Geum.ru

Тема Введение в изучение курса Правоведение

Вид материалаУчебник
Подобный материал:
1   ...   27   28   29   30   31   32   33   34   ...   38
-548-

ляется Государственной Думе для одобрения в целом. Феде­ральный закон считается одобренным с учетом предложе­ний Президента РФ, если за него проголосовало большин­ство от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае федеральный закон в течение пяти дней пере­дается на рассмотрение Совета Федерации, т. е. продолжает свой путь в общем порядке для принятия законов.

Повторов рассмотрение Советом Федерации законов, отклоненных Президентом РФ. Вместе с текстом закона, отклоненного Президентом РФ и повторно рассмотренного Государственной Думой, на имя Председателя Совета Фе­дерации направляются также постановление Государствен­ной Думы о повторном рассмотрении федерального закона и письмо Президента РФ. Но если Совет Федерации обнару­жит, что при повторном рассмотрении Государственной Ду­мой закона, отклоненного Президентом РФ, он принят в новой редакции, то такой закон будет рассматриваться Со­ветом Федерации как вновь принятый.

Процедура преодоления в Совете Федерации президен­тского вето начинается с того, что Комитет Совета Федера­ции, который давал ранее заключение по закону, откло­ненному Президентом РФ, рассматривает высказанные в письме Президента РФ замечания, а также текст закона, одобренного Государственной Думой при повторном рассмот­рении в ранее принятой редакции, и дает по нему повтор­ное заключение.

При повторном рассмотрении закона, отклоненного Пре­зидентом РФ и одобренного Государственной Думой в ранее принятой редакции, Совет Федерации вправе не открывать обсуждения и поставить на голосование вопрос об одобрении закона в ранее принятой редакции или открыть обсуждение. По окончании обсуждения вопрос об одобрении закона в ра­нее принятой редакции ставится на голосование. Закон счи­тается одобренным, если решение об этом было принято большинством не менее двух третей голосов от общего чис­ла членов Совета Федерации. Если же за его одобрение про­голосовало менее двух третей от общего числа членов Сове­та Федерации, закон считается отклоненным палатой. По­становление Совета Федерации об одобрении закона, откло­ненного Президентом РФ, в течение 5 дней направляется Президенту РФ, который согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ обязан его подписать и обнародовать.

Особенности рассмотрения палатами федеральных кон­ституционных законов. Согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 108) федеральный конституционный закон считается при-

-549-

пятым, если он одобрен большинством не менее трех чет­вертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в остальном прохождение законопроекта в палатах в основном производится в поряд­ке, установленном их Регламентами для федеральных зако­нов, хотя согласно формулировкам Конституции РФ Госу­дарственная Дума не принимает, а одобряет такой закон (следовательно, Совет Федерации рассматривает не приня­тый, а одобренный Государственной Думой федеральный кон­ституционный закон). Но эти особенности носят скорее тер­минологический характер.

Президент РФ в законодательном процессе. Согласно Конституции РФ Президент РФ подписывает и обнародует законы, принятые Федеральным Собранием. Это право, из­вестное в ряде стран под названием промульгации, превра­щает акты органа законодательной власти в акты государ­ственной власти. Только после того, как глава государства обнародует принятый федеральный закон, этот закон при­обретает юридическую силу, обязывающую исполнять его.

В силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ Президент РФ обязан подписать принятый федеральный закон, если в течение 14 дней с момента поступления не отклонит его. Он также не вправе не подписать отклоненный им ранее федеральный закон после повторного его одобрения Государственной Ду­мой и Советом Федерации в течение семи дней со дня полу­чения постановлений палат Федерального Собрания об одоб­рении закона в первоначальной редакции и обязан обнародо­вать этот закон (п. "д" ст. 84, ч. 3 ст. 107 Конституции РФ).

Президент РФ обладает правом вето, преодоление кото­рого при повторном рассмотрении палатами Федерального Собрания требует большинства в две трети голосов депутатов (членов) в каждой палате. Право вето — действенное ору­жие в руках Президента РФ, он им довольно часто пользу­ется.

Однако, как отмечалось выше, Президент РФ участву­ет в законодательнрм процессе и на более ранних стадиях. Он имеет (и весьма" часто реализует) право законодательной инициативы, дает заключение на законопроекты, принятые Государственной Думой в первом и втором чтении, участву­ет в законотворческой деятельности фактически на всех ста­диях. Эта деятельность осуществляется в соответствии с Положением о порядке взаимодействия Президента РФ с палатами Федерального Собрания РФ в законотворческом процессе, утвержденным Указом Президента РФ (в редак-

-550-

ции от 4 марта 1998 г.). В Положении определяются конкрет­ные действия полномочных представителей Президента РФ в Государственной Думе и Совете Федерации на всех ста­диях законодательного процесса, порядок рассмотрения Ад­министрацией Президента РФ вопросов, связанных с зако­нодательной инициативой, отклонением законов, дачей зак­лючений по законопроектам и т. д.

В практике взаимоотношений Президента РФ и Феде­рального Собрания стало нередким возвращение Президен­том РФ федеральных законов без рассмотрения. Такая ак­ция не равнозначна применению вето, а следовательно, не требует для преодоления при повторном рассмотрении боль­шинства в две трети. Речь идет о замеченных Президентом РФ нарушениях порядка принятия законов (неидентичность текстов закона, рассматриваемых в разных палатах, отсут­ствие в требуемых случаях заключения Правительства РФ и др.), что заставляет его как гаранта Конституции РФ об­ращать внимание палат на необходимость устранить нару­шения. Однако Государственная Дума в постановлении от 20 марта 1996 г. отметила, что,, по ее мнению, возвраще­ние Президентом РФ в Федеральное Собрание законов без рассмотрения Конституцией не предусмотрено. В других случаях Дума обращала внимание на то, что отклонение закона иногда происходило с нарушением 14-дневного сро­ка. Данные разногласия были предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 22 апреля 1996 г. разъяснил порядок применения Президентом РФ своего права вето, указав, что, поскольку при отклонении принятого феде­рального закона Президентом РФ Конституцией РФ предусмот­рено повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом Федерации отклоненного федерального закона, мотивы принято­го Президентом РФ решения должны быть сообщены обеим пала­там Федерального Собрания. Решение главы государства об от­клонении закона, заявленное по истечении 14-дневного срока, не имеет значения вето и не порождает предусмотренных Кон­ституцией РФ соответствующих юридических последствий. Из Конституции РФ не следует, что Президент РФ может возвра­щать в палаты Федерального Собрания федеральные законы, принятые с соблюдением требований Конституции РФ и предус­мотренных ею условий и процедур, без рассмотрения, а значит, и без мотивов отклонения. В то же время в случае нарушения установленного Конституцией РФ порядка принятия федераль­ного закона, если эти нарушения ставят под сомнение результа-

-551-

ты волеизъявления палат Федерального Собрания и само приня­тие закона, Президент РФ вправе в силу ч. 2 ст. 107 Конституции РФ вернуть его в соответствующую палату, указав на конкрет­ные нарушения названных конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным зако­ном'', а его возвращение в палаты Федерального Собрания — отклонением, поскольку установленные Конституцией РФ требо­вания к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников законодательного процесса. Споры между субъектами законодательного процесса в связи с порядком принятия федерального закона в случае недостижения согласия могут быть переданы заинтересованными сторонами на рассмотрение Конституционного Суда РФ.

Спор о толковании ст. 107 Конституции РФ. Формули­ровки этой статьи Основного Закона, имеющей большое зна­чение для принятия законов, породили различные толкова­ния, дважды ставшие предметом рассмотрения Конститу­ционного Суда РФ. Первый раз Государственная Дума зап­росила Конституционный Суд о том, является ли указание в ч. 3 ст. 107 на общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы основанием для принятия решений об одобрении закона на базе суммы голосов членов обеих палат Федерального Собрания. Однако такое толко­вание означало бы, что голоса большинства членов Совета Федерации оказались бы растворенными в общей сумме с голосами гораздо большего числа депутатов Думы и, следо­вательно, утратили бы свое самостоятельное значение.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 12 апреля 1995 г. отметил, что понимание указанных положений ч. 3 ст. 107 как способа подведения итогов голосования исходя из общей суммы голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы противоречит Конституции РФ, которая в ряде своих ста­тей (ст. 100, 102, 103, 105, 108) устанавливает, что палаты Феде­рального Собрания заседают раздельно. Этот порядок предусмот­рен и для ч. 3 ст. 107. Поэтому положение об общем числе членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, содержа­щееся в ч. 3 ст. 107 и ч. 2 ст. 135 Конституции РФ, следует пони­мать как предусматривающее голосование раздельно по палатам и определение его результатов соответственно от численности каждой палаты, установленной ч. 2 и 3 ст. 95 Конституции РФ.

Второй раз предметом рассмотрения Конституционным Судом были запросы Государственной Думы, Президента РФ и Совета Федерации. Государственная Дума, исходя из по-

-552-

нятия "принятый закон", просила разъяснить, какая из па­лат Федерального Собрания направляет Президенту РФ фе­деральный закон, принятый Думой и не рассмотренный Со­ветом Федерации в 14-дневный срок (при условии, что за­кон не подлежит обязательному рассмотрению в Совете Фе­дерации). Дума полагала, что делать это должна именно она. Государственная Дума также считала, что она направ­ляет Президенту РФ и федеральные законы, принятые ею повторно после отклонения Советом Федерации. Наконец, Государственная Дума ставила вопрос о том, могут ли слу­чаи возвращения Президентом РФ принятых федеральных законов без рассмотрения расцениваться как их отклонение, которое требует в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ повторого рассмотрения закона Государственной Думой.

Президент РФ исходил из того, что понятие "принятый федеральный закон" включает как принятие федерального закона Государственной Думой, так и одобрение его Сове­том Федерации, а также повторное, после отклонения Со­ветом Федерации, принятие закона Государственной Думой. Президент РФ поэтому утверждал, что принятые федераль­ные законы могут направляться ему для подписания и обна­родования только Советом Федерации, за исключением слу­чаев, когда при несогласии Государственной Думы с реше­нием Совета Федерации при повторном голосовании за дан­ный закон проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

По мнению Совета Федерации, положение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ о том, что отклоненный Президентом Рос­сийской Федерации федеральный закон подлежит рассмот­рению палатами Федерального Собрания "в установленном Конституцией Российской Федерации порядке", означает, что этот порядок должен быть аналогичен порядку рассмот­рения федеральных законов, подлежащих в соответствии со ст. 106 Конституции РФ обязательному рассмотрению в Со­вете Федерации.

Как видно из сопоставления этих позиций, основные участники законотворческого процесса столкнулись с суще­ственными разногласиями по весьма важным вопросам, спо­собным решать судьбу законов.

Конституционный Суд РФ в связи с этими запросами постановил в постановлении от 22 апреля 1996 г.: 1. Под "принятым федеральным законом" по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции РФ понимаются: законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации в соответствии с ч. 1, 2, 3 и 4 ст. 105 Конституции РФ;

-553-

законы, повторно принятые Государственной Думой в соответ­ствии с ч. 5 ст. 105 Конституции РФ;

законы, одобренные Государственной Думой и Советом Федера­ции в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции РФ.

2. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направля­ется для подписания и обнародования Президенту РФ Советом Федерации независимо от того, одобрен этот закон данной пала­той путем голосования или без рассмотрения. В случае, предус­мотренном ч. 5 ст. 105 Конституции РФ, принятый федеральный закон Президенту РФ направляет Государственная Дума.

3. Отклонение федерального закона Президентом РФ, предусмот­ренное ч. 4 ст. 107 Конституции РФ, означает принятое в течение 14 дней с момента получения закона решение Президента РФ об отказе в его подписании (вето) с указанием мотивов такого отказа. Не является отклонением федерального закона в смысле ч. 3 ст. 107 Конституции РФ возвращение Президентом РФ федераль­ного закона в соответствующую палату Федерального Собрания, возможное только в случае нарушения палатой установленных Конституцией РФ требований к порядку принятия федеральных законов и предусмотренных ею условий и процедур.

4. Положение ч. 3 ст. 107 Конституции РФ о том, что в случае отклонения Президентом РФ федерального закона Государствен­ная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией РФ порядке вновь рассматривают данный закон, означает, что на рассмотрение такого закона распространяются положения ч. 1 и 3 ст. 105, положение ч. 4 ст. 105 о 14-дневном сроке в толкова­нии, которое дано постановлением Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г., а также положения ч. 1 и 3 ст. 107 Конститу­ции РФ. Если отклоненный Президентом РФ федеральный закон не был повторно рассмотрен Советом Федерации, он не может считаться одобренным этой палатой, а вето преодоленным.

Таким образом были преодолены трудности, связанные с пониманием ст. 107 Конституции РФ участниками законо­творческого процесса.

Порядок обнародования законов. Порядок обнародова­ния и вступления в силу законов, принятых Федеральным Собранием, регулируется Федеральным законом "О поряд­ке опубликования и вступления в силу федеральных кон­ституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (в редакции от 22 октября 1999 г.). В соответствии с этим Законом на территории Российской Федерации применяются только те федеральные конститу­ционные законы, федеральные законы, акты палат Феде­рального Собрания, которые официально опубликованы.

-554-

Федеральные конституционные законы, федеральные за­коны подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ. Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия. Международные договоры, ратифи­цированные Федеральным Собранием, публикуются одно­временно с федеральными законами об их ратификации.

Официальным опубликованием федерального конститу­ционного закона, федерального закона, акта палаты Феде­рального Собрания считается первая публикация его полно­го текста в "Российской газете" или "Собрании законода­тельства Российской Федерации". При этом законы направ­ляются для официального опубликования Президентом РФ, а акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубликования Председателем соответствую­щей палаты или его заместителем. Федеральные конститу­ционные законы, федеральные законы, акты палат Феде­рального Собрания могут быть опубликованы в иных печат­ных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, разосланы госу­дарственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме. Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.

Закон устанавливает порядок вступления в силу феде­ральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат Федерального Собрания. Они вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опублико­вания, если самими законами или актами палат не установ­лен другой порядок вступления их в силу. "Собрание зако­нодательства Российской Федерации" является официаль­ным периодическим изданием, в котором публикуются фе­деральные конституционные законы, федеральные за­коны, акты палат Федерального Собрания, указы и распо­ряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов. При публика­ции федерального конституционного закона и федерально­го закона указываются наименование закона, даты его при­нятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Фе-

-555-

дерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.

§ 9. Статус депутата Государственной Думы и члена Совета Федерации

Статус депутатов Государственной Думы и членов Со­вета Федерации складывается из их прав, обязанностей и ответственности, он определяется Конституцией РФ, Феде­ральным законом о статусе члена Совета Федерации и ста­тусе депутата Государственной Думы Федерального Собра­ния Российской Федерации от 5 июля 1999 г. и рядом других федеральных законов. Закрепляя такой статус, законодатель предоставляет членам парламента особую право- и дееспо­собность с тем, чтобы парламентарий мог участовать в зако­нотворчестве и осуществлении других функций парламента.

Статусы депутата Государственной Думы и члена Сове­та Федерации во многом схожи, но между ними есть и раз­личия. Различия определяются уже тем, что депутаты Думы избираются населением, а члены Совета Федерации входят в состав палаты по назначению или избранию органами го­сударственной власти субъектов РФ. Депутаты Думы пред­ставляют в палате весь народ в целом, а члены Совета Фе­дерации представляют свои субъекты РФ. Депутат Государ­ственной Думы работает на профессиональной постоянной основе. Он не может быть депутатом законодательного орга­на субъекта РФ или органа местного самоуправления, нахо­диться на государственной службе, заниматься предприни­мательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельнос­ти, состоять членом органа управления хозяйственного об­щества или иной коммерческой организации. Военнослужа­щие, лица рядового и начальствующего состава органов внут­ренних дел, работники органов прокуратуры, налоговой по­лиции, таможенных органов, органов уголовно-исполнитель­ной системы, избранные депутатами Государственной Думы, как и членами Совета Федерации, приостанавливают свою службу в перечисленных органах и учреждениях на период осуществления депутатских полномочий.

Мандат российских парламентариев: императивный или свободный? От ответа на этот вопрос зависит главное в ста­тусе парламентария: возможность или невозможность дей­ствовать только в соответствии со своими убеждениями, не­сти или не нести ответственность перед своими избирателями.

Под императивным мандатом понимаются полномочия, полученные депутатом от своих избирателей при условии,

-556-

что он обязан выполнять их наказы и нести перед ними от­ветственность за свои действия. Если депутат не выполняет свои предвыборные обещания или вообще работает в парла­менте неудовлетворительно, то избиратели вправе отозвать его. Следовательно, депутат не свободен в выборе своей по­зиции при решении вопросов в парламенте, он должен слу­жить не народу в целом, а своим избирателям.

Напротив, свободный мандат предполагает, что депу­тат не должен быть связан наказами избирателей, а дей­ствовать в парламенте исходя из своих убеждений в интере­сах всего народа. Такой мандат исходит из понимания воз­можности несовпадения общих и местных интересов народа и необходимости отдавать предпочтение общим интересам. При свободном мандате не может быть отзыва депутатов, а ответственность за свою деятельность он несет не перед сво­ими избирателями, а перед народом в целом.

Эти разновидности мандатов в разных вариациях при­сущи всем странам мира. Императивный мандат весьма под­ходит тоталитарным государствам, которым нужны внешние формы "народоправства", хотя право отзыва в таких госу­дарствах практически нигде не реализовалось. Правовое демократическое государство исходит из того, что наказы избирателей и прямая ответственность депутатов перед из­бирателями имеют смысл и практическую осуществимость скорее на уровне местного самоуправления, но на общена­циональном уровне парламенты решают более сложные воп­росы в интересах народа, и депутаты должны выступать как представители всего народа, а не только своих избира­телей. Поэтому в современных демократических странах ут­вердились системы свободного мандата.

Свободный мандат не означает полную свободу действий парламентария, он зависит от установок своего партийного руководства во фракции, связан желанием снова баллотиро­ваться на предстоящих выборах в парламент в своем избира­тельном округе. Однако юридически его право голосовать при решении того или иного вопроса ничем не ограничено. По­няв, что его предвыборные обещания были по существу по­пулистскими и идут вразрез с общенародными интересами, депутат вправе отказаться от выполнения этих обещаний. Во всей своей деятельности депутат должен в первую очередь руководствоваться Конституцией, законами и своей совестью.

В Российской Федерации Конституция полностью обходит вопрос о природе мандата парламентария, законодательство же решает его половинчато. В целом можно считать, что им­перативный мандат отвергнут, поскольку права отзыва уже