований (ст. 9 ГрК РФ). Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий (ст. 41 ГрК РФ). В соответствии со ст. 5 Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ до 1 июля 2006 г. в состав государственного градостроительного кадастра должны включаться утверждаемые в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации документы территориального планирования, правила землепользования и застройки, документация по планировке территории, иные указанные в ч. 4 ст. 56 ГрК РФ документы и сведения, а также дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках, содержащие в обязательном порядке все разрабатываемые и принимаемые при подготовке документации по планировке территории, строительстве, реконструкции объектов капитального строительства документы и карты (схемы).

Следующую группу объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня объединяет признак их назначения перед разработкой прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации: материалы, подлежащие утверждению федеральными органами исполнительной власти и предшествующие разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:

1) проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных федеральных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую природную среду;

2) проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

3) проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации, в том числе промышленности;

4) проекты генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;

5) проекты схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

6) проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;

7) проекты комплексных схем охраны природы Российской Федерации.

"В этот перечень могут входить, кроме указанных, экологические, инновационные, социально-экономические и другие федеральные или региональные программы, разрабатываемые за счет или с участием федеральных средств. Дать в Законе полный перечень программ не представляется возможным. В связи с этим перечень программ является открытым и может быть дополнен в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации в области экологической экспертизы" <*>.

--------------------------------

<*> Комментарий к Федеральному закону "Об экологической экспертизе" / Отв. ред. проф. М.М. Бринчук. М.: БЕК, 1999. С. 47.


Критериями для иных программ, подлежащих экспертизе на федеральном уровне, являются: источник ее финансирования (если программа финансируется преимущественно из федерального бюджета) и территория (если программой предусмотрены мероприятия на территории двух и более субъектов Российской Федерации), на которой планируется реализация мероприятий <*>.

--------------------------------

<*> Там же.


В соответствии со ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Указом Президента РФ от 3 июня 1996 г. "Об Основных положениях региональной политики в Российской Федерации" отмечено, что в сфере обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды в условиях развития рыночных отношений на федеральном и региональном уровнях основными направлениями региональной политики являются экологически обоснованное размещение производительных сил, предупреждение возникновения противоречий в экологически неблагоприятных регионах Российской Федерации между развитием производительных сил и сохранением экологического равновесия и др. В целом же уровень развития производительных сил государства должен определяться наукой - как социально значимой отраслью (ст. 11 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике").

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют ряд полномочий в области экологической экспертизы.

Так, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 400) в числе иных полномочий организует и проводит в порядке, определяемом Правительством РФ, государственную экологическую экспертизу:

проектов правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на природные ресурсы, нормативно-технических и инструктивно-методических документов органов государственной власти Российской Федерации, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на использование природных ресурсов;

материалов, подлежащих утверждению органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в том числе:

проектов генеральных планов развития территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;

проектов генеральных схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

проектов схем расселения, природопользования и территориальной организации производительных сил крупных регионов и национально-государственных образований;

проектов комплексных схем охраны природы Российской Федерации и территориальных комплексных схем охраны природы и природопользования;

документации, обосновывающей соглашения о разделе продукции и концессионные договоры, а также другие договоры, предусматривающие использование природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

материалов комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающих придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, субъектов Российской Федерации и местного значения, а также программ реабилитации этих территорий;

проектов схем охраны и использования водных, лесных, земельных и других природных ресурсов, находящихся в ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

документации об изменении функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в том числе материалов, обосновывающих перевод лесных земель в нелесные;

иных видов документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность, которая способна оказывать прямое или косвенное воздействие на охрану и использование природных ресурсов.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. N 401) организует и проводит в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации, государственную экологическую экспертизу:

проектов правовых актов, международных договоров Российской Федерации, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду, нормативно-технических и инструктивно-методических документов, регламентирующих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказывать воздействие на окружающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере природопользования), утверждаемых органами государственной власти Российской Федерации;

подлежащих утверждению органами государственной власти Российской Федерации материалов, предшествующих разработке прогнозов развития и размещения производительных сил на территории Российской Федерации, в том числе:

проектов комплексных и целевых федеральных социально-экономических, научно-технических и иных программ, при реализации которых может быть оказано воздействие на окружающую среду;

проектов схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации;

проектов межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация, и федеральных инвестиционных программ;

технико-экономических обоснований и проектов строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации, осуществление которых может оказывать воздействие на окружающую среду, в том числе на окружающую среду сопредельных государств;

материалов по созданию организаций горно-добывающей и перерабатывающей промышленности, предусматривающих использование природных ресурсов;

материалов, обосновывающих безопасность лицензируемой деятельности, способной оказывать техногенное воздействие на окружающую среду;

проектов технической документации на новые технологии и технику;

иных видов документации, касающейся хозяйственной и другой деятельности, которая способна оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду (за исключением экспертизы объектов в сфере природопользования).

К следующей группе объектов государственной экологической экспертизы федерального уровня относятся:

технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности Российской Федерации и другие проекты независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов Российской Федерации, в том числе материалы по созданию гражданами или юридическими лицами Российской Федерации с участием иностранных граждан или иностранных юридических лиц организаций, объем иностранных инвестиций в которые превышает 500 тыс. долларов;

технико-экономические обоснования и проекты хозяйственной деятельности, которая может оказывать воздействие на окружающую природную среду сопредельных государств, или для осуществления которой необходимо использование общих с сопредельными государствами природных объектов, или которая затрагивает интересы сопредельных государств, определенные Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте.

В настоящее время Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору подготовлен проект Постановления Правительства РФ "О совершенствовании государственного управления в области экологической экспертизы", разграничивающий объекты государственной экологической экспертизы несколько иным образом в строгом соответствии с положениями ст. 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе".

В соответствии с Федеральным законом "Об охране окружающей среды" установлено, что выбор мест размещения зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется с соблюдением требований законодательства при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы. Проекты, по которым не имеется положительных заключений государственной экологической экспертизы, утверждению не подлежат, и работы по их реализации финансировать запрещается. Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы, с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных норм и правил. Запрещаются строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов до утверждения проектов и до отвода земельных участков в натуре, а также изменение утвержденных проектов в ущерб требованиям в области охраны окружающей среды (ст. 35 - 37). Это говорит о необходимости проведения государственной экологической экспертизы как на стадии предоставления земельного участка в рамках выбора места размещения объекта, так и на стадии строительства - уже на сам проект строительства. Комментируемая статья выделяет разновидности объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе федерального уровня, исходя из видов производств федерального уровня: вооружение, крупные предприятия с иностранными инвестициями, а также проекты, осуществление которых может оказать воздействие на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов РФ. При этом надо заметить, что определить возможное оказание воздействия на окружающую природную среду в пределах территории двух и более субъектов РФ заранее сложно.

Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте от 25 февраля 1991 г. устанавливает, что стороны на индивидуальной или коллективной основе принимают все надлежащие и эффективные меры по предотвращению значительного вредного трансграничного воздействия в результате планируемой деятельности, а также по его уменьшению и контролю за ним. Под планируемой деятельностью в Конвенции понимается любая деятельность или любое существенное изменение в той или иной деятельности, требующее принятия решения компетентным органом в соответствии с применимой национальной процедурой. Договаривающаяся сторона, под юрисдикцией которой намечается осуществление планируемой деятельности, должна учитывать, что оценка воздействия на окружающую среду, т.е. национальная процедура оценки возможного воздействия планируемой деятельности на окружающую среду, проводится до принятия решения о санкционировании или осуществлении планируемого вида деятельности, включенного в перечень Конвенции, который может оказывать значительное вредное трансграничное воздействие. Под воздействием понимаются любые последствия планируемой деятельности для окружающей среды, включая здоровье и безопасность людей, флору, фауну, почву, воздух, воду, климат, ландшафт, исторические памятники и другие материальные объекты или взаимосвязь между этими факторами, последствия для культурного наследия или социально-экономических условий, являющихся результатом изменения этих факторов. В вышеуказанный перечень видов деятельности входят:

1) нефтеочистительные заводы (за исключением предприятий, производящих только смазочные материалы из сырой нефти) и установки для газификации и сжижения угля или битуминозных сланцев производительностью 500 т или более в день;

2) тепловые электростанции и другие установки для сжигания тепловой мощностью 300 мегаватт или более, а также атомные электростанции и другие сооружения с ядерными реакторами (за исключением исследовательских установок для производства и конверсии расщепляющихся и воспроизводящих материалов, максимальная мощность которых не превышает 1 киловатт постоянной тепловой нагрузки);

3) установки, предназначенные исключительно для производства или обогащения ядерного топлива, регенерации отработанного ядерного топлива или сбора, удаления и переработки радиоактивных отходов;

4) крупные установки для доменного и мартеновского производства и предприятия цветной металлургии;

5) установки для извлечения асбеста и переработки и преобразования асбеста и асбестосодержащих продуктов: в отношении асбестоцементных продуктов - с годовым производством более 20 000 т готовой продукции; в отношении фрикционных материалов - с годовым производством более 50 т готовой продукции; и в отношении других видов применения асбеста - с использованием более 200 т в год;

6) химические комбинаты;

7) строительство автомагистралей, скоростных дорог, трасс для железных дорог дальнего сообщения и аэропортов с длиной основной взлетно-посадочной полосы в 2100 м или более;

8) нефте- и газопроводы с трубами большого диаметра;

9) торговые порты, а также внутренние водные пути и порты для внутреннего судоходства, допускающие проход судов водоизмещением более 1350 т;

10) установки по удалению отходов для сжигания, химической переработки или захоронения токсических и опасных отходов;

11) крупные плотины и водохранилища;

12) деятельность по забору подземных вод в случае, если годовой объем забираемой воды достигает 10 млн. куб. м или более;

13) производство целлюлозы и бумаги с получением в день 200 или более метрических тонн продукции, прошедшей воздушную сушку;

14) крупномасштабная добыча, извлечение и обогащение на месте металлических руд и угля;

15) добыча углеводородов на континентальном шельфе;

16) крупные склады для хранения нефтяных, нефтехимических и химических продуктов;

17) вырубка лесов на больших площадях.

Кроме того, Конвенцией предусмотрено положение, согласно которому заинтересованные стороны проводят по инициативе любой из сторон консультации относительно возможности того, что какой-либо вид или виды планируемой деятельности, которые не вошли в указанный перечень, будут оказывать значительное вредное трансграничное воздействие.

Общие принципы для определения критериев следующие.

Масштабы. Планируемые виды деятельности, масштабы которых являются большими для данного типа деятельности.

Район. Планируемые виды деятельности, которые осуществляются в особо чувствительных или важных с экологической точки зрения районах или в непосредственной близости от них (например, сильно увлажненные земли, определенные в рамках Рамсарской конвенции, национальные парки, природные заповедники, зоны, представляющие особый научный интерес, или памятники археологии, культуры или истории); а также планируемые виды деятельности в районах, в которых особенности планируемой хозяйственной деятельности могут оказывать значительное воздействие на население.