Geum.ru

В. Б. Ваксман компетенция представительных органов государственной власти в дореволюционный и послереволюционный период развития россии

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4

Итак, как следует из изложенного выше, в России в советский период с июля 1918 г. по октябрь 1989 г. сложилась особенная система государственного управления. С формально-юридической точки зрения съезды Советов (позже - Верховные Советы) РСФСР являлись законодательными и представительными органами государственной власти. В реальности же их правовое положение не укладывалось в традиционный статус законодательного и представительного органа. Наиболее яркими проявлениями этого положения является следующее – советы и съезды обладали полновластием и верховенством, осуществляли полномочия, которые относились как к законодательной деятельности, так и должны были бы принадлежать скорее органам распорядительной власти. Конституции именовали их органами не только законодательными, но и контрольными, распорядительными. Контрольные полномочия заключались не только в наделении съездов и советов дополнительными предметами ведения, но и в возможности делать запросы в органы исполнительной власти и должностным лицам, которые обязаны были на них отвечать, а также в праве формирования правительства. И если первое полномочие представительного органа сохранено и в Конституции 1993 г., то участие Федерального Собрания в формировании Правительства РФ сводится к одобрению кандидатуре его председателя, и то под угрозой роспуска Государственной Думы. Структура органов исполнительной власти вообще утверждается указами Президента без согласования с палатами парламента. Эти изменения в компетенции сузили возможность представительного органа оперативно влиять на проводимую государством политику, с одной стороны, а с другой стороны, создали два независимых друг от друга центра власти (Федеральное Собрание и Правительство РФ), что в 90-е годы XX в. было в определенной степени необходимо. Возможно, в связи с начавшимся процессом изменения и дополнения Конституции 1993 г., более подробная процедура формирования Правительства РФ также будет закреплена конституционно, а участие в ней Федерального Собрания – расширено.

Выборы в советский период развития компетенции представительных органов были построены на безальтернативной основе, принцип разделения властей в советском государстве был отвергнут. В каждой из вновь принимавшихся конституций советского времени провозглашалась преемственность, и в каждой из них был закреплен принцип полновластия Советов и подотчетности им иных органов государственной власти.

Однако признаком формы правления советского государства было расхождение между юридической и фактической конституцией. На практике вся система органов государственной власти лишь оформляла решения, исходившие от центральных и местных структур КПСС, сросшихся с государственным аппаратом.1 В Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик, в отраслевом законодательстве де-юре были созданы условия для всесилия системы Советов. Кроме того, Советы фактически являлись главой советского государства, что формально являлось пределом демократизма. Ни в одной из упрекавших СССР и РСФСР в нарушениях прав человека, ущемлении свободы буржуазных стран не была реализована идея выборного представительного органа, стоящего во главе страны. Но де-факто Советы были подчинены партийным органам, которые по существу руководили ими. В такой ситуации на протяжении всей истории своего существования Советы не могли раскрыть заложенный в них созидательный потенциал и проявить все преимущества как органов социалистического народного представительства.1 В настоящее время Федеральное собрание является классическим парламентом, избираемым на прямых и равных выборах, наделенным законотворческими и в определенной степени контрольными полномочиями. Институт главы государства в действующей Конституции РФ также сохранен, но теперь этот центр власти перенесен и формально, и фактически туда, где он и должен быть – на Президента РФ, который, как единоличный, а не коллегиальный орган, и несет всю полноту ответственности за свои действия в качестве главы государства.

Период конституционных реформ начался на фоне процесса перестройки, демократизации всех сторон жизни общества с принятием Закона об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР от 27 октября 1989 г.2 и завершился со вступлением в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. Законом в России было утверждено, что Советы народных депутатов всех уровней составляют единую систему представительных органов государственной власти РСФСР.3 Вводился новый высший орган государственной власти - Съезд народных депутатов РСФСР, который был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР (ст. 104 Конституции в ред. от 1989 г.). Съезд народных депутатов обладал широким перечнем исключительных полномочий, среди которых особо следует выделить принятие, изменение, дополнение Конституции РСФСР, определение внутренней и внешней политики РСФСР (в соответствии с основными направлениями внутренней и внешней политики СССР), принятие решений по вопросам национально-государственного и административно-территориального устройства, решение вопросов изменения границ. Съезд народных депутатов также утверждал госпланы и программы развития. В части полномочий по формированию иных органов власти Съезд имел следующие возможности: он избирал Верховный Совет РСФСР и его первых лиц, утверждал Председателя Совета Министров, Генерального прокурора, Председателя Верховного Суда, Главного государственного арбитра, избирал Конституционный суд РСФСР.

Также Съезд принимал решения о проведении республиканского народного голосования (референдума) и единолично осуществлял право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР.

Съезд народных депутатов РСФСР избирал Верховный Совет РСФСР и Председателя Верховного Совета РСФСР. Верховный Совет РСФСР формировал Президиум. Статус и компетенция Верховного Совета также были изменены – Верховный Совет РСФСР стал органом Съезда народных депутатов РСФСР, постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным органом государственной власти РСФСР, т.е. принцип разделения властей по-прежнему реализован не был. Очень важным нововведением стало изменение структуры Верховного Совета – теперь он стал двухпалатным органом - Верховный Совет РСФСР состоял из Совета Республики (формировался по территориальному принципу) и Совета Национальностей (состоял из представителей национально-территориальных округов), которые были равны по численности и равноправны (ст. 107 Конституции 1978 г. в редакции 1989 г.). Часть состава обеих палат ежегодно обновлялась Съездом народных депутатов РСФСР. Что интересно, в Верховном Совете была сохранена должность Председателя Верховного Совета и одновременно введены должности председателей обеих палат. Кроме того, Конституция 1978 г. в редакции 1989 г., в отличие от Конституции РФ 1993 г., не подчеркивала раздельный характер полномочий каждой палат, не устанавливала обязательность раздельных заседаний, не закрепляла отдельно исключительные полномочия каждой из палат. Это характеризует деление парламента на палаты как формальное, не наделенное традиционным содержанием бикамерализма, а саму структуру Верховного Совета как недоработанную, несовершенную и в определенной степени напоминающую структуру Государственной Думы и Государственного Совета дореволюционного времени.

Полномочия Верховного Совета были обширны, и в целом он был вправе решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР, кроме тех, которые относились к исключительному ведению Съезда народных депутатов РСФСР (ст. 109 Конституции 1978 г. в редакции 1989 г.). В сфере законотворчества Верховный Совет обладал правом издания законов РСФСР (в т.ч. кодексов) и постановлений, правом толкования законов РСФСР, решал вопросы, связанные с обеспечением конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; обеспечивал единство законодательного регулирования на всей территории РСФСР, устанавливал порядок организации и деятельности республиканских, местных органов государственной власти и управления и определял статус республиканских общественных организаций. В сфере распорядительных полномочий и полномочий на формирование властных органов Верховный Совет обладал следующими правами: назначал выборы народных депутатов и утверждал состав Центральной избирательной комиссии по выборам народных депутатов; назначал Председателя Совета Министров РСФСР, по его представлению утверждал состав Совета Министров РСФСР, образовывал и упразднял министерства и государственные комитеты по предложению Совета Министров РСФСР, решал вопрос о доверии Правительству РСФСР и его членам; избирал Комитет народного контроля РСФСР, Верховный Суд РСФСР, судей краевых, областных, Московского и Ленинградского городских судов; назначал Главного государственного арбитра РСФСР и утверждал коллегию Государственного арбитража РСФСР. Также Верховный Совет заслушивал отчеты всех образуемых им органов и назначаемых им должностных лиц. В качестве иллюстрации отсутствия реализации принципа разделения властей не только по горизонтали, но и по вертикали, можно привести такое важное полномочие Верховного Совета, как направление деятельности местных Советов народных депутатов.

Верховный Совет предлагал вниманию Съезда народных депутатов РСФСР предложения о рассмотрении вопросов, отнесенных к исключительной компетенции Съезда, при этом право утверждения бюджета и функция бюджетного контроля сохранялись за Верховным Советом.

Также Верховный Совет осуществлял такие традиционные для парламента и осуществляемые Федеральным Собранием РФ и сейчас функции ратификации и денонсации международных договоров и объявления амнистии.

Характеристика Верховного Совета как контрольного органа государственной власти проявляется в его полномочиях на отмену нормативных актов Президиума Верховного Совета РСФСР, его Председателя, постановлений и распоряжений Совета Министров РСФСР; нормативных актов Советов Министров автономных республик, решений краевых, областных, городских, окружных Советов народных депутатов, в случае несоответствия их Конституции СССР, Конституции РСФСР и законам СССР и РСФСР. Важным признаком начала отстаивания РСФСР собственного суверенитета стало право Верховного Совета опротестовывать и приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, актов министерств, государственных комитетов и ведомств СССР на своей территории, если они нарушают конституционные права РСФСР или противоречат законам СССР и РСФСР.

Конституция 1978 г. в редакции 1989 г также указывала, что законы и постановления, принятые Верховным Советом, не могут противоречить законам и другим актам, принятым Съездом народных депутатов РСФСР. Таким образом, закреплялась иерархия законодательных актов, которые принимались одинаково правомочными на это органами.

В период с октября 1989 г. по 1993 г. Конституция РСФСР 1978 г. изменялась еще 10 раз – изменения были связаны с развитием института прав человека, распадом СССР и становлением России как самостоятельного государства, заключением Федеративного договора и уточнением в связи с этим субъектом состава федерации и предметов ведения федерации и субъектов, однако существенных изменений компетенции представительных органов не произошло. Верховный Совет сохранял регламентарную власть и наделялся, в отличие от Государственной Думы 1993 г., также широкими контрольными полномочиями. Полномочия Президиума Верховного Совета, напротив, были серьезно сокращены.

Вместе с тем практика развития России обнаружила существенные недостатки такого полумитингового, широкого по численности органа (1068 депутатов), как Съезд народных депутатов. Возник феномен неустойчивости и неэффективности власти, что во многом объяснялось, помимо причины, связанной с численностью депутатов, также и сложной, двухэтажной конструкцией высшего представительного органа, который включал два уровня квазипарламентских образований: Съезд народных депутатов РФ и Верховный Совет РФ. Недостатком конституционной организации представительных органов рассматриваемого периода было и то, что они оставались органами не только законодательной и контрольной, но и распорядительной власти.1 После принятия изменений к Конституции РСФСР Законом РФ от 21 апреля 1992 г. №2708-I2 в Основном законе государства был закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Однако при этом не вносилось никаких изменений в нормы, регламентирующие положение Съезда народных депутатов – он по-прежнему оставался высшим органом государственной власти Российской Федерации, имеющим право принять к своему рассмотрению любой вопрос. Это ставило Съезд вне системы разделения властей как по горизонтали, так и вертикали.

Рассмотренный период можно охарактеризовать как время становления в России первого профессионального парламента (имеется в виду Верховный Совет), работающего на постоянной основе. Недостатками регулирования положения и компетенции представительных органов было сохранение у сессионного, очень большого по численности органа (Съезд народных депутатов) статуса высшего органа власти, хотя очевидно, что реальное принятие решений таким органом практически невозможно. Нахождение консенсуса между тысячей человек, эффективное обсуждение ими законопроектов и иных вопросов, относящихся к ведению Съезда по Конституции 1978 г. в редакции 1989 г, затруднено в высшей степени. В результате высший орган государства стал очередной профанацией идеи парламента.

Свои недочеты были и в регулировании института Верховного Совета. Фактически именно он являлся российским парламентом в рассматриваемый период, однако компетенция его формально была сужена, что затрудняло реализацию его полномочий. Деление на палаты не было реализовано, полномочия каждой палате отдельно определены не были, заседания часто проводились совместно, что усложняло работу и не делало ее более эффективной.

Подобной практикой затушевывалась специфика палат и ограничивалась активность депутатов, что естественным образом мешало обстоятельному изучению, глубокой проработке принимаемых законодательных решений.1

Следует заметить, что при разработке окончательного варианта проекта Конституции РФ, которая была принята всенародным голосованием в декабре 1993 г., был использован опыт, накопленный за предыдущие периоды развития парламентаризма. К учтенным и устраненным недостаткам можно отнести сессионную основу работы парламента, наличие у него либо абсолютно неограниченной, либо абсолютно ограниченной компетенции, возможность роспуска парламента без каких-либо ограничений, раздробление законодательных и контрольных полномочий сразу между двумя органами, фактически осуществляющими функции парламента, императивный мандат. Место современного Федерального Собрания в Конституции РФ 1993 г. было определено с учетом принципа разделения властей, согласно которому к классическим полномочиям парламента относятся законодательные, представительные, бюджетные и отчасти – контрольные. Распорядительные полномочия ни Государственной Думой, ни Советом Федерации не осуществляются, зато законодательные - не ограничены вообще. Контрольные полномочия, напротив, серьезно ограничены по сравнению с советским и переходным периодами, хотя в последнее время наметились предпосылки к расширению этой сферы.

Следующий период начинается со вступления в силу Конституции Российской Федерации 1993 г. и продолжается по сей день. Это период становления и развития классического двухпалатного парламента с относительно ограниченной компетенцией. Он может быть подразделен на два этапа, первый из которых продолжался с 1993 г. по 2008 г., а второй – с выступления Президента Российской Федерации с Посланием Федеральному Собранию 5 ноября 2008 г., расширяющим контрольные полномочия представительного органа, по настоящее время.

Статья 94 Конституции РФ 1993 г.1, гласящая, что «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации» - первая конституционная норма, учредившая парламент Российской Федерации, отвечающий основным требованиям парламента демократического государства. Федеральное Собрание имеет двухпалатную структуру – Государственную Думу, состоящую из 450 депутатов, избираемых по пропорциональной избирательной системе, и Совет Федерации, в который входит по 2 представителя от каждого субъекта Федерации. Таким образом, Федеральное Собрание одновременно представляет как весь народ России, так и учитывает интересы каждого субъекта Федерации благодаря равноправному их представительству в верхней палате.

Федеральное собрание является постоянно действующим органом (ст. 99 Конституции РФ), заседания палат всегда проводятся только раздельно (ст. 100). У каждой из палат имеются собственные исключительные полномочия, закрепленные в ст.ст. 102-103 Конституции РФ. В частности, Государственная Дума дает согласие Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решает вопрос о доверии Правительству РФ; объявляет амнистию; выдвигает обвинение против Президента РФ для отрешения его от должности. Совет Федерации обладает такими важными полномочиями, как утверждение изменения границ между субъектами федерации; утверждение указа Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; назначение выборов Президента; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей высших судов и Генерального прокурора РФ. Различны и полномочия палат в сфере законотворчества – именно Государственная Дума принимает законы, Совет Федерации их одобряет, причем закрытый перечень законов, подлежащих обязательному одобрению верхней палатой, приведен в ст. 106 Конституции РФ.

Парламент закреплен как единственный в Российской Федерации законодательный орган. Это означает, что он является федеральным органом государственной власти, имеющим право издавать федеральные нормативные акты, которые обладают высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции Российской Федерации.1 Также Федеральное Собрание обладает бюджетными полномочиями – принимает бюджет, который также является федеральным законом, осуществляет контроль за его исполнением, образуя для этого специальный орган – Счетную палату (ст. 101 Конституции РФ).

Порядок формирования и полномочия обеих палат Федерального Собрания закреплены таким образом, что они достаточно полно учитывают и отражают в своей деятельности не только общие интересы всего российского народа в целом, но и специфические интересы наций и народностей всех субъектов РФ, что создает необходимые условия для превращения Российской Федерации в демократическое, социальное государство. Российский парламент построен на основе принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.2

В настоящее время в Конституцию 1993 г. Президентом РФ внесены, а обеими палатами Федерального Собрания одобрены поправки к Конституции РФ «О контрольных полномочиях Государственной думы в отношении Правительства Российской Федерации»3, которые дополняют перечень вопросов, отнесенных к ведению Государственной Думы, положением, согласно которому палата рассматривает ежегодные отчеты Правительства РФ о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой. Правительство РФ будет отчитываться ежегодно. Одновременно эта обязанность прописывается в полномочиях Правительства России. Указанные отчеты предварительно рассматриваются на заседании Правительства РФ, а их подготовка осуществляется в порядке, предусмотренном регламентом Правительства РФ. Отчеты подлежат обязательному официальному опубликованию.1 Такое исправление вносится с целью повышения в государственной и общественной жизни страны роли фундаментальных институтов демократии, в т.ч. российского парламента. Сегодня, когда решаются задачи перехода к экономике нового типа, предстоит заниматься сразу множеством труднейших вопросов: противодействовать глобальному кризису и трудностям конкурентной борьбы, модернизировать армию и управлять гигантской и сложнейшей по своему национально-культурному составу страной, и в этих условиях укреплять демократические институты и поддерживать стабильность. Вот далеко не все, но наиважнейшие причины, в связи с которыми вносится предложение о расширении конституционных прав Федерального Собрания. К предметам ведения Государственной Думы (статья 103 Конституции 1993 г.) предложено отнести контрольные функции в отношении исполнительной власти, установив конституционную норму, обязывающую Правительство России ежегодно отчитываться в Государственной Думе по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.2

Государственная Дума в настоящий момент не имеет сколько-нибудь серьезных возможностей контролировать исполнительную власть, воздействовать на нее и тем более применять в отношении нее санкции. Государственная Дума может лишь поставить вопрос о санкциях в отношении Правительства РФ, выразив ему недоверие, но не применить их, отправив Правительство в отставку. Кадровые назначения, проводимые Советом Федерации и Государственной Думой, о которых говорится в ст.ст. 102-103 Конституции 1993 г., входят в механизм сдержек и противовесов в отношениях между ветвями власти. Роль обеих палат в формировании Правительства РФ и всего аппарата федеральной исполнительной власти незначительна, что является отступлением от принципа разделения властей и серьезно снижает значимость Федерального Собрания.

По мнению многих российских ученых, стоит подумать об определенном изменении баланса властей. Следовало бы повысить роль обеих. Общая структура федеральной исполнительной власти как бы стала внутренним делом Президента.1

Кроме того, в отличии от таких органов власти, как Правительство РФ и Конституционный суд РФ, статус, компетенция, особенности деятельности Федерального Собрания не урегулированы специальным законодательным актом. Необходим закон о статусе Федерального Собрания (парламента) РФ - нечто новое, с оригинальным предметом регулирования.