Базовые принципы осуществления надзора за применением норм права органами исполнительной и судебной власти: миф или реальность?

(Алексеевская Е. И., Гутникова А. С.)

("Административное право и процесс", 2013, N 11)

Текст документа

БАЗОВЫЕ ПРИНЦИПЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАДЗОРА ЗА ПРИМЕНЕНИЕМ

НОРМ ПРАВА ОРГАНАМИ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ И СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ:

МИФ ИЛИ РЕАЛЬНОСТЬ?

Е. И. АЛЕКСЕЕВСКАЯ, А. С. ГУТНИКОВА

Алексеевская Екатерина Игоревна, ведущий научный сотрудник Института проблем правового регулирования Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", кандидат юридических наук.

Гутникова Анна Сергеевна, директор Института проблем правового регулирования Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики", кандидат юридических наук.

В статье рассматривается проблема обеспечения единого стандарта прав, свобод и законных интересов человека при реализации контрольных и надзорных полномочий органами (судебной и исполнительной) государственной власти с позиций международного права.

Ключевые слова: принципы права, контрольные и надзорные полномочия органов государственной власти, обеспечение.

Basic principles of law enforcement supervision in executive and judiciary: myth or reality?

E. I. Alekseevskaya, A. S. Gutnikova

Alekseevskaya Ekaterina Igorevna, leading researcher of the Institute for the Problems of Legal Regulation of the National Research University "Higher School of Economics", candidate of juridical sciences.

Gutnikova Anna Sergeevna, director of the Institute for the Problems of Legal Regulation of the National Research University "Higher School of Economics", candidate of juridical sciences.

The problem of providing a uniform standard of rights, freedoms and legitimate interests in the implementation of regulatory and supervisory powers authorities (executive and judicial) of state power from the standpoint of international law is considered in this article.

Key words: principles of law, control and supervisory powers of the state agencies, providing and protection the rights.

Конституция Российской Федерации, предусматривая разделение властей, устанавливает различные формы защиты прав, свобод и законных интересов в судебном и несудебном порядке. Конституционное право каждого на защиту своих прав, свобод и законных интересов, в т. ч. при реализации контрольных и надзорных полномочий органами исполнительной и судебной власти за исполнением установленных законодательством Российской Федерации общеобязательных правил поведения, оказалось в поле правового регулирования различных институтов права.

В соответствии с концепцией разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную органы государственной власти Российской Федерации реализуют возложенные на них полномочия. Реализация властных полномочий регулирует соответствующие нормативные правовые акты. Не касаясь предметов и субъектов проверочной деятельности органов государственной власти, следует отметить, что в предусмотренных законом процедурах должны одинаково гарантироваться соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов каждого, что предопределяет единые стандарты обеспечения минимума прав человека при проверочной деятельности органов государственной власти. Рассматривая в рамках данной статьи лишь этот аспект, необходимо отметить, что ввиду отсутствия единого понимания и подхода к реализации этой идеи права уровень правовых гарантий соблюдения прав, свобод и законных интересов каждого в различных законом предусмотренных процедурах неодинаков. Речь идет о минимуме прав, которые должно обеспечить государство каждому.

Так, например, проверка органов исполнительной власти начинается с извещения заинтересованного лица (п. 1 ст. 105.17 Налогового кодекса Российской Федерации [1], п. 12 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" [2]). В то же время главы 41 и 41.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации вообще не предусматривают извещения заинтересованных лиц о начавшейся проверке вступивших в законную силу судебных актов, разрешающих их права и обязанности, что является недопустимым с точки зрения соблюдения базовых принципов гуманитарных прав. В соответствии со ст. 18 Конституции Российской Федерации права человека должны обеспечиваться правосудием [3], правила осуществления которого в названном случае не соответствуют международным стандартам.

В связи с этим возникает вопрос: существуют ли единые принципы соблюдения прав, свобод и законных интересов в предусмотренных законом процедурах при осуществлении надзорных и контрольных полномочий органами исполнительной и судебной власти? Являются ли эти единые принципы базовыми?

Актуальность данного вопроса может показаться с первого взгляда не такой очевидной, однако, обращаясь к научным трудам последних лет, а также к некоторым нормативным правовым актам, регулирующим реализацию названных полномочий органов государственной власти, его острота воспринимается иначе. Так, в некоторых научных работах наметилась тенденция отхода от классического понимания принципов права.

В науке теории государства и права различают общеправовые принципы, межотраслевые и отраслевые принципы права [1]. Под общеправовыми (базовыми) принципами понимают общее в содержании всех отраслей права, которое представляет собой исходные начала внутри отраслевой правотворческой и правоприменительной деятельности государства. К ним относят законность, равноправие, гуманизм, верховенство закона, соблюдение и защиту прав и свобод каждого и т. д. Межотраслевые принципы проявляются в содержании нескольких смежных отраслей права, как, например, состязательность, гласность. Отраслевые принципы присущи лишь одной какой-либо отрасли права.

В научных трудах последних лет базовые принципы в деятельности государственных органов рассматриваются то как общеправовые, то как межотраслевые, то как отраслевые [2]. Нередко базовые принципы рассматриваются как специальные какой-либо отрасли права, присущие только определенному органу власти, его деятельности [3].

Данный подход к пониманию базовых принципов, на наш взгляд, является ошибочным.

Аргументом в пользу данного утверждения являются базовые принципы, изложенные в международном праве, определяющем единые стандарты прав и свобод человека, устанавливающем обязательства государств по их воспроизведению, соблюдению и защите. Так, например, Всеобщая декларация прав человека предусматривает соблюдение прав, свобод и законных интересов каждого посредством признания государствами:

- права на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом (ст. 8);

- права на равноправие при рассмотрении его дела на основе предъявленного обвинения (ст. 10);

- презумпции невиновности и права на гласное судебное разбирательство, в котором обеспечиваются все возможности для защиты (ст. 11).

Данные требования заложили основу международного стандарта соблюдения прав, свобод и законных интересов, который необходимо обеспечить государству.

Конвенция о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) продолжила перечень гуманитарных прав, соблюдение, защита и обеспечение которых возложены на государство. В их числе ст. 6 Конвенции, воспроизводящая, что каждый "в случае спора о его гражданских правах и обязанностях или при предъявлении ему любого уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона" [4]. При этом указав, что каждый имеет как минимум следующие права:

- быть незамедлительно и подробно уведомленным на понятном ему языке о характере и основании предъявленного ему обвинения (п. "a");

- иметь достаточное время и возможности для подготовки своей защиты (п. "b");

- защищать себя лично или через посредство выбранного им самим защитника или, при недостатке у него средств для оплаты услуг защитника, пользоваться услугами назначенного ему защитника бесплатно, когда того требуют интересы правосудия (п. "c");

- допрашивать показывающих против него свидетелей или иметь право на то, чтобы эти свидетели были допрошены, и иметь право на вызов и допрос свидетелей в его пользу на тех же условиях, что и для свидетелей, показывающих против него (п. "d");

- пользоваться бесплатной помощью переводчика, если он не понимает языка, используемого в суде, или не говорит на этом языке (п. "e").

Следует отметить, что перечисленные принципы судебной процедуры равно применимы как к уголовному, гражданскому, арбитражному, так и к (несудебному) административному процессу, а также распространяются на все стадии разбирательства: от инициирования дела в компетентном (судебном и несудебном) органе власти до верховного суда государства, включая стадию исполнения судебного решения.

Именно по такому пути пошло развитие права в европейских странах. Из этих же позиций исходит Европейский суд по правам человека, который требует, чтобы административные санкции и меры уголовного наказания сопровождались полноценным, независимым и беспристрастным судебным разбирательством согласно п. 1 ст. 6 Конвенции, а судебное решение было мотивировано, если оно касается прав и свобод человека. Аналогичные требования - к гражданскому процессу и к актам, принимаемым по результатам судебного разбирательства, а также в результате реализации надзорных полномочий суда.

Дальнейшее развитие стандарта обеспечения соблюдения прав, свобод и законных интересов человека было продолжено в Международном пакте о гражданских и политических правах, согласно которому каждое участвующее в Пакте государство обязуется обеспечить, чтобы право на "правовую защиту для любого лица, требующего такой защиты, устанавливалось компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты" [5].

Приведенные международные акты хотя и предписывают какие-либо требования к определенному юрисдикционному (уголовному, административному, гражданскому) процессу, но утверждать, что эти принципы применимы только лишь к определенному процессу (процедуре), являлось бы ошибкой. Так, например, принцип законности, как и принцип соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов, присущ любому юрисдикционному (конституционному, гражданскому, уголовному, административному) процессу, а универсальность этих принципов хорошо видна из содержания ст. 41 Хартии Европейского союза об основных правах, принятой 7 декабря 2000 г. (далее - Хартия), провозглашающей право на хорошее управление, подразумевающее, что каждое лицо имеет право на рассмотрение своего дела институтами и органами Союза беспристрастно, справедливо и в разумный срок. Данное право, в частности, охватывает:

- право каждого лица быть заслушанным до принятия по отношению к нему меры индивидуального характера, влекущей для него неблагоприятные последствия;

- право каждого лица на доступ к затрагивающему его информационному досье при соблюдении законных интересов в виде конфиденциальности, профессиональной и коммерческой тайны;

- обязанность администрации мотивировать свои решения [6].

Примечательно, что Хартия не ранжирует права человека по важности, а ставит своей целью защиту прав личности не от государства и его органов власти, а от наднациональных организаций и их органов. Такая постановка задачи является результатом глобализации и объединения стран Европы в Европейский союз, что предполагает более высокие правовые гарантии, которые выходят на надгосударственный уровень. При этом предполагается, что стандарт обеспечения соблюдения прав, свобод и законных интересов уже обеспечивается государствами.

Большая часть этих прав и принципов международных актов воспроизводится в Конституции Российской Федерации, поэтому, в свою очередь, они в виде уже конституционных принципов экстраполируются в материальном и процессуальном законодательстве. Дальнейшее воплощение базовых принципов зависит от принятия законных и подзаконных актов, регулирующих деятельность тех или иных органов власти, в т. ч. реализацию ими контрольных и надзорных полномочий.

Исходя из того, что соблюдение и распространение этих ценностей возложены на государство и его органы власти, то оно должно коррелировать правовое регулирование реализации контрольных и надзорных полномочий органов (судебной и исполнительной) власти с базовыми принципами, в т. ч. с принципом соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов человека.

На этом основании полагаем, что принципы реализации контрольных (надзорных) полномочий органами (судебной и исполнительной) власти и соблюдения прав, свобод и законных интересов каждого (как физических лиц, так и юридических лиц) являются взаимозависимыми. При этом принцип соблюдения прав, свобод и законных интересов каждого оказывает мощное влияние на условия и порядок реализации государственными органами власти своих полномочий, в т. ч. контрольных и надзорных.

Это подразумевает соблюдение всеми органами государственной власти минимума (стандарта) прав человека, которые должно обеспечить государство. Поскольку исполнение обязанности государства по соблюдению и защите прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц сопряжено с правовым регулированием, то законодательное обеспечение минимума прав при реализации контрольных и надзорных полномочий органов государственной власти должно быть единым.

Единство правомочия лица на защиту своих прав, свобод и законных интересов при реализации надзорных и контрольных полномочий органов государственной (исполнительной и судебной) власти должно обеспечиваться правовыми гарантиями их соблюдения в предусмотренных законом процедурах. Таким образом, принцип соблюдения прав, свобод и законных интересов в установленных законом процедурах при осуществлении надзорных (контрольных) полномочий органами исполнительной и судебной власти является оборотной стороной медали - обязанностью государства и его органов власти и по их соблюдению, обеспечению и защите.

Ввиду этого полагаем ошибочной логику некоторых авторов, утверждающих, что принцип законности, например, присущ лишь прокурорской деятельности [6]. В противном случае, следуя логике их рассуждений, можно сделать вывод о том, что другие органы (исполнительной или судебной) власти не придерживаются этого принципа, что не соответствует объективной действительности и нормам права.

По этой же причине полагаем ошибочным убеждение, что в настоящее время уже обеспечен минимум прав человека во всех законом предусмотренных процедурах (например, кассационное или надзорное производство в гражданском процессе).

Сохранение такой тенденции, тем более в науке, чревато негативными последствиями, которые можно наблюдать на примере структуры и деятельности органов исполнительной власти, находящейся в перманентных преобразованиях и изменениях, что, в свою очередь, вызывает постоянные нарекания граждан и ученых [7] на их работу, или же на примере правового регулирования реализации полномочий суда кассационной и надзорной инстанции в гражданском процессе.

Подводя итог, следует отметить, что в настоящее время необходимо новое осмысление базовых принципов права исходя из концепции, в которой центром правовой системы является человек, его права, свободы и законные интересы, защита и соблюдение которых являются непосредственной обязанностью государства и его органов власти. Без этого осознания невозможно постичь истинное содержание справедливого юрисдикционного процесса и дальше совершенствовать правовое регулирование, которое должно обеспечить реализацию международных стандартов соблюдения прав, свобод и законных интересов и установить высокий уровень правовых гарантий физическим и юридическим лицам.

Литература

1. Налоговый кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3824.

2. Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6249.

3. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

4. См., напр.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов / Под общ. ред. А. С. Пиголкина. М., 2003. С. 154.

5. Ергашев Е. Р. Принципы прокурорского надзорно-охранительного права и его институтов: Дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2008. С. 74, 91, 153.

6. См., напр.: Гааг Л. В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1998; Гончаров В. В. Принципы организации и деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Махачкала, 2005; Балашова И. Н. Проблема пересмотра судебных постановлений в порядке надзора в гражданском судопроизводстве: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.

7. Всеобщая декларация прав человека // Российская газета. N 67. 1995. 5 апреля.

8. Конвенция о защите прав человека и основных свобод // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163.

9. Международный пакт о гражданских и политических правах // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1994. N 12.

10. Хартия Европейского союза об основных правах от 7 декабря 2000 г. // Московский журнал международного права. 2003. N 2. С. 302 - 314.

11. Гааг Л. В. Законность как принцип деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 1998.

12. См., напр.: Беляева С. В. Эффективность труда работников органов государственного контроля: Дис. ... канд. экон. наук. М., 2011.

Название документа