Geum.ru

Общероссийский муниципальный правовой форум «Совершенствование правового регулирования – основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований»

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   ...   10   11   12   13   14   15   16   17   ...   23

В существующих вариантах структура органов местного самоуправления в большинстве случае превалирует схему, при которой глава муниципального образования возглавляет исполнительный орган, местную администрацию.

При указанном варианте глава муниципального образования непосредственно отвечает за большую часть тех полномочий, которые закреплены за органами местного самоуправления и в том числе за исполнением переданных государственных полномочий. Однако, в случае когда глава муниципального образования избирается из состава представительного органа как в Пензе у нас предусмотрено, так и у нас, в Тамбове, возникает проблема с реализацией этой новой введенной нормой закона первого закона в части обеспечения осуществления органами местного самоуправления полномочий к решению вопросов местного значения. Вот эта формулировка, которая употребляется частью 4 статьи 36 в пределах полномочий установленных частью 2. Часть 2 она конкретная полномочие глав муниципальных образований не устанавливает, а лишь определяет фактически порядок избрания глав и как, кто осуществляет полномочия и на практике мы столкнулись с таким вопросом означает ли это, что избранные из числа депутатов представительными органами глава муниципального образования должен обеспечивать осуществление полномочия только в рамках полномочия, как председателя представительного органа, потому что он исполняет эти функции, то есть, отвечать фактически за реализацию полномочий представительных органов, тех полномочий, которые закреплены за представительными органами, видимо нет, так как часть 4, она говорит об обеспечении исполнения полномочий органов местного самоуправления, то есть, всех органов которые закреплены в структуре конкретного муниципального образования, в другом варианте, глава муниципального образования, вне зависимости от способа избрания обязан обеспечить реализацию полномочий всех органов местного самоуправления закрепленных в структуре, но в данном случае опять же, это представляется трудно выполнимым, опять же, учитывая, что как вы знаете с 1 января 2009 года полномочия по программе целевого планирования утвержденных целевыми программами Бюджетным кодексом закреплены именно за исполнительными органами отнесены к компетенции местных администраций, конкретных рычагов воздействия на ситуацию у глав, которые избраны из состава представительных органов нет, учитывая это, глава муниципального образования, который избран из состава представительного органа, по всей видимости должен быть наделен какими-то конкретными контрольными полномочиями в отношении иных органов, которые действуют в этом муниципальном образовании.

В то же время необходимо учесть, что в исключительной компетенции представительного органа находится контроль за исполнением вопросов местного значения и переданных государствам по решению этого вопроса. В связи с этим представляется необходимым с нашей точки зрения определение в первом законе контрольных полномочий главы муниципального образования с учетом необходимости разграничения указанных полномочий с контрольными полномочиями представительного органа.

В связи с тем, что все таки в случае, как бы необеспечения главой муниципального образования этих полномочий в итоге на сцену выходит вновь введенная статья 74.1, это отрешение от должности о которой сейчас много пишут в журнале, который раздали местное право наша статья Екатерина Сергеевна по этому поводу тоже опять же эта статья и об этом указывается в статье Екатерины Сергеевны, что в статье 74.1 фактически не учитывается эти варианты избрания глав муниципального образования всенародно или из состава представительного органа, фактически эта статья может быть применима только к главам муниципальных образований, которые возглавляют местную администрацию.

По этому вопросу хотелось бы услышать мнение наших уважаемых модераторов, хотел бы я еще обратить внимание, это как крик души по поводу запутанности законодательства о регулировании тарифов организаций коммунального комплекса.

Очень сложное законодательство, кроме того есть внутренние противоречия в том числе и в актах которые принимаются в целях реализации 520 постановления Правительства, основ ценообразования и правил регулирования тарифов и еще ситуация усугубляется тем, что до настоящего времени сегодня об этом уже говорили, не утверждены методические рекомендации по расчету тарифов на коммунальные услуги организаций коммунального комплекса. У меня все. Спасибо.

Спасибо, вопросы к Александру Викторовичу, есть? Спасибо Александр Викторович.

Слово предоставляется Петухову Роману Владимировичу – заместителю исполнительного директора по правовым и экспертно аналитическим вопросам единого общероссийского объединения муниципальных образований.

Тема выступления: «Совершенствование правового регулирования деятельности советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации». Пожалуйста.

Добрый вечер, уважаемые коллеги!

Я попытаюсь быть максимально кратким, потому что достаточно позднее время, продолжительность нашей работы, хотел бы начать свое выступление с ответа на вопрос, вот в первой части, на первом круглом столе прозвучал вопрос, связанный с законами субъектов Российской Федерации по регулированию взаимодействия органов субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований. 131 закон предусматривает необходимость принятие такого закона во всех субъектах Российской Федерации эта императивная норма, которая должна, с помощью которых советы муниципальных образований должны скажем так и органы государственной власти Российской Федерации должны определиться в каких взаимоотношениях они все-таки находятся? И все-таки эта норма предусматривает, что она прежде всего относится к органам государственной власти, то есть, этот закон не должен предусматривать какие-то обязанности для советов муниципальных образований, хотя все равно, если мы посмотрим, как это можно прописать, нельзя сказать, что органы государственной власти это обязаны делать, а органы местного самоуправления, получается, не будут знать об этом. Потому что получается такая конструкция, что органы государственной власти обязаны, что-то делать, а органы местного самоуправления не обязаны или могут или не могут принимать участие, ну приведем пример, форма взаимодействия - органы государственной власти должны привлекать представителей совета муниципальных образований государственной власти к работе своих региональных органов.

Естественно советы муниципальных образований получают право на участие в этих коллегиальных органах. Обязывания здесь нет, я не вижу здесь проблем, наоборот достаточно большую проблему составляет то, что в значительном количестве субъектов Российской Федерации, такие законы не приняты.

Скоро 25 декабря исполнится год как такая норма появилась в 131 законе пока статистика достаточно плохая, мы провели исследование своими силами в пятидесяти муниципальных образованиях в нем приняло соответственно пятьдесят субъектов Российской Федерации.

Вот на начало ноября такие законы только приняты в 12 субъектах Российской Федерации, еще в 9 они находятся в представительных законодательных органах государственной власти в 39 они находятся в различной степени неготовности оставшиеся там 33 субъекта Российской Федерации не приняли участие в этом исследовании, скорее всего у них тоже нехорошая ситуация в том направлении о чем свидетельствуют, о том что пока органы государственной власти не совсем понимают значение советов муниципальных образований в своей системе управления и вот с нашей точки зрения это большая проблема, почему, потому, что это закон с одной стороны предусматривает, что советы муниципальных образований должны быть созданы в каждом субъекте Российской Федерации косвенно свидетельствует о том, что это достаточно важный орган, который должен представлять интересы всех муниципалитетов, а с другой стороны говорит, что это некоммерческая организация, тем самым фактически, очень сильно размывает статус данных организаций, потому что ну как то сложилось в России, что органы государственной власти и органы местного самоуправления не всегда могут рассмотреть в некоммерческой организации полноценного партнера в каких-либо вопросах требующих может быть властной политической деятельности.

С нашей точки зрения советы муниципальных образований, хоть и образуются и действуют, это некоммерческие организации в соответствии с законодательством о некоммерческих организациях все-таки некоммерческие организации - это организации, которые являются полноправными участниками публично политического процесса, почему? Потому что они представляют интересы муниципальных образований, поэтому с нашей точки зрения необходимо принять ряд изменений, действующего законодательства, которые должны поддержать вот именно такую роль советов муниципальных образований. А не вполне конкретно.

Первый вопрос, который нас беспокоит это проблема финансирования совета муниципальных образований. Закон предусматривает, что это финансирование членских взносов, которые платят члены советов муниципальных образований.

Поэтому в настоящее время в Бюджетном кодексе Российской Федерации не предусмотрено прямых форм уплаты этих членских взносов оно предусмотрено, там есть возможность уплатить членские взносы как субсидии, другие виды некомерческих организаций, то есть, если подумать, очень сильно захотеть, то членские взносы заплатить можно, но вопрос заключается в том, что у нас есть субъект, деятельность которого предусмотрена законом, почему в этом субъекте нет возможности законно без каких-либо, консперологий причитающиеся ему членские взносы. Почему обязательно у муниципальных образований нет возможности совершенно спокойно, не наступая на скользкую дорожку толкования норм Бюджетного кодекса заплатить эти членские взносы. Мы считаем, что необходимо в Бюджетном кодексе предусмотреть возможность уплаты членских взносов в советы муниципальных образований.

Это первый вопрос. И второй вопрос. Вопрос достаточно сложный. Сложный, почему? Потому что он находится опять же на стадии такой вот дискуссионности. Дискуссионности, связанной с основами теорий государственного права, конституционного права, муниципального права.

Вопрос связан с представлением совету муниципальных образований права законодательной инициативы. Такая практика есть в ряде субъектов Российской Федерации, в принципе этот вопрос вносился, был внесен в проект закона, который сегодня должен был принят во втором чтении, после первого чтения этот вопрос был принят. Снят. Мы здесь в данной ситуации может не столько сетуем на то, что он был снят сколько хотим предложить не снимать его с повестки дня в том плане не в том, что автоматически предоставить муниципальному образованию право законодательной инициативы, а в том, что все таки с точки зрения рассмотрения постановки этой дискуссии, то есть советы муниципальных образования в нашей системе организации муниципальной власти в системе организации взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти с федеральными органами государственной власти.

Там многоуровневая система организации публичной власти, которая не существует в России, то есть федеральная, субъективная, два уровня местной власти предусматривают необходимость каких либо механизмов, которые должны эту систему заставить работать как систему. Если не просто групп, каких-то органов, если нужно чтобы она заработала как система нужны механизмы. Такими механизмами являются советы. Нам бы хотелось, чтобы они получили должный статус и возможность серьезно работать и тогда возможно мы не будем говорить, что у нас есть работающие советы, есть активно работающие советы есть слабо работающие советы.

Сейчас во многом деятельность советов зависит от персоналей, а хотелось бы, чтобы это была нормальная работа во всех субъектах Российской Федерации просто потому что у них есть необходимые полномочия, необходимые отношения со стороны органов государственной власти, тогда все будет проще и легче, в том числе и для муниципальных образований интересы которых должны представлять советы муниципальных образований. Спасибо за внимание и если есть, какие то вопросы, я готов ответить.

Спасибо Роману Владимировичу. Есть вопросы, к выступающему?

Я приглашаю Павлова Алексея Владимировича – начальника отдела администрации города Оренбурга.

Добрый вечер уважаемые коллеги! Хотелось бы отметить, что сегодня действительно, как уже отмечалось вся тема круглых столов, которая обсуждается, они между собой переплетаются и тесно взаимосвязаны и поэтому вот мне понравилась идея, которая была высказана Екатериной Сергеевной, во время первого круглого стола, говоря о взаимодействии можно подходить, как бы с двух сторон этого взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления и вторая сторона этого взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти и вот в этой связи хотелось бы поделиться может быть опытом, может немного и похвалиться в том плане, что в администрации города Оренбурга, которую я сегодня представляю, 4 года назад был создан отдел по взаимодействию с публичной властью и муниципальным сообшеством и вот в этой связи, как раз бы хотелось отметить, что основными задачами данного отдела является координация взаимодействия отраслевых функциональных органов администрации города с представительным органом местного самоуправления -Оренбургским городским советом, федеральными региональными органами государственной власти территориальными органами федеральных органов исполнительной власти ассоциациями союзами иными объединениями муниципальных образований.

А также это одна из задач по содействию установления развития местного самоуправления в городе Оренбурге, создание условий для эффективной реализации норм действующего законодательства по вопросам местного самоуправления.

Конкретизируя перечисленные задачи, хотелось бы особенно подчеркнуть, что отдел является тем функциональным объединением городской администрации, который обеспечивает выполнение главой нашего муниципального образования полномочия в сфере правотворческого процесса. Как на уровне местного самоуправления, так и на уровне законодательных органов государственной власти и прежде всего речь идет о Законодательном Собрании Оренбургской области.

В этой связи можно отметить, что нашим отделом совместно с Секретариатом Совета территориальной ассоциации был подготовлен пакет документов который предусматривал наделение правом законодательной инициативы глав муниципальных образований исполняющих полномочия глав администраций.

До этого данное право отсутствовало у представительной власти. Данная инициатива в 2006 году было одобрена Законодательным Собранием а 10 января была подписана Губернатором Оренбургской области. Вот с этого момента нашим отделом отслеживается тенденция законотворческого процесса на уровне муниципальных образований, необходимо отметить подавляющее большинство всех законодательных инициатив в нашей Оренбургской области в последнее время в части ну подавляющее большинство вносится именно главами муниципальных образований.

Сегодня Виктор Александрович Щепачёв подчеркивал, что можно говорить о том, что основная функция по правотворчеству, функция представительных, законодательных органов, но на практике видна совсем другая картина, что правотворчеством по большому счету занимаются исполнительные распорядительные органы, то есть, те органы, которые непосредственно сталкиваются с теми проблемами с теми вопросами, которые возникают при реализации данных норм, которые принимают наши законотворцы.

Кроме того отделом принимается активное непосредственное участие в процессе муниципального строительства на территории города Оренбурга.

В результате, которого состоится правовые основы реализации основополагающих норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В частности на основе постоянного мониторинга действующего законодательства и новаторского законодательства должны принять участие в разработке конкретного предложения основополагающие правовые акты, такие как Устав города Оренбурга, положения об администрации города, положения о бюджетном процессе и целый ряд других.

В тесном взаимодействии с отраслевыми функциональными территориальными органами администрации с депутатами, работниками аппарата городского совета принимаются активные меры по приведению правовых актов администрации, городского совета в соответствии с нормами действующего законодательства и реалией правотворчества является одно из наиболее значимых сторон деятельности органов местного самоуправления представляет собой специфическую взаимосвязанную деятельность общественности и органов местного самоуправления по воплощению интересов населения закреплению норм реализующих и гарантирующих эти интересы соответствующих муниципальных правовых актов.

Безусловно, правотворческая деятельность является ведущим направлением работы отдела, которая осуществляется по двум направлениям.

Во-первых, это разработка муниципальных правовых актов, в частности проектов решения городского совета, а также координация работы всех отраслевых органов администрации на основе взаимодействия с городским советом постоянными депутатскими комиссиями аппаратом совета.

Во-вторых, как я отмечал уже ранее отдел отвечает за реализацию права законодательной инициативы главы города в Законодательном Собрании Оренбургской области.

Так, например в прошедшем году отделом по данному направлению осуществлялось непосредственная разработка и вынесение на рассмотрение городского совета целого ряда проектов решений совета, которые были приняты в полном объеме.

В том числе утверждающее положение о порядке назначения проведения опроса граждан на территории города Оренбурга, ежегодный отчет главы города о деятельности администрации, а также проекты, которые касаются внесения изменений в отдельные правовые акты.

Сегодня важной составляющей поступательного развития местного сообщества является создание необходимых условий для реализации правотворческой инициативы граждан. Поэтому в начале 2009 года перед отделом была поставлена задача разработки муниципальных правовых актов, регулирующих порядок участия населения в жизни города. В частности путем реализации права правотворческой инициативы, проведения собраний и конференций граждан. Можно сказать, что решение этой задачи уже практически к реализации перешло

На одном из заседаний городского совета в июне 2009 года было принято решение, разработанное нашим отделом, которым утверждено положение о реализации правотворческой инициативы граждан в городе Оренбурге. Надеемся, что данный правовой акт, данная идея позволит жителям более активно участвовать, о чем сегодня уже отмечалось, именно в процессе самоуправления, в процессе управления городским хозяйством.

Следует отметить, что в плане правотворческой деятельности на специалистов нашего отдела также возложены кроме прочего, полномочия по проведению юридической экспертизы проектов правовых актов. Так, за текущий год проделана правовая экспертиза, более 280 правовых актов городского совета, которые были подготовлены в администрации и другими субъектами правотворческой инициативы.

И тут опять хотелось бы подчеркнуть, подводя анализ тех нормативно правовых актов представительного органа, которые готовятся в городе Оренбурге. За текущий год более 78 процентов актов были подготовлены в администрации города. Опять вопрос о том, на ком лежит функция правотворчества?

В ходе проведения правовой экспертизы выявляются негативные моменты, которые затрагивают не только наше муниципальное образование, но и другие муниципальные образования области и России в целом. Так, например, мониторинг реализации полномочий установленный для городского округа 131 Федеральным законом показал, что не по всем полномочиям сформирована достаточная нормативно-правовая база. Скажем, по реализации таких полномочий как сохранение, использование популизации объектов культурного наследия находясь в собственности городского округа, а также создание условия для развития местного народного художественного творчества, участие, сохранение, возрождение развитие народных художественных промыслов в городе Оренбурге. Как и в большинстве других муниципальных образований соответствующий нормативно правовой акт отсутствует.

Не в полной мере урегулированы вопросы дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, границ муниципального образования этот перечень, как вам, известно всем, далеко не исчерпывающий.

С учетом выявления таких негативных моментов, отдел ставит перед собой задачу: - повысить эффективность правотворческой деятельности в части формирования полноценного правового поля муниципальных правовых актов, а также повышение уровня качества проработки документов на основе тесного взаимодействия с представительным органом.

Говоря о праве законодательной инициативы главы города Оренбурга в Законодательном Собраним хотелось бы отметить следующее. За прошедший год нашим отделом по реализации данного полномочия были отработаны материалы всех заседаний Законодательного Собрания.

Проведена правовая экспертиза более трехсот областных законов. Сегодня много говорилось о том, что в плане создания регистра муниципальных нормативных правовых актов в плане отношений контрольных полномочий проводится экспертиза нормативно правовых актов муниципальных образований.

В нашем муниципальном образовании, совместно опять таки с Секретариатом Совета (ассоциации) муниципальных образований Оренбургской области проводится экспертиза законопроектов нашего регионального законодательного органа, то есть, мы отслеживает тенденцию, отслеживаем те проекты решений, принятие которых тем или иным образом повлияет на права муниципальных образований, права органов местного самоуправления.

Также отделом было разработано в установленном порядке 6 законодательных инициатив, из которых 3 уже приняты Законодательным Собранием и подписаны Губернатором области. Так внесение изменений в закон о предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам на территории Оренбургской области позволило гражданам регистрировать права собственности на земельные участки, выделенные для коллективов индивидуального садоводчества без ограничения их размеров. Ранее было установлено, что данные размеры не должны превышать 4 сотки, по факту получалось, что большая категория граждан, просто не могла оформить право собственности на данные земельные участки.