Выступление статс-секретаря - заместителя Министра внутренних дел Российской Федерации Н. А. Овчинникова "Влияние незаконной миграции на криминогенную обстановку в Российской Федерации. Тенденции правового регулирования противодействия незаконной миграции"

(Редакционный материал)

("Миграционное право", 2008, N 1)

Текст документа

ВЫСТУПЛЕНИЕ СТАТС-СЕКРЕТАРЯ - ЗАМЕСТИТЕЛЯ МИНИСТРА

ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Н. А. ОВЧИННИКОВА

"ВЛИЯНИЕ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ НА КРИМИНОГЕННУЮ ОБСТАНОВКУ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ТЕНДЕНЦИИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИИ"

Уважаемые участники Круглого стола!

В первую очередь хочу поблагодарить за предоставленную мне возможность выступить сегодня. Сразу отмечу, что и у Министерства внутренних дел, и у Федеральной миграционной службы России сложились тесные взаимоотношения с Комитетом Государственной Думы по безопасности и с Комитетом по конституционному законодательству и государственному строительству. В силу своей специфики эти комитеты традиционно уделяют большое внимание вопросам влияния миграционных процессов Российской Федерации на общественно-политическую обстановку в стране, а также участию органов исполнительной власти в обеспечении безопасности государства.

Массовая, спонтанная, во многом неуправляемая миграция словно накрыла страну волной в конце 90-х годов. Развиваясь, она оказывала все большее негативное влияние на экономику, социальные, этнокультурные и другие процессы в России. Под угрозой оказалась и национальная безопасность государства.

Необходимость поставить под контроль возрастающие масштабы миграции потребовала выработки качественно нового законодательного регулирования, четкой государственной миграционной политики. С этой точки зрения весьма продуктивным был прошлый год, когда в результате конструктивного сотрудничества и Министерства внутренних дел, и Федеральной миграционной службы с профильными комитетами Государственной Думы были подготовлены четыре основополагающих законопроекта по вопросам миграции. Это прежде всего Федеральный закон "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства", Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления в сфере миграции" и Федеральный закон "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части усиления ответственности за нарушение порядка привлечения к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства)".

Отмечу, что их вступление в силу повлекло за собой снижение за истекший период текущего года и административных правонарушений, и преступлений уголовного характера, совершенных иностранными гражданами.

Так, в 2006 г. выявлено более 1 миллиона 400 тысяч административных правонарушений за нарушение правил въезда либо режима пребывания, проживания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (ст. 18.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях). А в первом полугодии текущего года эта цифра немногим превысила 282 тысячи, то есть на 62 процента меньше.

Теперь статистика преступности. За последние 10 лет количество преступлений, совершаемых в России иностранными гражданами и лицами без гражданства, увеличилось в 2,5 раза.

В 2007 г. наконец-то наметилась тенденция к уменьшению числа преступлений, совершенных лицами данной категории. Так, в прошлом году иностранными гражданами совершено чуть более 53 тысяч преступлений, рост по сравнению с 2005 годом был 6,8 процента. А за 9 месяцев текущего года иностранными гражданами совершено 39416 преступлений. Это уже на 7 процентов меньше аналогичного показателя прошлого года. Такой факт, на мой взгляд, недвусмысленно свидетельствует о позитивном влиянии обновленного миграционного законодательства.

Есть еще один интересный факт. Количество преступлений, совершенных в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, за 9 месяцев этого года составило 12300 преступлений, что на 3,5 процента больше по сравнению с аналогичным периодом прошлого года.

В данном случае увеличение количества этих преступлений мы связываем в том числе с тем, что иностранные граждане стали больше обращаться за помощью и в органы внутренних дел, и в органы власти вообще. Уменьшение количества нелегалов и увеличение количества законно находящихся на нашей территории лиц способствует тому, что в случае нарушений их прав они чаще обращаются в органы власти.

Говоря о проблеме незаконной миграции, надо иметь в виду, что связь миграции и безопасности государства носит двусторонний характер. С одной стороны, речь идет о безопасности общества и государства, которая затрагивается миграционными процессами, а с другой стороны, о безопасности самих мигрантов.

Находясь на нелегальном положении, мигранты не только не могут пользоваться естественными правами, но и не могут исполнять обязанности, установленные государством. Одновременно с этим все более очевидной становится связь незаконной миграции с организованной преступностью, а нередко и с терроризмом и экстремизмом. Следует признать, что на сегодняшний день потоки незаконной миграции в Россию из государств с нестабильной общественно-политической и экономической обстановкой продолжают оставаться значительными, прежде всего речь, конечно, идет о странах СНГ.

К приведенным мною выше цифрам преступности со стороны иностранных граждан следовало бы добавить, что вклад граждан бывшего Советского Союза в эту общую статистику преступности достаточно основателен. Они совершают около 90 процентов всех преступлений, совершаемых иностранцами.

Нелегальная миграция, без всякого сомнения, представляет собой неотъемлемую часть криминального бизнеса. Она сказывается на экономических отношениях в целом, способствует криминализации российской экономики, расширяя ее теневую составляющую, существует вне рамок налогового и иного экономического законодательства.

Интенсивная миграция в Россию выходцев из стран ближнего зарубежья приводит не только к изменению этнического состава населения, но и к активному формированию национальных диаспор. А последние, в свою очередь, составляют устойчивый резерв пополнения криминальных группировок.

Важные отличительные признаки иностранной преступности - это объединение по этническому принципу на экономической основе. Причем внутренняя структура организованных преступных групп иностранцев, как правило, создана по принципу землячества.

Способ совершения преступлений имеет ряд характерных черт. Чаще всего участники организованных преступных групп совершают преступления общеуголовного характера. Нередко вступают в конфликты с местными преступными группировками за сферы влияния и за территорию. Корыстные интересы дополняются земляческой общностью, что повышает сопротивляемость криминальной структуры внешнему воздействию. В организации своей преступной деятельности они достаточно часто выходят за пределы государственных границ России, проявляют высокую мобильность, примерно в 70 процентах случаев после совершения тяжкого или особо тяжкого преступления выезжают в страны ближнего зарубежья.

Наркобизнес - особая тема, так как он как никакой другой вид противоправной деятельности наиболее тесно связан с проблемой незаконной миграции. Каналы контрабандного перемещения наркотиков через центральноазиатские государства, граничащие с Афганистаном, зачастую след в след совпадают с каналами нелегальной миграции. Наркотрафик из регионов Центральной Азии, Кавказа и приграничных районов Китая, следуя по проторенным путям нелегальных мигрантов, протянулся не только к традиционным рынкам сбыта в центральной части России, но и к удаленным регионам Сибири и Дальнего Востока.

Наркобароны используют незаконных мигрантов для контрабанды наркотиков, привлекая их не столько возможностью одномоментного обогащения, сколько используя шантаж и угрозы.

Ежегодно за совершение наркопреступлений на территории Российской Федерации органами внутренних дел задерживается от трех до четырех тысяч иностранцев. За первое полугодие текущего года эта цифра составила полторы тысячи человек.

Несомненно, головным ведомством в части, касающейся разработки и реализации мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции, является Федеральная миграционная служба Российской Федерации. Однако выполнение этой работы возможно лишь в тесной взаимосвязи с иными компетентными государственными органами, в том числе и с органами внутренних дел. Тем более что значительная доля миграционных правонарушений относится к сфере ведения органов внутренних дел.

Мы работали и будем работать плечом к плечу с Федеральной миграционной службой России, поскольку задача у нас общая.

Также сообща мы будем решать и возникающие проблемы, в том числе касающиеся законодательного регулирования, в частности устранение пробелов, выявленных при реализации уже принятых законов. В этой связи хотелось бы обозначить следующие моменты.

До недавнего времени единственным уголовно наказуемым деянием в области незаконной миграции признавалось незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации (ст. 322 Уголовного кодекса Российской Федерации). В этой статье речь идет о пересечении охраняемого участка Государственной границы без действительных документов на право въезда в Российскую Федерацию или выезда из Российской Федерации либо без надлежащего разрешения, полученного в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 187-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" введена в действие ст. 322.1 УК Российской Федерации, предусматривающая ответственность за организацию незаконной миграции. Уголовно наказуемым деянием признается организация незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан и лиц без гражданства, их незаконного пребывания или незаконного транзитного проезда через территорию страны.

В 2000 г. Российской Федерацией подписаны Конвенция Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности и Протокол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий данную Конвенцию. Указанными международными правовыми актами предусмотрено, что каждое государство-участник должно принять такие законодательные меры, какие могут потребоваться, чтобы признать в качестве уголовно наказуемых деяний три самостоятельных состава преступления. Из них в настоящее время лишь один нашел последовательное отражение в Уголовном кодексе Российской Федерации. Два других состава, то есть содействие незаконному нахождению иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации и осуществлению ими трудовой деятельности, а также умышленное создание условий для незаконного ввоза мигрантов путем изготовления поддельного документа на въезд, выезд или удостоверения личности, приобретения или предоставления такого документа или владение им, до настоящего времени не приняты во внимание.

В связи с этим представляется необходимым дополнить уголовное законодательство соответствующими положениями. Такой подход позволит гармонизировать российское законодательство с признаваемыми в России международными нормами.

Кроме того, в действующих российских законодательных и иных нормативных правовых актах не определено понятие "незаконная миграция". Если обратиться к международным правовым актам, то Соглашение о сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств в борьбе с незаконной миграцией (Москва, 6 марта 1998 г.) под незаконными мигрантами понимает граждан третьих государств и лиц без гражданства, нарушивших правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда через территории Сторон, а также граждан Сторон, нарушивших правила пребывания на территории одной из Сторон, установленные ее национальным законодательством.

Вместе с тем названными нормами не установлены критерии уровня общественной опасности правонарушений, отнесенных к незаконной миграции. Более того, приведенные нормы с практической точки зрения не способствуют уяснению масштабов незаконной миграции и, следовательно, выработке слаженных организационных мер по противодействию этому явлению. А ведь именно от характера нарушения зависит степень ответственности, определяемая не столько размером штрафа, сколько мерой государственного воздействия на нарушителя: административным выдворением, депортацией либо признанием его пребывания в России нежелательным.

В этой связи необходимо установить однозначное определение понятия "незаконная миграция", которое должно быть отличным от понятия "незаконное нахождение на территории Российской Федерации". Ключевой критерий в данном случае, по нашему мнению, - осознанность иностранным гражданином совершаемых им действий.

В заключение хотелось бы отметить следующее. Указом Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 г. N 403 Федеральная миграционная служба России в полном объеме наделена полномочиями по нормативному правовому регулированию сферы миграционных правоотношений. Данным Указом из компетенции Министерства внутренних дел исключено полномочие по внесению Президенту и в Правительство проектов законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации в сфере миграции. Таким образом, будучи подведомственной Министерству внутренних дел, Федеральная миграционная служба обладает значительно большей самостоятельностью в данных вопросах.

Тем не менее, несмотря на имеющиеся формальные разграничения, задачи, поставленные перед нами руководством страны, могут быть решены лишь путем консолидированных усилий. В этой связи хочется поддержать предложенные ФМС России новеллы в области миграционного законодательства, необходимость разработки которых, на наш взгляд, очевидна.

Благодарю за внимание.

Название документа