Государственная экологическая политика и право
(Хлуденева Н. И., Цуранова А. И.) ("Журнал российского права", 2011, N 11) Текст документаГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА И ПРАВО
Н. И. ХЛУДЕНЕВА, А. И. ЦУРАНОВА
Хлуденева Н. И., ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Цуранова А. И., аспирант ИЗиСП.
"Правовое обеспечение единой государственной экологической политики Российской Федерации" - тема Круглого стола, состоявшегося в апреле 2011 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Спектр обсуждения включал вопросы как касающиеся общих проблем правового регулирования охраны окружающей среды, так и связанные с особенностями охраны отдельных компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов. Интерес участников Круглого стола вызвал разрабатываемый в настоящее время в Минприроды России проект Основ экологической политики Российской Федерации до 2030 г., в котором сформулированы основные направления федеральной политики в области экологического развития России на ближайшие десятилетия <1>. -------------------------------- <1> См.: URL: http:// www. mnr. gov. ru/ regulatory/ detail. php? ID= 118293&sphrase_id= 6189.
Открывая Круглый стол, первый заместитель директора ИЗиСП доктор юридических наук, профессор Ю. А. Тихомиров отметил, что экологическая сфера жизнедеятельности современного общества и опосредующая ее отрасль права в последние десятилетия приобрели особую актуальность - парадоксальное сочетание социальных потрясений в Африке и на Ближнем Востоке с потрясениями природно-техногенного характера в Японии заставляет задуматься о роли и месте экологического права в системе отраслей российского права. Вследствие безусловной связи между социальным благополучием общества и состоянием окружающей среды экологическое законодательство имеет исключительно важное значение при определении направлений развития всей системы правовой регуляции. В настоящее время экологическое законодательство активно и динамично развивается, однако данный процесс сложно назвать по-настоящему эффективным. По мнению выступающего, сужено понимание границ данной отрасли, в связи с чем не всегда точен выбор действенных механизмов реализации эколого-правовых приоритетов. Дополнительные препятствия на пути формирования целостной и эффективной системы эколого-правового регулирования создают комплексность экологического законодательства и недостаточное применение методов экономического регулирования при решении задач охраны окружающей среды. Применительно к сфере охраны окружающей среды исключительно важно повышение эффективности правоприменения, поскольку коэффициент полезного действия эколого-правового регулятора во многом зависит от качества реализации субъектами экологического права правовых предписаний. С докладом, определившим проблематику Круглого стола и формат предстоящей беседы, выступил заведующий отделом аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП доктор юридических наук, профессор С. А. Боголюбов, отметив, что, обсуждая формы разработки, рассмотрения, содержание проекта Основ экологической политики, целесообразно определиться с потребностями в ней, с тем, какой она должна быть: глобальной, национальной, региональной, местной; государственной, общественной, кооперативной, корпоративной, индивидуальной; если единой, то в каком масштабе; что вкладывается в понятие "экологическая" применительно к политике. Подходы к рассмотрению содержания экологической политики могут быть различными - казуистически правовыми, нормативистскими, исходящими из требований законодательства и международно-правовых норм либо из складывающейся в мире и в стране ситуации, из современных реалий социально-экономического и экологического развития Земли, континентов, стран, регионов. Основы экологической политики должны учитывать отмечаемые политологами политическую доверчивость и наивность граждан, традиционно патриархальное отношение к природе, а также ориентировать общество на преодоление правового нигилизма. Кроме того, они не должны быть фрагментарными и исключать иные документы, направленные на концентрированное выражение мнений в защиту окружающей среды. Опытом Казахстана в области правового обеспечения единой государственной экологической политики поделился с участниками Круглого стола президент Казахстанской ассоциации юристов нефтегазовой отрасли (KPLA), правовой советник Евразийского подразделения корпорации "Шеврон" Ж. С. Елюбаев. Проблема идентификации и разработки экологической политики является новой как для теории, так и для практики разработки вариантов социально-экономического развития. Во многом такая ситуация обусловлена недавним осознанием опасности нарастания экологических проблем. К основным проблемам организационно-правового обеспечения государственной экологической политики в Казахстане относятся: отсутствие политической воли государства к последовательному осуществлению деятельности по охране окружающей среды, в результате чего остаются нереализованными значимые нормативные предписания в данной сфере; недостаточно совершенное и часто изменяемое законодательство; отсутствие единообразной правоприменительной практики; дефекты организации государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды; высокая степень коррумпированности власти; отсутствие юридически закрепленных экономических механизмов поощрения природопользователя за внедрение экологически чистых производств и технологий. Координатор программы по экологическому праву WWF России кандидат юридических наук Е. Н. Хмелева отметила, что действующая в России система законодательства направлена главным образом на создание условий для решения краткосрочных экономических задач. При этом вопросы охраны окружающей среды до сих пор так и не стали приоритетными для органов государственной власти. Надо акцентировать внимание на развитии механизма экологически ответственных закупок товаров и услуг для государственных и муниципальных нужд, поскольку он способен влиять на формирование экологически ориентированного рынка, что, в свою очередь, создает дополнительные гарантии защиты прав граждан на благоприятную окружающую среду. Президент Международного независимого эколого-политологического университета С. А. Степанов констатировал отсутствие полноты в регулировании вопросов экологического образования на всех уровнях государственной власти. Экологическое образование должно стать стержнем современного российского образования, в связи с чем в законодательство об образовании должны быть включены соответствующие требования. В частности, нужны положения, закрепляющие необходимость преподавания в дошкольных образовательных учреждениях, общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях профессионального и дополнительного образования независимо от их профиля и организационно-правовых форм основ экологических знаний как самостоятельной дисциплины, экологизация и интеграция естественнонаучных и социально-гуманитарных дисциплин, включение дополнительных эколого-ориентированных дисциплин. В образовательных учреждениях среднего, высшего и послевузовского профессионального образования необходимо предусмотреть преподавание специальных дисциплин по основам экологии. Профессор МГУ им. М. В. Ломоносова доктор юридических наук М. И. Васильева обратила внимание участников Круглого стола на то, что представители юридического сообщества недостаточно привлекаются к разработке ключевых нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды, и подготовленный Минприроды России проект Основ экологической политики в этом отношении исключением не является. В результате это привело к тому, что документ изобилует юридическими погрешностями. Системным недостатком указанного проекта является смешение приоритетов, задач и механизмов реализации экологической политики. Так, в обсуждаемом проекте выделено пять приоритетов: 1) повышение экологической эффективности и обеспечение экологически ориентированного роста экономики; 2) повышение качества жизни и среды обитания человека; 3) сохранение и восстановление окружающей среды; 4) предотвращение опасных климатических явлений и адаптация к глобальному изменению климата; 5) снижение негативного воздействия на окружающую среду отходов производства и потребления. Обозначенные приоритеты представлены как блоки задач, сформированные по актуальным направлениям, однако их классификация несистемна ввиду неочевидности ее основания. Другими недостатками этого проекта являются: неправильная номинация отдельных его положений в качестве принципов, задач или механизмов реализации политики; несоответствие некоторых понятий общепринятым и (или) научно обоснованным; избыточность ряда задач; некоторые юридически некорректные положения. Обозначенные и иные недостатки, присущие проекту Основ экологической политики, в случае его принятия снизят эффективность реализации цели государственной экологической политики. В свою очередь, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова доктор юридических наук И. А. Игнатьева отметила, что подготовленный проект Основ экологической политики отличается неполнотой, содержит серьезные теоретические и стратегические просчеты, требует совершенствования юридической техники и языка. Проектируемый документ по своему смыслу и содержанию не отвечает рекомендациям Президента РФ. В документе, положившем начало работам над анализируемым проектом, содержалось прямое поручение Правительству РФ совместно с заинтересованными общественными организациями разработать проект Основ экологической политики, который должен включать в себя "целевые показатели качества окружающей среды". Но именно этих целевых показателей - о необходимом качестве окружающей среды - в проекте Основ нет. Старший научный сотрудник Российской академии правосудия доцент, кандидат технических наук В. С. Нерсесян обратил внимание на неэффективность современного экологического законодательства, обусловленную тем, что при формировании правовых норм и установлении взаимных прав и обязанностей субъектов природоохранной деятельности не учитываются определяющие признаки подобных субъектов - их различные абстрактные правовые статусы. По названной причине природоохранные отношения и экологическая деятельность регулируются сегодня рядом несвязанных, зачастую противоречащих друг другу законов. Первый заместитель генерального директора ЗАО "ШАНЭКО" С. А. Васильев представил в качестве основной задачи современной государственной экологической политики соблюдение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду, на получение экологической информации и возмещение вреда, причиненного экологическими правонарушениями. Государственная экологическая политика должна быть частью национальной экологической политики, а значит, должна отражать эколого-правовые приоритеты не только государства, но и гражданского общества. Только в этом случае деятельность государства в области охраны окружающей среды будет ориентирована на защиту общественных экологических интересов. Исполнительный директор Ассоциации экологического страхования И. К. Яжлев отметил, что страхование экологических рисков приобретает все большее значение в связи с необходимостью обеспечения экологической безопасности, предупреждения и ликвидации последствий негативного воздействия на окружающую среду, привлечения негосударственных ресурсов в сферу природопользования, обеспечения финансовой устойчивости предприятий. В Федеральных законах "Об охране окружающей среды", "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и в некоторых других предусмотрено страхование ответственности за вред окружающей среде, однако практика его применения ограничена. Анализ российского законодательства, регулирующего страхование ответственности за причинение вреда окружающей среде, позволяет выявить три основные проблемы: 1) большинство нормативных правовых актов, регулирующих деятельность тех хозяйствующих субъектов, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду, не предусматривают предоставления финансовых гарантий в случае нанесения ей вреда; 2) отдельные нормативные правовые акты содержат положения об использовании страхования для возмещения вреда окружающей среде, но отсутствуют механизмы их реализации; 3) действующие акты не осуществляют правовое регулирование в объеме, достаточном для практического внедрения экологического страхования. Ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Н. И. Хлуденева отметила, что увеличивающееся с каждым годом негативное воздействие на окружающую среду и происходящие вследствие этого необратимые изменения природной среды все более отчетливо показывают, что время для пассивных размышлений о роли государства в решении проблем охраны окружающей среды прошло. Ключевое значение для повышения эффективности государственного регулирования охраны окружающей среды в России имеет определение приемов, способов и средств, позволяющих решать конкретные природоохранные задачи и создающих условия для реализации экологических прав граждан. Реформирование системы государственного природоохранного регулирования должно быть ориентировано не только на определение в Основах экологической политики фундаментальных направлений государственного регулирования в области охраны окружающей среды, но и на закрепление механизма их реализации в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах. Для достижения целей и решения задач государственной экологической политики необходимо разработать эффективные правовые способы, которые создадут условия для формирования национального экологического самосознания. Заведующая кафедрой конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П. А. Столыпина кандидат юридических наук, доцент Д. С. Велиева обозначила в качестве основной задачи государственной экологической политики обеспечение участия в ней общественности. Разработку государственной экологической политики, ее важнейших направлений следует осуществлять таким образом, чтобы сформировать экологическое мировоззрение населения, включающее духовное и нравственное воспитание, освоение мировых природоохранных стандартов взаимодействия в системе природа - человек - общество; добиться конструктивного сотрудничества общества, государства, граждан в деле охраны здоровья человека и окружающей среды; разработать систему экологического правопорядка; превратить эколого-экономические факторы в неотъемлемый компонент управления экономическим и социальным развитием страны. Научных знаний, технологий, людских и природных ресурсов вполне достаточно для выхода России из экологического кризиса. В выступлении начальника отдела правового обеспечения Управления Росприроднадзора по Республике Мордовии И. Н. Жочкиной была отмечена важность развития региональной экологической политики, в рамках которой необходимо совершенствование механизма регионального экологического управления. Предложив классификацию функций экологического управления, выступающая обозначила информационное обеспечение одной из определяющих, являющейся важным условием осуществления органами государственной власти своих полномочий в процессе экологического управления. Директор Центра по экологическому праву и политике Института права, социального управления и безопасности Удмуртского государственного университета кандидат юридических наук Е. А. Белокрылова посвятила свое выступление исследованию основ государственной политики в области разработки и применения нанотехнологий и их продуктов. На современном этапе правовое регулирование обеспечения безопасности любых видов промышленной деятельности должно стать приоритетным направлением экологического законотворчества, юридической науки и практики. Актуализация вопросов формирования в России единой государственной политики, направленной на создание и утверждение целостной теоретико-правовой концепции правового обеспечения экологической безопасности инновационных отраслей промышленности, в том числе нанотехнологий, выработки основных правовых критериев, обеспечивающих экологическую безопасность при применении инновационных технологий, будет выступать существенным гарантом как развития научно-технического прогресса, так и защиты экологических прав, свобод и законных интересов граждан. Ведущий научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Н. В. Кичигин отметил, что государственная экологическая политика означает политику в области охраны окружающей среды, но не характеризует политику как собственно экологическую, обеспечивающую право на благоприятную окружающую среду, неистощительное природопользование, экологическую безопасность, т. е. государственная экологическая политика, к сожалению, может быть и антиэкологической по своей направленности и содержанию. Государственная экологическая политика является одной из форм выражения функции государства, она не должна быть временной, зависящей от соответствия ее задач задачам сохранения окружающей среды и природных богатств. Между тем от степени эффективности государственной экологической политики зависит качество норм экологического права и правоприменительной практики. В выступлении судьи Двенадцатого арбитражного апелляционного суда, доцента кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной академии права кандидата юридических наук Т. В. Волковой прозвучало, что одной из составляющих государственной экологической политики является совершенствование государственного управления рациональным использованием и охраной земельных ресурсов. Динамика развития и реализации земельной реформы в Российской Федерации показывает, что государство считает приоритетным направлением надлежащее правовое регулирование процесса управления земельными и иными природными ресурсами в изменяющихся экономических, политических и правовых условиях. Сокращение звеньев государственного управления позволяет заинтересованным лицам (заявителям) избегать сложностей в определении компетентного органа, к которому следует обращаться за совершением тех или иных юридически значимых действий в отношении объекта недвижимого имущества, упрощает процесс получения документов, связанных с регистрацией объектов недвижимого имущества, в том числе земельных участков, прав на них и документов, подтверждающих факт произведенной государственной регистрации. Доцент кафедры социального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского кандидат юридических наук Н. И. Ковальчук проанализировала положения Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", в том числе изменения, внесенные в него Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. N 435-ФЗ, с целью исследования правового регулирования принудительного изъятия у собственника земельного участка как меры обеспечения наиболее рационального использования земель в интересах всего общества. Между нормами Закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" и ГК РФ в части определения оснований для изъятия земельного участка выявлены коллизии, которые приводят к тому, что фактически правовой механизм изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения не действует, хотя неиспользуемых или ненадлежащим образом используемых земель в России довольно много. Начальник юридического отдела ФГУ "Земельная кадастровая палата" по Ленинградской области Е. Н. Иванова обратила внимание на роль государственного кадастра недвижимости в регулировании охраны земель. Серьезное реформирование системы учета земли в последние годы, переход от государственного земельного кадастра к государственному кадастру недвижимости, а в будущем - к единой федеральной информационной системе, и все это на фоне неблагополучной экологической обстановки, требуют серьезного научного осмысления и оценки современных задач учета земель на предмет их соответствия экологическим потребностям общества. Доцент кафедры экологического и природоресурсного права МГЮА им. О. Е. Кутафина кандидат юридических наук О. А. Зиновьева обратила внимание на то, что современное российское природоресурсное законодательство отличается нестабильностью, а часто и несогласованностью норм, регулирующих использование и охрану земель, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха. Так, Лесной кодекс РФ содержит множество статей отсылочного характера, требующих принятия большого количества подзаконных актов и законов субъектов РФ, которые должны создать условия, обеспечивающие реализацию провозглашенных в нем норм. Кроме того, в ЛК РФ после введения в действие с 1 января 2007 г. уже более 10 раз вносились изменения! Обозначенная тенденция снижает эффективность правового регулятора, закрепляющего режим использования и охраны лесов, а также других природных ресурсов. Старший научный сотрудник Института государства и права РАН кандидат юридических наук, доцент Г. Л. Землякова акцентировала внимание на вопросах, связанных с оптимальной организацией пространства для жизнедеятельности общества с учетом потребностей нынешнего и будущих поколений. Именно экологические требования должны определять решения по размещению производственных инфраструктур, системы расселения - это важнейшая часть обеспечения долгосрочного устойчивого развития территорий, а значит, необходимо грамотное комплексное территориальное планирование, которое позволит решить проблемы снижения негативного воздействия на окружающую среду. На основании анализа изменений, внесенных в Градостроительный кодекс РФ Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ, можно констатировать, что нововведения не только не разрешили, но и усугубили существовавшие проблемы в сфере территориального планирования. Старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства ИЗиСП кандидат юридических наук Д. О. Сиваков осветил вопросы правового обеспечения охраны и воспроизводства природных богатств Арктики. Основными мерами по реализации государственной политики в сфере обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне РФ являются: установление особых режимов природопользования и охраны окружающей природной среды, включая мониторинг ее загрязнения; рекультивация природных ландшафтов, утилизация токсичных промышленных отходов, обеспечение химической безопасности; изучение опасных и кризисных природных явлений, разработка и внедрение современных технологий и методов их прогнозирования в условиях меняющегося климата; прогнозирование и оценка последствий глобальных климатических изменений, происходящих под влиянием естественных и антропогенных факторов в среднесрочной и долгосрочной перспективе, включая повышение устойчивости объектов инфраструктуры. Доцент Ульяновского государственного университета кандидат юридических наук О. А. Слепенкова подчеркнула, что для обеспечения соответствия экономической деятельности субъектов законодательным и другим нормативным требованиям в области обеспечения экологической безопасности и охраны окружающей среды необходимо усилить экономическую составляющую механизма охраны окружающей среды, а именно реализовать меры, направленные на стимулирование природоохранной деятельности, поддержку использования наилучших существующих технологий на федеральном, региональном, местном уровнях. Главный научный сотрудник Института государства и права РАН доктор юридических наук, профессор Л. П. Фомина отметила, что определенное влияние на содержание правовых основ государственной экологической политики оказывает решение вопросов о разграничении сфер действия гражданской, земельной и иных отраслей российского права и законодательства, о соотношении форм собственности на природные ресурсы и объекты. Избранный разработчиками Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации подход к регулированию природоресурсных отношений нельзя признать удачным, поскольку он недостаточно учитывает особенности природных объектов при установлении новой системы гражданско-правового регулирования имущественных отношений. Такой подход не соответствует цели и задачам государственной экологической политики. Итоги сложившейся в рамках Круглого стола дискуссии подвел С. А. Боголюбов, который еще раз подчеркнул, что принятие актов законодательства не является самоцелью; конечной задачей правотворчества и функционирования любого элемента правового механизма воздействия на социально-экономические процессы является наведение справедливого правопорядка, в данном случае - экологического, повсеместное обеспечение соблюдения законности.
Название документа