Сравнительный анализ правового регулирования прокурорского надзора в России XVIII в. и на современном этапе
(Залюкова Г. И.) ("История государства и права", 2013, N 15) Текст документаСРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА В РОССИИ XVIII В. И НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ <*>
Г. И. ЗАЛЮКОВА
Залюкова Гузель Ильдаровна, помощник прокурора г. Димитровграда Ульяновской области, соискатель кафедры гражданского права и процесса юридического факультета ГОУ ВПО "Ульяновский государственный университет".
Сравнивается нормативно-правовая база регулирования прокурорского надзора согласно Указу от 27.04.1722 "О должности генерал-прокурора" и ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации". Анализируется понятие "прокурорская власть".
Ключевые слова: прокурорская власть, нижестоящий и вышестоящий прокурор, участие прокурора в гражданском процессе.
The author compares the regulatory framework of the procurator's supervision in accordance with Edict of 27.04.1722 "On the position of the General-Procurator" and Federal Law "On the Procurator's (Office of the Russian Federation"; analyses the concept of the "procurator's authority".
Key words: procurator's authority, inferior and superior procurator, participation of the procurator in civil procedure.
Правовые основы организации и деятельности современной прокуратуры определяются Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон), другими федеральными законами, международными актами, указами Президента РФ, а также правовыми актами Генерального прокурора РФ и нижестоящих прокуроров. В соответствии со ст. 1 Закона прокуратура РФ - единая централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации <1>. В ст. 4 Закона указано, что прокуратура РФ составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации. -------------------------------- <1> Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 07.07.2010 N 147-ФЗ) // Российская газета. 07.07.2010; 18.02.1992.
Действительный государственный советник юстиции, профессор Ю. И. Скуратов в комментарии Закона указывает, что в п. 1 ст. 1 содержится законодательное (легальное) определение прокуратуры РФ как государственно-правового института, централизованной федеральной структуры. Прежде всего, это система органов, т. е. такая их совокупность, которая находится в строго определенных отношениях, строится на единых принципах. Эти органы выполняют общие задачи и функции в пределах их компетенции, обладают признаками, характеризующими прокуратуру как систему. Названными качествами прокуратура как система наделяется для того, чтобы надлежащим образом выполнять возлагаемые на нее цели и задачи и осуществлять надзорные и иные функции. Впервые в Законе подчеркивается, что прокурорский надзор осуществляется от имени Российской Федерации <2>. -------------------------------- <2> Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под общ. ред. и с предисловием Генерального прокурора РФ действительного государственного советника юстиции, проф. Ю. И. Скуратова. М.: НОРМА, 1996. С. 2.
Основными целями деятельности прокуратуры РФ является обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В соответствии с ч. 1 ст. 129 Конституции РФ прокуратура РФ составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации <3>. -------------------------------- <3> Конституция РФ от 12.12.1993 (в ред. от 31.12.2008) // Российская газета. 21.01.1993; Российская газета. 31.12.2008.
Из анализа вышеуказанных норм права следует, что прокуратура в системе органов Российской Федерации занимает значимое место. Схема подчинения вышестоящего прокурора нижестоящему, а также основные принципы деятельности прокуратуры формировались столетиями. Прокуратура является независимым правоохранительным органом. В литературе имеется точка зрения, согласно которой прокуратура относится к судебной власти исходя из системного толкования главы 7 Конституции РФ, так как в ст. 129 приведены понятие прокуратуры и порядок назначения соответствующих должностных лиц. Однако данная точка зрения опровергается ст. 118 Конституции РФ, где устанавливается исчерпывающий перечень органов судебной власти <4>. По мнению А. Ф. Козлова, "прокурорский надзор организационно тяготеет не к судебной, а к законодательной власти, поскольку его основная функция - обеспечение исполнения принимаемых законов" <5>. -------------------------------- <4> Чувилев А. А., Чувилев Ан. А. Прокурорский надзор: вопросы и ответы. М.: Новый Юрист, 1999. С. 6. <5> Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: Учебное пособие. Екатеринбург: Изд-во Государственной юридической академии, 1994. С. 8.
По мнению А. Г. Звягинцева, "если посмотреть вглубь веков, то можно смело сказать: долгое время Россия жила и развивалась не по Монтескье - прокуратура на значительном историческом промежутке фактически была самостоятельной ветвью власти. Не видеть этого сегодня - значит не только не знать своего прошлого, но и не понимать настоящего, когда Россия, как никогда в уходящем веке, нуждается в сильных рычагах власти" <6>. -------------------------------- <6> Цит. по: Яровиков К. Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. 1999. N 11. С. 72.
По нашему мнению, прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Прокуратура как комплексно-правовой институт развивается начиная с XVII в. и является уникальным органом по своей правовой природе. Прокуратура осуществляет незаинтересованный, беспристрастный контроль, основной целью которого является надзор за законностью и справедливостью. Впервые понятие прокуратуры было введено Указом Петра I от 12.01.1722, в котором отмечалось: "Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, а также во всякой Коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать генерал-прокурору". Вторым императорским Указом, формировавшим прокурорский надзор, был Указ от 18.01.1722 "Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальным и прочих людей". Указом от 27.04.1722 "О должности генерал-прокурора" была учреждена должность генерал-прокурора, определены его права и обязанности. "Генерал-прокурор и система подчиненных ему прокуроров, - указывал А. Градовский, - была создана в интересах учреждений и в этом отношении резко отличается от системы фискалов, учрежденных ввиду интересов местной администрации; оттого учреждение это и не шло вглубь страны до самых реформ Екатерины, когда власть охранительная получила такое широкое развитие в местных установлениях" <7>. Лишь после принятия нормативно-правового акта "Учреждения для управления губерний" от 07.11.1775 прокуратура стала представлять систему таких органов: генерал-прокурор, губернский прокурор и губернский стряпчий, прокурор и стряпчий при верхнем земском суде, прокурор и стряпчий при губернском магистрате, прокурор и стряпчий при верхней расправе, уездный стряпчий в уезде <8>. -------------------------------- <7> Градовский А. В. Высшая администрация России XVIII в. и генерал-прокуроры. СПб.: Типография Ивана Бочкарева, 1866. С. 287. <8> Прокурорский надзор: Учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России / Под ред. О. А. Галустьяна, А. В. Ендольцевой, И. А. Андреева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. С. 31.
05.02.1722 Петр I дает указ Сенату "сидеть неотложно по три дня в неделю, а ежели нужда будет, то и более, когда генерал-прокурор требовать будет" <9>. По замыслу самодержавца, прокурорский надзор был сформирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата, и в первую очередь за Сенатом. -------------------------------- <9> Ванькаев А. Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. 2007. N 15. С. 13.
А. Градовский, описывает период возникновения прокурорского надзора как "строго централизованную систему Петра I с его приписными губерниями, приписными сословиями, сосредоточением в каждом ведомстве власти исполнительной, судебной и отчасти законодательной, широкою деятельностью государства для государства" <10>. -------------------------------- <10> Градовский А. В. Указ. соч. С. 35.
С января по апрель 1722 г. Петр I активно работал над Указом "О должности генерал-прокурора". Работа над этим законом представляет собой образец внимательного и творческого отношения монарха к заимствованию европейского государственно-правового опыта. Было составлено пять редакций этого документа <11>. -------------------------------- <11> Козлов А. Ф. Указ. соч. С. 33.
Сравнивая прокуратуру первоначальную и современную по нормативно-правовым документам: Указу от 27.04.1722 "О должности генерал-прокурора" и ФЗ от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" можно выделить следующие общие черты. Во-первых, на протяжении столетий сохранился признак единства органов прокуратуры, во-вторых, признак подчинения нижестоящего прокурора вышестоящему, отсюда вытекает признак централизации органов. В-третьих, следует отметить признак неизменности полномочий прокурора - надзор за законностью на территории государства. Другое дело, что третий признак являлся наиболее изменчивым, усиливался при правлении одних, и, напротив, полномочия прокурора сокращались при правлении других. В своей монографии "Власть прокурора в России: историко-правовое исследование" В. Н. Галузо выделяет четыре исторических периода развития права России. Так, с 1649 по 1824 г. - период восхождения к праву, с 1835 по 1917 г. - период действенности права, с 1917 по 1991 г. - период забвения права, с 1991 по 2008 г. (момент написания монографии) - период возрождения права <12>. Прокурор как комплексно-правовой институт развивался на протяжении всех четырех этапов развития России. -------------------------------- <12> Галузо В. Н. Власть прокурора в России: историко-правовое исследование: Монография. М.: ЮНИТИ ДАНА; Закон и право, 2008. С. 3.
В этой же монографии автор соотносит такие понятия, как "власть прокурора", "прокурорская власть" и "власть прокуратуры". Действующее законодательство не выделяет отдельно ни одну из вышеуказанных ветвей власти. По мнению В. Н. Галузо, правомерно употреблять термин "власть прокурора", так как только прокурор наделен властными полномочиями, а все иные должностные лица осуществляют властные полномочия только от его имени. Этот смысл вкладывался изначально при учреждении должности "генерал-прокурора" в Российской империи. Данная точка зрения представляется верной. Так, в соответствии со ст. 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет наложение административного штрафа <13>. В диспозиции данной статьи речь идет о требованиях должностного лица, а не о власти органа государства. -------------------------------- <13> Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 02.08.2010) // Российская газета. 31.12.2001; Российская газета. 02.08.2010.
В данном ключе можно провести историческую аналогию со ст. 511 Устава уголовного судопроизводства, утвержденного именным Указом "Об учреждении судебных установлений и о судебных уставах", "данным Сенату" 20.11.1864, где указывалось, что прокуроры и товарищи прокурора осуществляют "прокурорскую власть" <14>. Здесь, так же как и в современном законодательстве, речь шла о власти должностного лица. -------------------------------- <14> Галузо В. Н. Указ. соч. С. 15.
Думается, интересно провести сравнение ныне действующего ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" и именного Указа от 12.01.1722. Так, именной Указ состоит из преамбулы, шести пунктов и присяги. В преамбуле указано предназначение должности прокурора: "правление сего государства". Должности прокурора был посвящен п. 4 Указа, в котором было предписано "быть при Сенате Генерал-Прокурору и Обер-Прокурору, а также во всякой Коллегии по Прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-Прокурору". Здесь указывалось на иерархичность должности прокурора и на ее звенность. В п. 5 закреплено положение о "выборе кандидатов" на должность прокуроров. Здесь же представители "должности прокурора", помимо прочего, поименованы "чинами", вероятно для подчеркивания их принадлежности к "государственной службе" и осуществление управления в государстве Российском <15>. -------------------------------- <15> Там же. С. 61.
ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" состоит из семи разделов. Раздел I, "Общее положение", включает в себя понятие прокуратуры Российской Федерации, правовые основы и принципы организации деятельности прокуратуры. Раздел II - "Система и организация прокуратуры РФ" - порядок назначения на должность прокурора, иерархичность должности прокурора. Раздел III - "Прокурорский надзор", состоит из четырех глав: надзор за исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; в разделе IV говорится об участии прокурора в рассмотрении дел судами; раздел V посвящен службе в органах и учреждениях прокуратуры; в разделе VI говорится об особенностях организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры; раздел VII посвящен иным вопросам организации и деятельности органов прокуратуры <16>. -------------------------------- <16> Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 07.07.2010 N 147-ФЗ) // Российская газета. 07.07.2010; 18.02.1992.
Проводя параллели между самым первым нормативно-правовым актом, регулирующим прокурорскую деятельность, и ныне действующим Законом, можно найти немало общего. Так, и в Указе 1722 г., и в ныне действующем Законе указывается, что прокурорский надзор осуществляется в целях исполнения закона. Оба нормативно-правовых акта уделяют внимание системности органов прокуратуры. Следует отметить, что изначально ФЗ "О прокуратуре Российской Федерации" не включал присяги прокурора, лишь спустя шесть лет, путем внесения изменений в Закон от 17.01.1992, была предусмотрена ст. 40.4 присяга прокурора. Таким образом, следует отметить уникальность нормативно-правового документа - Указа 1722 г., который по своей сути спустя практически три столетия служит основой современной нормативно-правовой базы. Необходимо отметить, что первоначальный прокурорский надзор ограничивался "смотрением иметь" за "всякие преступления указов" и "смотрением" за теми преступлениями, что "во вред государственному интересу может быть" <17>. О надзоре за гражданскими делами сказано ничего не было, в то же время в предписании для "духовных фискалов" (п. 19) было закреплено положение о запрете вступать в "гражданские дела". -------------------------------- <17> Галузо В. Н. Указ. соч. С. 77.
Должность фискала являлась "сопутствующей" по отношению к "должности прокурора", в исключительных случаях допускалось исполнение "должностью фискала" полномочий "должности прокурора". Таким образом, надзор за гражданскими делами в первоначальном нормативно-правовом акте, регулирующем деятельность прокурора, был исключен. В ныне действующем Законе раздел IV посвящен участию прокурора в рассмотрении дел судами, в том числе гражданских и арбитражных дел. В статье "Прокурорское право - отрасль российского права" (журнал "Законность") В. Шобухин отмечает, что Закон о прокуратуре содержит лишь общие положения об организации и деятельности прокуратуры <18>. С данным мнением трудно не согласиться, так как значительная часть вопросов организации и деятельности прокуратуры регламентируется ведомственными правовыми актами - приказами Генерального прокурора РФ. К примеру, Приказом от 29.04.2012 N 181 регулируется вопрос обеспечения участия прокуроров в гражданском процессе. -------------------------------- <18> Шобухин В. Прокурорское право - отрасль российского права // Законность. 2009. N 7. С. 43.
В заключение необходимо отметить, что расширение прокурорского надзора, в том числе за гражданскими делами, - важное и необходимое правовое явление, позволяющее пресечь нарушения закона и обеспечить становление здорового гражданского общества и правового государства.
Список использованной литературы
1. Конституция РФ от 12.12.1993 (в ред. от 31.12.2008) // Российская газета. 21.01.1993; Российская газета. 31.12.2008. 2. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 07.07.2010 N 147-ФЗ) // Российская газета. 07.07.2010; 18.02.1992. 3. Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (в ред. от 02.08.2010) // Российская газета. 31.12.2001; 02.08.2010. 4. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации" / Под общ. ред. и с предисловием Генерального прокурора РФ действительного государственного советника юстиции, проф. Ю. И. Скуратова. М.: НОРМА, 1996. 5. Ванькаев А. Н. Прокуратура России: исторический опыт и перспективы // История государства и права. 2007. N 15. 6. Галузо В. Н. Власть прокурора в России: историко-правовое исследование: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2008. 7. Градовский А. В. Высшая администрация России XVIII в. и генерал-прокуроры. СПб.: Типография Ивана Бочкарева, 1866. 8. Козлов А. Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. Общая часть: Учебное пособие. Екатеринбург: Изд-во Государственной юридической академии, 1994. 9. Прокурорский надзор: Учебник для студентов вузов, курсантов и слушателей образовательных учреждений высшего профессионального образования МВД России / Под ред. О. А. Галустьяна, А. В. Ендольцевой, И. А. Андреева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. 10. Чувилев А. А., Чувилев Ан. А. Прокурорский надзор: вопросы и ответы. М.: Новый Юрист, 1999. С. 6. 11. Шобухин В. Прокурорское право - отрасль российского права // Законность. 2009. N 7. 12. Яровиков К. Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и проблемы развития // Государство и право. 1999. N 11.
Название документа