Geum.ru

Миронов Сергей Михайлович Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Центра мониторинга закон

Вид материалаЗакон
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   19

Стенограмма


26 июня 2009 года


С.М. Миронов, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, руководитель Центра мониторинга законодательства и правоприменительной практики (Центра мониторинга права) при Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Уважаемые коллеги, всем доброе утро! Я рад вас приветствовать в стенах Российской академии государственной службы. Это место для нас хорошо знакомо. И сегодня страшно подумать, мы с вами встречаемся в седьмой раз. И я очень рад, что сегодня у нас очень представительное собрание.

Сегодня в этом зале присутствуют представители из 73 субъектов Российской Федерации. Поделиться своими творческими идеями в сфере мониторинга права и правоприменительной практики к нам приехали руководители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, депутаты, председатели постоянных комитетов и комиссий законодательных органов, работники аппаратов законодательных органов власти. Как показала регистрация участников, практически каждый второй представитель наших регионов возглавляет правовую службу органа государственной власти, либо законодательного органа власти, либо исполнительного органа власти.

Как всегда в числе постоянных участников конференции уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации, и сегодня они приехали на нашу конференцию, можно сказать, дружной командой аж в составе 25 человек. Подтверждением нашего сотрудничества, конечно же, является участие в конференции наряду с членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы, представителей Администрации Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, Конституционного Суда Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также представителей научных организаций, высших учебных заведений, широкой общественности, студентов, представителей средств массовой информации.

Мы с вами начинаем работу, и я в начале нашей работы хотел бы предоставить слово для зачтения приветствия Председателя Правительства Российской Федерации полномочному представителю Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания Андрею Владимировичу Яцкину. Пожалуйста.

А.В. ЯЦКИН, полномочный представитель Правительства Российской Федерации в Совете Федерации Федерального Собрания

Спасибо, Сергей Михайлович. Доброе утро, уважаемые коллеги! Позвольте от имени Председателя Правительства зачитать приветствие участникам и гостям седьмой Всероссийской научно-практической конференции "Мониторинг законодательства и правоприменительной практики". "Приветствую участников и гостей конференции. Ваш авторитетный и представительный форум стал востребованной площадкой для обсуждения насущных вопросов развития и мониторинга российского законодательства. Его работа на деле служит углублению плодотворного и заинтересованного диалога всех участников законотворческого процесса. Проблемы совершенствования нормативной базы и правоприменительной практики традиционно находятся в центре внимания государственной власти, экспертных кругов, институтов гражданского общества. Тем более они актуальны сегодня, когда от эффективности законопроектной работы во многом зависит создание условий для преодоления последствий кризиса и последующего устойчивого развития экономики и социальной сферы.

Хотел бы подчеркнуть, что Правительство России рассматривает комплексный, в том числе независимый мониторинг как важнейший инструмент повышения качества отечественного законодательства и правоприменительной практики. И, прежде всего в приоритетных областях, связанных с инновационной перестройкой промышленности, укреплением финансового сектора, поддержкой предпринимательства, модернизацией образования, здравоохранения и других отраслей, ориентированных на повышение качества жизни граждан. Желаю вам конструктивных дискуссий, успехов и всего самого доброго!" (Аплодисменты.)

Сергей Михайлович, позвольте вручить.

С.М. Миронов

Спасибо. Уважаемые коллеги, сейчас я тоже по нашей доброй традиции выступлю со вступительным словом, и мы приступим уже к нашей практической работе.

Уважаемые коллеги! Семь лет тому назад, в 2003 году, собравшись на первой нашей конференции, мы ставили перед собой задачу — обозначить место и роль мониторинга в правовой системе страны и вызвать интерес к этой проблеме в органах власти, в научном и экспертном сообществе.

Сегодня же, спустя семь лет мы можем говорить о том, что мониторинг законодательства и правоприменительной практики, включая систему правосудия, все более превращается в новый инструмент государственного управления. Тема сегодняшней конференции — "Совершенствование законодательства и правоприменительной практики — стратегический приоритет государственной политики" отражает содержание и смысл проделанной за эти семь лет работы.

Такая постановка темы органично вбирает в себя результаты пути, который мы с вами проделали за эти годы, от теоретического обоснования идеи мониторинга до ее практической реализации и развертывания на всем пространстве нашей страны. Напомню с удовольствием о некоторых наших результатах. Сегодня специалисты и ученые-практики уже признают правомерность понимания правовой системы нашей страны в единстве четырех составляющих: законотворчества, правоприменения, правосудия, и, наконец, мониторинг права.

Более того, сегодня мы наблюдаем широкую заинтересованность практически всех органов государственной власти, научного экспертного сообщества, институтов гражданского общества в системной работе по развитию мониторинга как специфической деятельности. Появились первые специальные труды по проблемам мониторинга. И сегодня мы отметим лучшие из них в нашем специальном конкурсе.

В этой связи следует отметить научно-практическое пособие "Правовой мониторинг", изданное нашим давним партнером, Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации под руководством Юрия Александровича Тихомирова.

Уважаемые коллеги! На конференции сегодня мы будем обсуждать пятый Доклад Совета Федерации "О состоянии законодательства в Российской Федерации".

В этой связи я с благодарностью отмечаю высокий уровень взаимодействия с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Так, например, к нашему пятому докладу мы получили материалы от 135 органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И на сегодняшний день уже 27 регионов самостоятельно готовят аналогичные доклады. В органах государственной власти, министерствах и ведомства, в субъектах Российской Федерации создаются специализированные подразделения, которые на постоянной основе занимаются мониторингом. Готовятся соответствующие нормативные правовые акты, совершенствуется механизм планирования законотворческой деятельности - и все это, безусловно, должно положительно сказаться на качестве федерального и регионального законодательства. В Республике Татарстан, в Пермском крае, Кемеровской, Нижегородской, Костромской, Самарской, Вологодской областях, в городе Москве приняты различные акты о проведении мониторинга. А в двух субъектах Российской Федерации - в Липецкой области и Ямало-Ненецком автономном округе - приняты специальные законы о мониторинге.

Важной задачей, стоящей перед нами, является создание практических механизмов, позволяющих использовать результаты мониторинга для совершенствования законотворческого процесса и разработки качественных законопроектов. Так, во исполнение рекомендаций Президента Российской Федерации, а нужно сказать даже, это было прямое поручение, в Послании Федеральному Собранию 2008 года Советом Федерации совместно с Советом законодателей, законодательными органами субъектов Российской Федерации подготовлена, обсуждена и принята концепция совершенствования взаимодействия Совета Федерации с законодательными органами субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе. В целях ее практической реализации Совет Федерации уже подписал соглашение с 25 законодательными органами власти субъектов Российской Федерации.

Основные направления совершенствования взаимодействия Совета Федерации с субъектами Российской Федерации в законодательном процессе - это, прежде всего, первое: проведение постоянного мониторинга в практике применения федерального законодательства в субъектах Российской Федерации.

Второе. Обеспечение учета интересов субъектов Российской Федерации при формировании и реализации федеральной законодательной политики.

Третье. Совместное внесение в Государственную Думу в порядке реализации права законодательной инициативы консолидированных законодательных инициатив в виде проектов федеральных законов. Хотел обратить ваше внимание на этот новый термин, который, надеюсь, скоро станет очень привычным, - "консолидированная законодательная инициатива". Это законодательные инициативы, которые будут рождаться в законодательных органах власти субъектов Российской Федерации. Возможно, некоторые из них будут объединяться, обобщаться и уже от имени Совета Федерации будут вноситься в Государственную Думу именно с таким названием консолидированной законодательной инициативы.

Четвертое. Координация деятельности по аналитическому, организационному и правовому обеспечению участия регионов в совместном законодательном процессе.

Пятое. Развитие системы информационного обеспечения в законотворческом процессе с использованием современных технологий. Вот эти пять позиций во исполнение поручений Президента мы сейчас и будем реализовывать.

Прошу вас также обратить внимание на то, что на конференции будет работать специальная секция, посвященная этому важнейшему направлению нашей совместной деятельности.

Уважаемые коллеги! Теперь несколько тезисов о проблемах и задачах на будущее. Из года в год мы с вами говорим о том, что количество принимаемых законов не обеспечивает их необходимого качества. Из года в год мы с вами огорчаемся, что очень много отсылочных норм в наших законах. Из года в год мы констатируем, что сохраняется практика так называемого "заплатного законодательства", что, к сожалению, вошло уже просто в некую вредную привычку. Постоянно мы призываем друг друга к выработке долговременной программы законопроектных работ, отсутствие которой существенно сказывается на эффективности правового регулирования. Сегодня стало очевидно, что приоритетной задачей является совершенствование качества законодательства. Вместе с тем решение этой задачи невозможно без признания ее стратегическим приоритетом государственной политики. Российское государство нуждается в стабильном, непротиворечивом и эффективном законодательстве, которое станет основой успешного социально-экономического и политического развития нашей страны. При этом государственные органы в процессе правотворчества, правоприменения, правосудия и мониторинга права должны быть доступны, открыты и публичны в своей деятельности для граждан нашей страны.

Также считаю важным рассматривать качество законодательства через призму гуманизации, то есть приоритета человека, его прав и свобод как высшей ценности, обеспечения благосостояния людей, создания условий для самореализации и совершенствования, формирования нового качества жизни наших сограждан.

Закон как высшая форма государственного решения и результат коллективного творчества является наиболее зримой и объективной оценкой регулирующего воздействия власти на качество жизни людей. В рамках законодательного процесса необходимо более активно внедрять публично-правовые формы его обеспечения: например, совершенствовать механизмы учета мнения субъектов Российской Федерации, результатов независимой общественной экспертизы, а также организовывать открытые публичные обсуждения социально значимых законопроектов. Большая роль в этом процессе отводится Общественной палате, для которой мы всегда открыты и с которой активно сотрудничаем.

В рамках работы по совершенствованию законодательства необходимо отметить особую актуальность внесенного в Государственную Думу Президентом Российской Федерации и уже принятого в первом чтении законопроекта об антикоррупционной экспертизе. Как вы знаете, законопроект предлагает установить правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы, нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупционных факторов и их последующего устранения.

Антикоррупционную экспертизу будут проводить прокуратура, Министерство юстиции, а также все иные государственные органы и организации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления.

Отдельно отмечу, что в Совете Федерации эта работа поставлена на самый высокий уровень. Недавно мы специально ввели должность еще одного заместителя Председателя Совета Федерации – это Юрий Леонидович Воробьев, и он как раз является организатором работы по законодательному обеспечению противодействия коррупции.

Уважаемые коллеги, в завершение я хотел бы пожелать успешной работы нашей конференции. Надеюсь, что все высказанные на конференции новые идеи, предложения и рекомендации станут нашими ориентирами по законодательному обеспечению достойного уровня и качества жизни граждан нашей страны. Спасибо за внимание. (Аплодисменты.)

А теперь, уважаемые коллеги, я хочу предоставить слово для выступления первому заместителю Министра юстиции Российской Федерации Александру Вячеславовичу Федорову. Пожалуйста.

А.В. ФЕДОРОВ, первый заместитель Министра юстиции Российской Федерации

Спасибо, Сергей Михайлович.

Уважаемые участники конференции! Формирование современной правовой системы Российской Федерации связано с интенсивным развитием законодательства, ростом количества федерального и регионального числа нормативных правовых актов. В свою очередь увеличение массива действующих правовых актов сопровождается проявлением различных юридических дефектов: противоречий, повторений, пробелов. Данные обстоятельства ослабляют целостность и эффективность правового регулирования и способствуют созданию условий для проявления коррупции. В сложившихся условиях необходим механизм, позволяющий как на этапе разработки нормативных правовых актов, так и в процессе их применения выявлять и устранять коррупционные факторы. Как представляется, таким при этом весьма эффективным механизмом может стать антикоррупционный мониторинг правотворчества и правоприменения. В последние годы ему уделяется большое внимание. Прежде всего, рассматриваются общие вопросы такого мониторинга, связанные с формированием теории мониторинга, определением его субъектов, процедур и методик, использованием результатов мониторинга.

Сформировалось два самостоятельных направления его проведения: мониторинг законодательства и мониторинг правоприменения. Кроме того, выделяют виды мониторинга, соответствующие определенным отраслям права и его институтам, в том числе межотраслевым: например, мониторинг гражданского, уголовного, уголовно-процессуального законодательства, законодательства об образовании, о недрах и так далее.

Имеются классификации, основанные и на видах нормативных правовых актов: мониторинг федеральных законов, мониторинг постановлений Правительства, мониторинг ведомственных нормативных правовых актов, конкретных федеральных органов исполнительной власти или мониторинг нормативных правовых актов конкретного субъекта Федерации. Это, образно говоря, объектовый мониторинг.

Получили также признание и виды мониторинга, которые можно условно назвать линейными. Они носят межотраслевой характер и сконцентрированы вокруг решения конкретных задач. Таким, например, является мониторинг обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина и антикоррупционный мониторинг. Именно антикоррупционному мониторингу я хочу посвятить свое выступление, так как он имеет большое значение для современного российского общества и, несомненно, охватывается темой конференции "Совершенствование законодательства и правоприменительной практики - стратегический приоритет государственной политики: качество закона – качество жизни". Более того, мониторинг является неотъемлемой составной частью, с одной стороны, совершенствования законодательства и правоприменительной практики, с другой стороны, современной российской государственно-правовой политики, одной из составляющих которой является антикоррупционная политика.

Сегодня общепризнанно, что коррупция является бедствием общегосударственного масштаба, глобальной проблемой, от решения которой зависит национальная безопасность Российской Федерации, а именно безопасность ее народа, безопасность личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. И это не просто констатация факта органами власти, принимаются конкретные меры по противодействию глобальной угрозе коррупции, в том числе идет активный процесс системного формирования национального антикоррупционного законодательства, сопровождающийся признанием выделения самостоятельного направления правовой политики, получившего наименование государственно-правовой политики противодействия коррупции или антикоррупционной политики, составной частью которой, как уже было отмечено, является антикоррупционный мониторинг законодательства и правоприменения.

В свою очередь сердцевину такого мониторинга на данный момент составляет антикоррупционная экспертиза, о необходимости которой говорится уже несколько лет на различных уровнях. Так, 12 января 2004 года Президент Российской Федерации на заседании Совета по борьбе с коррупцией отметил, что корни коррупции подпитываются некачественным законодательством, и поставил задачу: наладить постоянную и системную антикоррупционную экспертизу законодательства. Права и основа для решения этой задачи созданы в декабре 2008 года с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции", статья 6 которого в числе мер профилактики коррупции предусматривает антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов.

Необходимо отметить, что появлению этой нормы в российском законодательстве предшествовала большая работа в формате СНГ, принятие Межпарламентской Ассамблеей СНГ ряда модельных законов и рекомендаций. В частности, статьей 21 модельного закона "Основы законодательства об антикоррупционной политике", принятого в Санкт-Петербурге 15 ноября 2003 года, были установлены антикоррупционные стандарты в сфере правотворчества. В целях предупреждения коррупциогенности законодательства и предупреждения коррупции в процессе разработки и принятия законов и иных нормативных правовых актов, согласно названным основам устанавливается три группы правил.

Первое. Гарантии на участие общественности и средств массовой информации в подготовке и обсуждении проектов нормативных правовых актов, в том числе запрет принятия без предварительного открытого обсуждения актов, устанавливающих льготы и иные привилегии для лиц, замещающих государственные должности либо состоящих на государственной или муниципальной службе.

Второе. Ограничение на принятие подзаконных нормативных правовых актов, прямо не предусмотренных законом, вступление в силу актов без опубликования их в официальных печатных средствах массовой информации, лоббирование принятия правовых актов, анонимное участие в их разработке, использование норм, допускающих неоднозначное толкование их правоприменителем, использование в правовых актах норм с относительно определенными и альтернативными санкциями за совершение преступлений и иных правонарушений.

Третье. Запреты на разработку и принятие правовых актов без проведения антикоррупционной экспертизы, принятие правовых актов без определения порядка их исполнения.

Данные положения модельного законодательства нашли отражение в Федеральном законе "О противодействии коррупции". В целях реализации этого закона Правительством Российской Федерации приняты 5 марта 2009 года два постановления: № 195 "Об утверждении правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции" и № 196 "Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции".

При подготовке вышеуказанных нормативных правовых актов учитывалось, что антикоррупционная экспертиза — это вид правовой экспертизы, которая проводится с узкой специальной задачей. Ее выводы могут в чем-то пересекаться с выводами юридической экспертизы, которая уже давно и традиционно проводится Минюстом России на предмет соответствия законодательству Российской Федерации и решения вопроса о возможности государственной регистрации нормативного правового акта.

Однако указанная юридическая экспертиза не подменяет собой антикоррупционную экспертизу, в связи с чем установлена необходимость составления самостоятельного экспертного заключения на предмет наличия факторов, способствующих проявлениям коррупции. Предусмотрена возможность проведения не только антикоррупционной экспертизы со стороны государства, но и со стороны независимых экспертов, которые при условии получения аккредитации вправе представлять свое самостоятельное заключение.

Приказом Минюста России от 31 марта 2009 года № 92 утверждено положение "Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность". Уже прошли аккредитацию в качестве независимых экспертов более 150 физических и юридических лиц.

Теперь к проекту документа, вносимому федеральным органом исполнительной власти, разработчиком на рассмотрение Президента Российской Федерации или в Правительство Российской Федерации прилагаются поступившие экспертные заключения, составленные по итогам независимой экспертизы на коррупциогенность. В тоже время следует учитывать, что антикоррупционная экспертиза — не панацея, и ее эффективность будет наибольшей только при применении в совокупности с другими элементами антикоррупционного мониторинга и мерами профилактики коррупции, а также в сочетании с эффективными мерами по совершенствованию антикоррупционного законодательства, прежде всего в сфере государственной и муниципальной службы.

Имеются в виду не только прямые запреты служащим заниматься предпринимательской деятельностью или получать за свои действия не обусловленные служебным контрактом вознаграждения. Речь идет о таких формулировках полномочий, которые не оставляют лазеек для произвольных действий и лоббирования чьих-то интересов. Необходимо найти должную меру административного усмотрения, без которого, безусловно, процесс государственного управления невозможен. Одновременно надо исключить возможность появления в законе норм, усложняющих прямо или косвенно управленческий процесс, и формирующих тем самым питательную среду для возведения административных барьеров, для вымогательства, взяточничества, других форм проявления коррупции.

Первые месяцы практики проведения антикоррупционной экспертизы показывают: есть все основания полагать, что антикоррупционная экспертиза трансформируется из периодически появляющегося и с известной долей условности случайного элемента нормотворческого процесса в его неотъемлемую системную часть. Этому, несомненно, будет способствовать принятие находящегося на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, о чем сказал Сергей Михайлович, и уже прошедшего первое чтение проекта федерального закона "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", определяющего ее правовые и организационные основы, создающие условия для повышения эффективности антикоррупционного мониторинга в целом.

Антикоррупционный мониторинг призван обнаруживать имеющиеся коррупционные положения в нормативных правовых актах, не всегда являющиеся очевидными, и проявляющиеся только на стадии правоприменения. Так, на фоне увеличения количества федеральных законов наиважнейшим является вопрос, связанный с их реализацией. При этом отсутствие актов, необходимых для реализации федерального закона, несвоевременное их принятие способствует коррупционным проявлениям и снижает качество и эффективность законодательства.

В настоящее время Министерством юстиции завершен мониторинг действующих федеральных законов, согласно результатам которого во исполнение 92 федеральных законов еще не принято 253 подзаконных нормативных правовых акта. Кроме того, установлено, что имеют место случаи, когда закон определяет компетенцию на принятие акта, но не определяет критерии принятия решений, способствуя регулированию по усмотрению, и, как следствие, приводит к злоупотреблениям и коррупции.

Особое внимание необходимо уделить вопросу исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации, выявляющего в процессе конституционного судопроизводства дефекты правового регулирования и указывающего на возможные способы их устранения. Конституция предопределяет неукоснительность исполнения этих решений, правовые позиции которых обращены не только к законодателю, но и непосредственно к правоприменителю, что порой и вызывает трудности. Полагаем, что совместные усилия органов государственной власти позволят добиться безусловности реализации принципа общеобязательности решений Конституционного Суда.

Деятельность Конституционного Суда, а также иных судов является индикатором качества и антикоррупционности законодательства.

Судебная практика – важнейший источник информации для постоянного антикоррупционного мониторинга законодательства и правоприменения. Такой антикоррупционный мониторинг в целях совершенствования законодательства и повышения эффективности правоприменения должен стать приоритетом государственной политики, направленной на защиту прав и свобод человека и гражданина, создание прозрачных механизмов принятия решений и повышение ответственности за их реализацию.

Надеюсь, что на нашей очередной конференции в следующем году наряду с докладом Совета Федерации по результатам мониторинга законодательства уже можно будет представить и первый специальный доклад по результатам антикоррупционного законодательства. Спасибо. (Аплодисменты.)