Geum.ru

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «саратовская государственная академия права»

Вид материалаДиссертация
Подобный материал:
1   ...   5   6   7   8   9   10   11   12   ...   19
Глава 4. Правовые проблемы управления сферой землепользования в поселениях

§ 1. Понятие управления землями поселений

В Словаре русского языка С.И. Ожегова раскрывается понятие «управлять» - т.е. «руководить, направлять деятельность кого-чего-нибудь».1 Как отмечал И.Б. Новик, «в самом общем виде управление может быть определено как упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде».2 Следовательно, управление можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем различной природы – биологических, технических, социальных. В этом смысле допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими процессами и т.д. Однако наиболее распространенным является понимание управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов управления выступают граждане и их объединения, а также публично-правовые образования.

Объектом управления выступает поведение (деятельность) граждан и их объединений. В этом смысле не совсем верно говорить об управлении земельным фондом, поскольку объект недвижимого имущества не может состоять в социальных связях с субъектом управленческой деятельности. Правильнее будет вести речь об отношениях по управлению земельными участками. Однако ввиду распространенности данной терминологии в науке, мы также будет ее придерживаться.

Существует несколько видов управления: государственное, муниципальное, корпоративное и т.д. Государственное управление обычно рассматривается в узком и широком смысле. В узком смысле под государственным управлением понимается «подзаконная исполнительно-распорядительная деятельность уполномоченных органов (органов государственного управления), состоящая в исполнении законов и подзаконных актов в процессе руководства хозяйственной сферой и сферами социально-культурного и административно-политического строительства».1 В широком смысле под государственным управлением понимается «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу».2

В земельно-правовой литературе проблема управления земельным фондом впервые была поставлена авторами учебников «Земельное право» 1940 г. и «Земельное право» 1949 г. В частности, в них отмечалось, что управление земельным фондом является составной частью управления государственной социалистической собственностью. Сущность управления государственным земельным фондом заключается в организации его планомерного использования и в регулировании системы отношений, которые складываются между государством – собственником земли и землепользователями.

Авторами данных учебников также подчеркивалось, что между управлением и распоряжением землей существует неразрывная связь. Право распоряжения землей проявляется в соответствующих функциях государства по управлению земельным фондом. Таким образом, управление земельным фондом представляет собой не правомочие, а деятельность по осуществлению правомочий государства в отношении земли как объекта хозяйствования, т.е. право управления землей является более широким понятием, чем право распоряжения.3 Названную позицию подверг критике в своих трудах Г.А. Аксененок.

Г.А. Аксененок полагал, что элементами права государственной собственности на землю в СССР являются владение, пользование, распоряжение и управление землей.1 При этом право распоряжения землей нельзя отождествлять с правом управления землей. Под распоряжением он понимал «определение хозяйственного назначения земли и плановое распределение всего земельного фонда … в соответствии с его назначением среди отдельных землепользователей, использующих землю в целях развития отдельных отраслей народного хозяйства, для максимального удовлетворения материальных и культурных потребностей советского народа и всего социалистического общества».2 Под управлением же землями, на его взгляд, следует понимать непосредственное заведывание как всеми землями, входящими в единый государственный земельный фонд, так и хозяйственное управление отдельными категориями этих земель.

Таким образом, право распоряжения и право управления единым государственным земельным фондом по своему содержанию являются понятиями не только не совпадающими, но и неравнозначными. В отличие от распоряжения, которым, по существу, определяется судьба земли, управление землей является производным правомочием, которое имеет своей целью реализацию актов по распоряжению землей в конкретной действительности, создание всех необходимых условий и предпосылок для осуществления всех функций, связанных с распоряжением землей. Кроме того, право распоряжения и право управления единым государственным земельным фондом существенно отличаются также и по системе государственных органов, которые осуществляют эти важнейшие правомочия.1

Правомочия органов государства по распоряжению единым государственным земельным фондом шире тех прав, которыми наделены органы управления землями. Следовательно, как подчеркивал Г.А. Аксененок, нельзя сводить право распоряжения к функциям управления единым государственным земельным фондом, осуществляемым различными ведомствами и организациями. Право распоряжения землей по своему содержанию шире права управления единым государственным земельным фондом, которое вытекает из права распоряжения землей и является распорядительной функцией, осуществляемой органами государственного управления, различными ведомствами и организациями.2

Позиция Г.А. Аксененка была впоследствии подвергнута критике рядом авторов, поскольку, во-первых, совершенно необоснованно было оставлено в стороне одно из оснований государственного управления землями – право территориального верховенства, а выводы делались, соответственно, только из права собственности, во-вторых, не было установлено правильного соотношения между правомочиями государства как собственника земли и управленческой деятельностью государства, которая является формой осуществления этих правомочий.3 В-третьих, не всегда была удачна используемая терминология. Так, вызывает сомнение термин «заведывание землями», который носит не правовой, а скорее, оперативно-хозяйственный характер.

По поводу позиции Г.А. Аксененка, И.В. Павлов писал: «управление не представляет собой что-то отличное от распоряжения, а форму осуществления самого распоряжения. Соотношение между ними есть соотношение между формой и содержанием: право распоряжения составляет содержание самого правомочия, а управление – форму его осуществления».1

Другие авторы, не соглашаясь с позицией Г.А. Аксененка по поводу включения в содержание права собственности управления землей, предлагали свою трактовку соотношения распоряжения и управления земельным фондом. Так, А.В. Венедиктов полагал, что право распоряжения земельным участком является формой или средством осуществления управления отдельными категориями земель, поменяв местами соотношение формы и содержания в конструкции, предложенной Павловым И.В. и Краснопольским А.С.2 Своеобразный подход к рассматриваемой проблеме предложила Г.Н. Полянская, считавшая, что управление является методом осуществления со стороны государства своего правомочия по распоряжению землей и иными природными ресурсами.3

А.М. Турубинер выделял следующие правомочия государства – собственника земли: распоряжение, управление землями, земельный контроль, пользование и владение землей.4 Под управлением землями, по его мнению, следует понимать определение «целевого назначения отдельных частей земельного массива, предоставляемого землепользователю или соответствующему ведомству, без изменения внешних границ этого земельного массива, т.е. внутрихозяйственное землеустройство, планировку территории, распределение между землепользователями земельных участков из состава земельного массива, предоставленного соответствующему ведомству или организации, предоставление участков вторичным землепользователям».5

А.М. Турубинер подчеркивал, что научные работники, ставящие знак равенства между распоряжением и управлением землями, смешивают две разные вещи: распорядительную деятельность государства, проявляющуюся в различных областях государственной жизни и в различных юридических формах, и распоряжение в смысле определения «юридической судьбы» имущества. Если мы возьмем распоряжение, как правомочие по определению «юридической судьбы» имущества, то, очевидно, что в ряде случаев тот, кто управляет этим имуществом, вовсе не обладает правом распоряжения. Тем более такое право не принадлежит, по общему правилу органам, осуществляющим управление землей. Если бы это было так, то каждый орган, осуществляющий управление тем или иным земельным массивом, имел бы право передать его от одного пользователя другому. Однако этого не происходит. Поэтому А.М. Турубинер делает вывод, что функция управления и распоряжения землями не совпадают и управление является, наряду с распоряжением, самостоятельным правомочием государства – собственника земли.1

По мнению Н.И. Краснова, государственное управление землями по своему содержанию шире права управления землями как элемента права государственной собственности на землю, поскольку оно включает в себя не только это правомочие, но и право управлять землями на основе территориального верховенства. Юридической основой государственного управления землями Н.И. Краснов, в отличие от Г.А. Аксененка, считал единство в одном субъекте (государстве) не только права государственной собственности на землю, но и территориального верховенства как элемента суверенитета. Государственное управление землями, как отмечал Н.И. Краснов, является формой осуществления правомочий распоряжения и управления землями как элементов права государственной собственности и основывается оно одновременно на праве территориального верховенства Советского государства и его исключительной собственности на землю.1

Значительный вклад в исследование понятия государственного управления земельным фондом внес В.П. Балезин. В его трудах, посвященных правовому режиму земель населенных пунктов, убедительно показано содержание управления землями поселений, основные функции государственного управления, а также раскрыт ряд иных принципиально важных вопросов.

Управление земельным фондом в СССР, по мнению В.П. Балезина, представляет собой «деятельность Советского государства по организации рационального использования земли как главного компонента жизненной среды людей, как всеобщего предмета и средства труда, а также как орудия производства и производительной силы в сельском и лесном хозяйстве, с одной стороны, и пространственно-операционного базиса в иных отраслях народного хозяйства, с другой стороны».2 В основе государственного управления единым земельным фондом страны лежит и право территориального верховенства, и право исключительной государственной собственности.

Специфика управления городскими землями, подчеркивал В.П. Балезин, заключается в том, что «определяющим и основным началом в нем является планировка населенных мест, в соответствии с которой осуществляется и отвод, и изъятие, и учет, и регистрация городских земель».3 По вопросу соотношения управления и распоряжения землями В.П. Балезин разделял позицию И.В. Павлова, отмечая, что «управление городскими землями есть не что иное, как форма осуществления права распоряжения городскими землями».4

Б.В. Ерофеев одним из первых сформулировал понятие государственного управления землями городов, полагая, что под таковым «следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность органов социалистического государства по регулированию земельных отношений в городах и организации их правильного и рационального использования».1

Наряду с В.П. Балезиным, Б.В. Ерофеев считал, что государственное управление землей в городах является формой осуществления государством всех своих правомочий как собственника, а также правомочий, вытекающих из права территориального верховенства. Б.В. Ерофеев сформулировал и свою позицию в многолетнем научном споре о содержании права собственности и соотношении управления и распоряжения. По его мнению, следует различать право распоряжения и право управления, которые являются самостоятельными правомочиями в содержании права государственной собственности на землю. Право государственной собственности на землю является содержанием, а государственное управление землями городов – формой.

Из вышеизложенного следует, что включение дополнительного правомочия «управление» в классическую триаду еще в дореформенный период было признано бессодержательным, и его введение в законодательство рассматривалось критически, как вносящее путаницу в правоприменительную практику.2

Нельзя не отметить проводимые 70-80-е годы попытки связать проблемы правового режима и управления землей в поселениях с экологическими особенностями управления в поселениях. Так, В.Ф. Горбовой писал, что «управление городскими лесами – это исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение рационального использования городских лесов в целях создания наиболее благоприятных условий для проживания в городах».3 При этом, по его мнению, управление городскими лесами осуществляется органами общей и специальной компетенции. В ходе осуществления земельной реформы конца XX – начала XXI веков в условиях многообразия форм собственности на землю сущность управления земельными ресурсами изменилась.

Государственное и муниципальное управление землями в настоящий период предполагает установление определенных норм и правил, касающихся организации использования и охраны не только земель поселений в целом как особой категории земель в земельном фонде РФ, но и отдельных территориальных зон в границах поселений. При этом управление может осуществляться от имени государства или органов местного самоуправления, во-первых, как собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление). Субъектами данной группы отношений является ограниченный круг лиц.

Во-вторых, управление осуществляется государством как органом власти, обладающим территори­альным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собс­твенности. В этом случае государство адресует свои предписания неограниченному кругу лиц, которые могут являться, а могут и не являться субъектами земельных отношений (например, посредством установления запрета самовольного захвата земли и самовольной постройки). Право территориального верховенства в отношении всех земель РФ проявляется в установлении единой системы осуществления государственного земельного контроля, порядка ведения государственного градостроительного кадастра, порядка проведения землеустройства, осуществления мониторинга земель и т.д. Названные функции государства распространяются на все категории земель и все категории землепользователей.

Таким образом, после провозглашения многообразия форм собственности на землю и проведения массовой приватизации земельных участков, произошло разграничение правомочий управления землями, находящимися в государственной собственности и правомочий, вытекающих из территориального верховенства государства. Поэтому в многолетнем научном споре о соотношении управления и распоряжения земельным фондом была поставлена точка. Распоряжение землями представляет собой одно из правомочий государства – собственника земель, в то время как управление является более широким понятием, включающим наряду с правомочиями, вытекающими из права государственной собственности на землю также и исполнительно-распорядительные правомочия, вытекающие из права территориального верховенства. Существуют различия и в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства как суверена (при установлении ставок земельного налога, осуществлении земельного контроля) так и в части реализации функций собственника по использованию и охране государственных земель - предоставление государственного земельного участка в аренду гражданину (юридическому лицу).

При анализе особенностей управления земельным фондом как юридического явления следует иметь в виду, что оно обеспечивает соответствие системы отношений по использованию земель закономерностям, вытекающим из признания многообразия форм собственности на землю и тем фактом, что земля является природным объектом. Это обстоятельство нашло свое отражение в трудах теоретиков земельного права. Как отмечает О.И. Крассов, «управление в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану».1 Данное определение подчеркивает экологическую направленность деятельности по управлению земельными ресурсами, однако, оно ориентированно преимущественно на земли сельскохозяйственного назначения, так как для остальных категорий проблема повышения плодородия почв не ставится.

Более удачным выглядит позиция Н.Л. Лисиной что «управление в сфере использования земель поселений можно определить как основанную на законе целенаправленную деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, граждан и их объединений по обеспечению рационального и эффективного использования земель поселений, благоприятной среды жизнедеятельности населения, а также устойчивого развития поселений в соответствии с градостроительной документацией и правилами землепользования и застройки».1

Таким образом, в узком смысле слова управление – это исполнительная и распорядительная деятельность, которая является подсистемой государственного управления в целом. В широком смысле государственное управление земельным фондом осуществляется не только исполнительными и распорядительными органами, но также и представительными органами. При этом нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что «в связи с отнесением к компетенции судов таких функций, как разрешение земельных споров и привлечение к ответственности … правомерно говорить об участии в управлении земельным фондом также и судебных органов».2 Подобные утверждения, на наш взгляд, противоречат принципу разделения властей, предусмотренному Конституцией РФ. В настоящей работе управление рассматривается в узком смысле слова. Наряду с государственным управлением, следует выделять и муниципальное управление землями поселений, а также различать понятия «государственное управление» и «государственное регулирование».3

Представляется, что государственное регулирование земельных отношений является более широким понятием, чем государственное управление земельными ресурсами, поскольку государственное регулирование включает в себя и нормотворческую деятельность. Как известно, ст. 10 Конституции России проводит четкую идею разделения властей и отдельно называет законодательную и исполнительную. Управление относится к исполнительной деятельности. Выделяя наряду с государственным муниципальное управление, фактически разрушается вся конструкция, основанная на том, что государственное управление базируется на праве территориального верховенства, на государственном суверенитете. Ведь не можем же мы признавать муниципальный суверенитет.1

Классификацию управленческих отношений на территории поселений можно провести по нескольким основаниям.

По субъекту, осуществляющему управленческие функции. Субъекты управления землями поселений по критерию объема и характеру их компетенции можно классифицировать, во-первых, на органы общей и специальной компетенции, а, во-вторых, на федеральные органы, органы субъектов РФ и органы местного самоуправления. Кроме того, при характеристике управления землями поселений необходимо иметь в виду, что в пределах отдельных земельных участков, находящихся в собственности граждан и юридических лиц, названные субъекты осуществляют самостоятельно внутрихозяйственное (т.е. негосударственное) управление земельными участками.

По объекту управления. В качестве объекта управления может выступать хозяйственная, культурная, социальная и иная деятельность юридических лиц и поведение граждан, а также деятельность государственных органов и органов местного самоуправления в сфере разрешенного использования и охраны земель поселений. Содержание управления в сфере использования и охраны земель поселений раскрывается в ряде функций, выполняемых соответствующими государственными органами.

Таким образом, под управлением землями поселений следует понимать исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в городских и сельских поселениях в целях обеспечения рационального использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных прав на землю.


§ 2. Функции управления землями поселений

Государственное управление любой категорией земель, несмотря на наличие ряда общих черт, обладает и определенной спецификой. Специфика управления землями поселений проявляется, прежде всего, в отдельных функциях управления. Несмотря на важность проблемы управленческих функций, она недостаточно разработана в науке. До сих пор отсутствует единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и классификации функций управления.1

Под функциями управления в области использования и охраны земель поселений следует понимать основные направления деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, необходимые для организации рационального использования и охраны земель поселений. Виды и содержание самих функций вытекают из градостроительного, экологического, земельного законодательства РФ и субъектов РФ, а также иных нормативных актов.

В научной литературе отсутствует единое понимание классификации функций управления землями. Впервые вопрос о функциях государственного управления был поставлен в 40-е годы. Авторы учебников по земельному праву 1940 г. и 1949 г. к числу функций по управлению земельным фондом относили: учет земель и их государственную регистрацию, землеустройство и планировку населенных пунктов, отвод и изъятие земель, контроль за использованием земель, разрешение земельных споров. В большинстве последующих работ данная классификация функций управления земельными ресурсами была принята за основу.

Г.А. Аксененок в своих трудах выделял две основные функции управления единым государственным земельным фондом: учет и регистрацию земель, а также проведение землеустройства. Землеустройство Г.А. Аксененок рассматривал в широком смысле, т.е. как мероприятия связанные с отводом и изъятием земли, оформлением прав землепользователей на землю и распределением земли внутри определенных ведомств, организаций, получивших землю в пользование. Кроме того, в его работах упоминается и функция контроля за надлежащим использованием земли.1

М.И. Козырь относил к числу функций управления «учет всех земель государственного фонда, землеустройство, контроль за использованием земли».2

По мнению В.И. Суворова, в Советском Союзе функциями государственного управления земельным фондом являлись: «а) установление в порядке управления общих правил использования земли; б) планирование использования земли; в) организация земельной территории как объекта хозяйственного и иного использования; г) учет земли и государственная регистрация землепользователей, ведение земельного кадастра; д) разрешение земельных споров».1

В числе первых попыток предложить классификацию функций управления землями городов и иных поселений следует отметить работы Б.В. Ерофеева и В.П. Балезина. Так, Б.В. Ерофеев выделял функции: учета земель городов и земельный кадастр; планировку земель; распределения и перераспределения земель городов; государственный контроль за использованием земель городов и разрешение земельных споров в городах.2 В работе В.П. Балезина предлагается практически аналогичная классификация плюс функция землеустройства.3

По мнению авторов фундаментальной работы «Общая теория советского земельного права», к числу функций государственного управления земельным фондом относятся: ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земли; предоставление и изъятие земельных участков; землеустройство; контроль за использованием земель; организация мелиорации земли; организация рекультивации земель; разрешение земельных споров».4

Указанный перечень функций и их содержание авторы выводили из действующего земельного законодательства, а содержание функций, по их мнению, определяют социальные, экономические и научно-технические требования, предъявляемые к организации рационального использования и охраны земель. В данной работе представлен самый исчерпывающий перечень функций государственного управления, сложившихся на момент ее написания.

Тем не менее во всех вышеприведенных классификациях функций управления земельными ресурсами прослеживаются ряд недостатков. Во-первых, при анализе универсальных функций управления земельным фондом (т.е. распространяющихся на все категории земель в земельном фонде страны) авторы включали в перечень функций те, которые распространяются только на одну категорию земель. Например, выделенная авторами монографии «Общая теория советского земельного права» функция мелиорации земель распространяется только на земли сельскохозяйственного назначения. Во-вторых, при рассмотрении управленческих функций применительно к одной категории земель (поселений), недостаточно четко прослеживается специфика управления именно землями поселений. В-третьих, в рассмотренных выше работах, необоснованно игнорируются функции государства по рациональному использованию и охране земель, а в ряде случаев и иные управленческие функции.

После начала земельной реформы и изменения государственной политики в области земельных отношений в земельно-правовой литературе перечень функций постепенно изменяется и дополняется. Так, ряд авторов выделяет следующие основные функции государственного управления земельным фондом: планирование и систематическое регулирование использования и охраны земельных ресурсов; распределение и перераспределение земель между юридическими и физическими лицами; реализация закона о плате за землю; организация и осуществление землеустройства и земельного кадастра, а также мониторинга земель; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; разрешение земельных споров; охрана права собственности на землю, права землевлевладения и права землепользования.1

Таким образом, в данной классификации впервые отражены функции государственного управления, появившиеся в период земельной реформы - платность землепользования, проведение мониторинга земель, охрана прав на землю, включая не только право собственности, но и право пожизненного наследуемого владения и постоянного бессрочного пользования.

Р.К. Гусев, рассматривая функции управления земельными ресурсами, разграничил их на две группы. В первую группу он относит функции, которые сохранились с дореформенного периода: учет земель, распределение и перераспределение земельных ресурсов, землеустройство, осуществление контроля за использованием и охраной земель. Однако, несмотря на такую преемственность, по мнению автора, сущность и содержание многих функций этой группы претерпевает определенные изменения.

Во вторую группу Р.К. Гусев включает новые функции управления земельными ресурсами, возникшие в ходе проведения земельной реформы. В их числе значатся лицензирование землепользования, нормирование качества земли, зонирование земельной территории, экологическая экспертиза.1

В данной классификации функций управления земельными ресурсами, безусловно, присутствует ряд заслуживающих внимание элементов, в первую очередь связанных с экологизацией управления земельными ресурсами. В то же время трудно согласится с выделением в качестве отдельной функции государственного управления экологической экспертизы, которая является одной из форм предупредительного контроля за состоянием окружающей среды, и поэтому не может рассматриваться вне контрольной функции управления.

Не совсем понятно и упоминание функции лицензирования землепользования. Дело в том, что в отличие от лесопользования, недропользования, пользования иными природными ресурсами, осуществление которого природоресурсовое законодательство прямо связывает с получением лицензии (ст. 42 ЛК РФ; ст. 11, 13 Федерального закона «О недрах» и т.д.), пользование земельными участками гражданами и юридическими лицами осуществляется без получения лицензий.

О.И. Крассов выделяет в числе функций управления государственный земельный кадастр; территориальное планирование использования и охраны земель; предоставление и изъятие земель; землеустройство; мониторинг земель; государственный контроль за использованием и охраной земель. По его мнению, необоснованно выделение рядом авторов в качестве одной из функций управления в сфере использования и охраны земель разрешение земельных споров. Действительно, до начала земельной реформы существовал административный порядок разрешения земельных споров. С принятием Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» все земельные споры рассматриваются в судебном порядке. Поэтому, как считает О.И. Крассов, рассматривать разрешение земельных споров в качестве одной из функций управления означает нарушение принципа разделения властей.1

Теоретические споры о классификации функций государственного управления земельными ресурсами повлекли разные подходы и в законодательстве субъектов РФ. Так, в Челябинской области законодатель выделил следующие функции управления земельными ресурсами: планирование использования земель и территориальное зонирование; ведение государственного земельного кадастра; организацию землеустройства; предоставление (передачу) земельных участков и изъятие земель для государственных и муниципальных нужд; ведение мониторинга земель; государственный контроль за использованием и охраной земель; оценку земли; организацию государственной регистрации документов, удостоверяющих права на землю.2

В Алтайском крае в число функций управления в области использования и охраны земель включены: мониторинг земель; ведение государственного земельного кадастра; планирование использования земель и территориальное зонирование; предоставление (передача) земельных участков и изъятие земель; землеустройство; контроль за использованием и охраной земель.1 Следовательно, субъекты РФ при разработке законов о земле использовали в разном объеме имеющийся теоретический материал по классификации и содержанию функций управления земельными ресурсами поселений.

Актуальность исследования функций государственного управления земельными ресурсами на современном этапе обусловлена тем, что ЗК РФ не устанавливает четкую классификацию функций управления земельными ресурсами, равно как и не определяет вообще отдельной главой полномочия органов управления земельным фондом. Данное обстоятельство представляется принципиальным недостатком, поскольку в ходе проведения земельной реформы сформировалось земельное законодательство не только РФ, но и субъектов РФ, значительно увеличилось нормотворчество органов местного самоуправления в связи с делегированием им соответствующих полномочий. Существует сложившаяся система специально уполномоченных государственных и муниципальных органов, общественных организаций, занимающихся вопросами использования и охраны земель (включая земли поселений), развивается международное сотрудничество в области использования и охраны земель поселений. Однако взаимодействие всех указанных звеньев системы управления земельным фондом регулируется совокупностью разрозненных (и не редко противоречивых) нормативно-правовых актов различной юридической силы.

Дальнейшая теоретическая разработка и совершенствование функций управления землями поселений будет способствовать совершенствованию правового регулирования земельных отношений в России, координации и взаимодействию органов государственной власти общей и специальной компетенции, а также органов местного самоуправления, повышению правовой защищенности граждан и их объединений в сфере использования и охраны земель поселений.

В целях обоснования предложений по совершенствованию земельного законодательства необходимо определиться с нашим пониманием системы и классификации функций органов государственной власти и местного самоуправления в черте поселений. По характеру полномочий следует выделить органы общей и специальной компетенции. Управленческая деятельность органов общей компетенции носит территориальный характер, в то время как деятельность органов специальной компетенции (межотраслевых и отраслевых органов) распространяется на одну или ряд сфер жизнедеятельности общества.

По характеру юридических последствий следует разграничить функцию предоставления и изъятия земель (которая носит правоустанавливающий или правопрекращающий характер), функцию учета земель посредством государственной регистрации прав на землю и ведения кадастров (правообеспечительный характер), функцию государственного контроля за использованием и охраной земель (правоохранительный характер).

По критерию универсальности функций органов государственной власти и местного самоуправления на территории поселений можно выделить две группы функций. С одной стороны, органы общей и специальной компетенции реализуют на территории поселений свои общие управленческие функции, которые распространяются на все категории земель (государственный земельный контроль, мониторинг и т.д.). При этом реализация этих функций на территории поселений обладает определенными особенностями. С другой стороны, органы государственной власти и местного самоуправления осуществляют специальные функции управления и охраны земель, которые практически отсутствуют в пределах иных категорий земель вне черты поселений.

К числу функций первой группы относятся: осуществление землеустройства на территории поселений; учет земельных участков (включая подфункцию экологического учета – мониторинга и подфункцию экономического учета – ведение государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю); организация и проведение инвентаризации земель и других объектов недвижимости городских и сельских поселений; государственный и муниципальный контроль (предупредительный и текущий) за использованием и охраной земель городских и сельских поселений; предоставление и изъятие земельных участков на территории поселений; предоставление гражданам и их объединениям информации по вопросам экологической и градостроительной деятельности, затрагивающей их интересы; организация охраны земель.

В числе функций второй группы следует выделить ведение градостроительного кадастра и мониторинга объектов градостроительной деятельности; планирование и зонирование территорий городских и сельских поселений; резервирование; межевание территорий; выдача разрешений на строительство и т.д.1