Субсидиарная ответственность государства в обязательном пенсионном страховании
(Курченко О. С.) ("Известия вузов. Правоведение", 2010, N 2) Текст документаСУБСИДИАРНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ГОСУДАРСТВА В ОБЯЗАТЕЛЬНОМ ПЕНСИОННОМ СТРАХОВАНИИ
О. С. КУРЧЕНКО
Курченко Олег Сергеевич, кандидат юридических наук, ассистент кафедры социального права Омского государственного университета им. Ф. М. Достоевского.
Субсидиарная ответственность с момента своего появления в российском законодательстве рассматривалась как категория гражданского права. Общее представление о субсидиарной ответственности можно получить из ст. 399 Гражданского кодекса РФ. Однако то обстоятельство, что одним из возможных субъектов субсидиарной ответственности является государство, предопределяет выход за рамки гражданско-правового регулирования возникающих в процессе ее осуществления общественных отношений и активное использование норм публичного права. При таком подходе вполне объясним возросший интерес к проблемам субсидиарной ответственности публично-правовых образований со стороны представителей финансово-правовой науки <1>. -------------------------------- <1> См., напр.: Комягин Д. Л. Субсидиарная ответственность в публичных правоотношениях // Реформы и право. 2007. N 1.
В системе обязательного пенсионного страхования субсидиарная ответственность государства является одной из гарантий реализации права застрахованных лиц на получение обязательного страхового обеспечения. Однако специальные исследования проблем субсидиарной ответственности государства в указанной сфере представителями юридической науки не проводились. Общественные отношения, возникающие в сфере обязательного социального страхования, регулируются нормами различной отраслевой принадлежности: финансового, гражданского права, права социального обеспечения и др. <2>. Представляется, что правовая регламентация субсидиарной ответственности государства в обязательном пенсионном страховании должна осуществляться на основе взаимодействия норм финансового права и права социального обеспечения. -------------------------------- <2> См. об этом, напр.: Право социального обеспечения / Под ред. М. В. Филипповой. М., 2006. С. 46.
В законодательстве о пенсионном обеспечении норма о субсидиарной ответственности государства появилась с принятием Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" <3> (далее - Закон об обязательном пенсионном страховании). Статья 5 Закона об обязательном пенсионном страховании содержит норму, согласно которой государство несет субсидиарную ответственность по обязательствам Пенсионного фонда РФ (далее - ПФР) перед застрахованными лицами. Данная норма не подвергалась редактированию в течение всего периода действия Закона об обязательном пенсионном страховании, не затронули ее и серьезные изменения в законодательстве об обязательном социальном страховании, вступившие в силу с 1 января 2010 г. Необходимость сохранения института субсидиарной ответственности государства в системе обязательного пенсионного страхования была учтена также при разработке проектов Пенсионного кодекса, осуществлявшейся учеными-юристами и представителями сообщества предпринимателей: соответствующее положение было включено в текст обоих, существенно отличающихся друг от друга проектов кодификации пенсионного законодательства <4>. Что же представляет собой субсидиарная ответственность государства по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами? -------------------------------- <3> СЗ РФ. 2001. N 51. Ст. 4832. <4> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г., Савостьянова В. Б. Пенсионный кодекс Российской Федерации (проект). М., 2008. С. 26; Проект пенсионного кодекса, подготовленный авторским коллективом под руководством Л. А. Федуна // www. napf. ru/4897.
Закрепляя общее положение о субсидиарной ответственности государства, законодатель в то же время не разъясняет, каковы ее основания и содержание, правовая природа и порядок реализации. Поскольку развернутое правовое регулирование обозначенных вопросов в Законе об обязательном пенсионном страховании отсутствует, возникает потребность в использовании системного толкования положений иных нормативных актов, регулирующих отношения по обязательному социальному страхованию. Наименее затруднительный способ разрешения поставленной проблемы состоит в обращении к нормам гражданского законодательства, предусматривающим субсидиарную ответственность собственника по обязательствам созданного им учреждения. В таком понимании субсидиарная ответственность государства логически вытекает из статуса ПФР как государственного учреждения. Подобный подход к наполнению понятия "субсидиарная ответственность государства" конкретным содержанием можно встретить как в публикациях научного характера <5>, так и в комментариях, отражающих официальную позицию правоприменительных органов <6>. Обоснование гражданско-правовой природы субсидиарной ответственности государства по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами нельзя признать убедительным уже потому, что в соответствующих статьях ГК РФ (ст. ст. 120, 399) под обязательствами понимаются регулируемые гражданским правом отношения, основанные на равенстве и автономии воли сторон. Предпосылки, в силу которых на государство возлагается субсидиарная ответственность в отношениях по обязательному пенсионному страхованию, будут рассмотрены ниже. Здесь же следует упомянуть правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой ответственность государства в указанной сфере не может сводиться к субсидиарной ответственности, предусмотренной нормами гражданского законодательства <7>. -------------------------------- <5> См., напр.: Забарчук С. Е. Актуальные вопросы правового регулирования финансовой устойчивости государственных внебюджетных фондов // Юридический мир. 2006. N 3. С. 50. <6> Комментарий к пенсионному законодательству Российской Федерации / Под ред. М. Ю. Зурабова. М., 2007. С. 202 (автор комментария к анализируемой статье - С. Ф. Вельмяйкин). <7> Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июля 2007 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности п. 1 ст. 10 и п. 2 ст. 13 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и абз. 3 п. 7 Правил учета страховых взносов, включаемых в расчетный пенсионный капитал, в связи с запросами Верховного Суда РФ и Учалинского районного суда Республики Башкортостан и жалобами граждан А. В. Докукина, А. С. Муратова и Т. В. Шестаковой" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 4 (далее - Постановление N 9-П).
Анализ нормативных положений, содержащихся в ст. ст. 3, 5 и 9 Закона об обязательном пенсионном страховании, позволяет утверждать, что обязательства ПФР перед застрахованными лицами представляют собой правоотношения, в рамках которых страховщиком исполняется обязанность по предоставлению различных видов обеспечения по обязательному пенсионному страхованию. Из данной посылки вытекают как минимум два важных следствия. Во-первых, субсидиарная ответственность государства должна носить имущественный характер, поскольку по определению призвана служить дополнительной мерой, используемой в целях надлежащего исполнения обязанностей по предоставлению социально-страхового обеспечения. Во-вторых, сфера ее применения ограничивается обязательствами по выплате обязательного страхового обеспечения. Нужно также учитывать, что российская модель обязательного пенсионного страхования в ее нынешнем виде основывается на сочетании распределительного и накопительного принципов. На распределительной основе, т. е. за счет страховых взносов, поступающих в текущем финансовом году, производится выплата таких видов обязательного страхового обеспечения, как: 1) страховая часть трудовой пенсии по старости; 2) трудовая пенсия по инвалидности; 3) трудовая пенсия по случаю потери кормильца; 4) социальное пособие на погребение умерших пенсионеров, не подлежавших обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти. Основанием для наступления субсидиарной ответственности государства по обязательствам ПФР по выплате социально-страхового обеспечения, финансируемого на основе распределительного принципа, очевидно, должна являться неспособность страховщика исполнить обязанность по своевременному и полному предоставлению социально-страхового обеспечения по причине недостаточности денежных средств. Другими словами, в данном случае можно говорить об обязанности государства восполнить дефицит, образовавшийся в финансовой системе обязательного пенсионного страхования. Необходимо отметить, что любая страховая система предполагает предварительный учет и оценку страхового риска, а следовательно, и обоснование страховых тарифов исходя из необходимости осуществить страховые выплаты в установленных размерах. Данное обстоятельство позволяет утверждать, что при правильно рассчитанных тарифах страховых взносов дефицита в страховой системе быть не должно <8>. Тем не менее при установлении тарифов на обязательное социальное страхование законодатель вынужден учитывать и иные социально значимые обстоятельства, в частности, сохранение стимулов для поддержания предпринимательской активности. Так, с 1 января 2005 г. процентная ставка единого социального налога, подлежащего зачислению в федеральный бюджет, была снижена с 28 до 20%. Уменьшение налоговой нагрузки на страхователей неизбежно повлекло за собой нехватку страховых средств для выполнения страховщиком (ПФР) обязанности по выплате базовой части трудовых пенсий в установленных законом размерах. -------------------------------- <8> О пенсионной системе России. Интервью с первым заместителем Председателя Правления Пенсионного фонда России А. В. Куртиным // Пенсионные деньги. 2006. N 1 - 2. С. 4.
Гарантией устойчивости системы обязательного социального страхования, в том числе пенсионного, должна выступать норма ст. 24 Федерального закона от 16 июля 1999 г. N 165-ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" <9> (далее - Закон об основах обязательного социального страхования). Согласно данной норме в случае нехватки в финансовой системе обязательного социального страхования средств для обеспечения выплат пенсий, пособий и т. п. Правительство РФ при разработке федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и на плановый период предусматривает межбюджетные трансферты из федерального бюджета финансовой системе обязательного социального страхования. Из содержания приведенной нормы не вполне ясно, предусматриваются ли межбюджетные трансферты для ликвидации задолженности, образовавшейся в текущем году, либо в целях предотвращения дефицита бюджета страховщика. Практика реализации данной нормы показывает, что законодателем избран именно второй вариант толкования анализируемого нормативного положения. В связи с этим возникает закономерный вопрос: правомерно ли в указанном случае говорить об ответственности государства (пусть и субсидиарной) как мере государственного принуждения, применяемой в случае совершения обязанным субъектом правонарушения? Логичным представляется заключение, что перечисление в бюджет ПФР трансфертов для покрытия запланированного дефицита едва ли можно считать мерой ответственности государства, поскольку правонарушение (неисполнение страховщиком возложенной на него обязанности по предоставлению социально-страхового обеспечения) еще не произошло. Учитывая, что государственное принуждение является признаком, без которого немыслима юридическая ответственность в ее традиционном ("негативном") понимании, необходимо задаться вопросом о том, в чем выражается государственное принуждение в рассматриваемой ситуации. Можно лишь предположить, что принуждение в этом случае остается нереализованным, потенциальным <10>. -------------------------------- <9> СЗ РФ. 1999. N 29. Ст. 3686. <10> См. об этом: Иванов Р. Л. Некоторые вопросы юридической ответственности // Вестник Омского ун-та. 1998. N 1. С. 96.
Важно отметить при этом, что возможный дефицит бюджета страховщика в ряде случаев является следствием принятых за рамками социально-страховой системы законодательных решений. В качестве примера можно привести, с одной стороны, снижение тарифов страховых взносов <11>, с другой - увеличение размеров обеспечения по обязательному пенсионному страхованию. Обсуждая проблемы применения законодательства о субсидиарной ответственности государства в обязательном пенсионном страховании, нельзя не отметить, что причины недостаточности страховых средств для исполнения социально-страховых обязательств не исчерпываются изменением тарифов страховых взносов. Обстоятельства, которые могут служить причиной непоступления (неполного поступления) страховых взносов, можно условно разделить на две группы: 1) упущения в работе органов страховщика; 2) обстоятельства, не зависящие от органов страховщика. К числу причин первой группы следует отнести пропуск установленных налоговым законодательством и законодательством об обязательном пенсионном страховании сроков, делающий невозможным взыскание страховых взносов в принудительном порядке. Причины, не зависящие от страховщика, не являются однородными. В эту группу можно включить как обстоятельства, связанные с несовершенством действующего правового регулирования (например, в соответствии с действующим законодательством о банкротстве, задолженность по страховым взносам на обязательное пенсионное страхование отнесена к числу требований кредиторов третьей очереди, т. е. фактически вероятность ее погашения весьма не велика), так и причины объективного экстраординарного характера (например, экономический кризис, обусловливающий массовую неуплату страховых взносов, как это имело место в 1998 - 1999 гг.). Буквальное толкование нормативных положений, закрепленных в ст. 5 Закона об обязательном пенсионном страховании и ст. 24 Закона об основах обязательного социального страхования, дает основания полагать, что законодатель не проводит дифференциацию указанного гарантийного механизма в зависимости от причины образования дефицита денежных средств. Единственным условием для возникновения обязанности по дотированию финансовой системы обязательного социального страхования выступает недостаток денежных средств. Такой подход вполне объясним. Учитывая публично-правовой характер и социальную природу данного вида страхования, государство принимает на себя обязанность обеспечить реализацию конституционных прав граждан независимо от финансового положения страховщика. -------------------------------- <11> Так, в бюджете Пенсионного фонда РФ на 2010 г. отдельной строкой предусмотрены ассигнования из федерального бюджета на компенсацию выпадающих доходов бюджета Пенсионного фонда РФ в связи с установлением пониженных тарифов страховых взносов на обязательное пенсионное страхование в размере 72,8 млрд. руб. См.: Федеральный закон от 30 ноября 2009 г. N 307-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 2010 г. и на плановый период 2011 и 2012 гг." // СЗ РФ. 2009. N 49 (ч. 1). Ст. 5868 (прил. 5) (далее - Закон о бюджете ПФР на 2010 г.).
Вместе с тем неуплата страхователем (или фактическая невозможность взыскания со страхователя) страховых взносов на обязательное пенсионное страхование не только ставит под сомнение надлежащее исполнение социально-страховых обязательств в текущем году, но и увеличивает потребность в дополнительных, остающихся за рамками системы пенсионного страхования денежных средствах для выплаты обязательного страхового обеспечения в будущем. Справедливость данного тезиса становится очевидной в свете Постановления N 9-П. Применительно к обсуждаемой проблематике Конституционный Суд РФ сделал следующие выводы: 1) законодатель, предусмотрев субсидиарную ответственность государства по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами, не конкретизировал условия и порядок наступления такой ответственности в случае ненадлежащего исполнения страхователем обязанности по уплате страховых взносов; 2) субсидиарная ответственность государства, как уже отмечалось выше, не может сводиться к субсидиарной ответственности, установленной нормами гражданского законодательства; 3) невыполнение (ненадлежащее выполнение) страхователем обязанности по уплате страховых взносов не может служить основанием для снижения размера обязательного страхового обеспечения; 4) при отсутствии соответствующего правового регулирования и впредь до его установления право застрахованных лиц на получение трудовой пенсии в случае неуплаты страхователем страховых взносов должно обеспечиваться государством в порядке исполнения за страхователя соответствующей обязанности путем перечисления необходимых средств из федерального бюджета. Показательно, что Конституционный Суд РФ, констатируя отсутствие в законодательстве норм, регулирующих условия и порядок наступления субсидиарной ответственности государства в случае неуплаты страховых взносов страхователем, вполне обоснованно оставил без внимания норму ст. 24 Закона об основах обязательного социального страхования. Гарантийный механизм, предусмотренный данной статьей, не использовался (и не должен был использоваться) в случаях неисполнения (ненадлежащего исполнения) страхователем обязанности по уплате страховых взносов: как следует из текста статьи, трансферты из федерального бюджета должны предоставляться в размерах, позволяющих обеспечить установленные федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования выплаты по обязательному социальному страхованию. Однако выплата страховой части трудовой пенсии, рассчитанной из суммы начисленных, но не уплаченных страховых взносов, действовавшим на момент рассмотрения дела законодательством не допускалась. Именно поэтому закрепление в законодательных актах ответственности государства по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами в случае банкротства страхователя и наличия непогашенной задолженности по страховым взносам рассматривалось отдельными авторами в качестве направления совершенствования правового регулирования <12>. Соответствующие предложения в большинстве случаев, к сожалению, не предусматривали механизма реализации субсидиарной ответственности государства. -------------------------------- <12> См., напр.: Агапцов С. Требуется существенная модернизация (о стратегии развития социального страхования в Российской Федерации) // Финансовый контроль. 2006. N 1. С. 133.
Мотивы, в силу которых именно федеральный бюджет был определен в качестве резервного источника возмещения бюджету ПФР не поступивших по тем или иным причинам страховых взносов, достаточно очевидны. Система обязательного социального страхования, в том числе пенсионного, несмотря на декларируемую автономность и самостоятельность, находится в управлении федеральных органов государственной власти, которые в соответствии со ст. 12 Закона об обязательном пенсионном страховании (в редакции, действовавшей до 1 января 2010 г.) <13> обязаны обеспечить поступление страховых взносов в бюджет ПФР. Для исполнения указанных полномочий государство располагает необходимым аппаратом принуждения, а реализация прав застрахованных лиц на получение обязательного страхового обеспечения во многом предопределяется эффективностью работы соответствующих уполномоченных органов <14>. Имеет существенные изъяны и действующий механизм банкротства юридических лиц, предложения по совершенствованию которого в части защиты прав застрахованных лиц были обоснованы в юридической науке еще в 2001 г. <15>. -------------------------------- <13> С 1 января 2010 г. полномочия федеральных органов исполнительной власти по обязательному пенсионному страхованию закреплены в ст. 3.1 Закона об обязательном пенсионном страховании. <14> Данное обстоятельство вынуждены признать и представители "профильного" Министерства; см. об этом: Невинная И. ОСАГО для пенсионеров (интервью с директором Департамента развития социального страхования и государственного обеспечения Министерства здравоохранения и социального развития РФ Ю. В. Ворониным) // Российская газета. 2007. 17 июля. <15> Хвостунцев А. М. Субъекты государственного пенсионного страхования: Дис. ... к. ю.н. Омск, 2001. С. 80 - 81. Соответствующая законодательная инициатива о перенесении требований по обязательным платежам в бюджет ПФР во вторую очередь удовлетворения требований кредиторов при банкротстве не была поддержана депутатами Государственной Думы РФ.
Закономерным следствием комплекса причин - введения накопительного механизма, существенного повышения размеров трудовых пенсий и др. - стало последовательное увеличение доли нестраховых средств, используемых для выплаты обеспечения по обязательному пенсионному страхованию. Анализ норм Закона о бюджете ПФР на 2010 г. позволяет заключить, что доля ассигнований из федерального бюджета, которые предназначены для исполнения ПФР социально-страховых обязательств, финансируемых на распределительной основе (включая расходы на валоризацию величины расчетного пенсионного капитала), составляет около 50% от всего объема расходов ПФР на указанные цели. Данное обстоятельство способно поставить под сомнение субсидиарный (дополняющий) характер ответственности государства по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами. Неблагоприятная для российской экономики демографическая ситуация в стране стала одной из предпосылок перехода к смешанной, распределительно-накопительной модели обязательного пенсионного страхования. Введение накопительного механизма в систему обязательного пенсионного страхования требует включения в содержание понятия "субсидиарная ответственность государства по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами" также и обязанности государства по обеспечению сохранности пенсионных накоплений. Это продиктовано следующими обстоятельствами. Пенсионные накопления застрахованных лиц являются источником выплаты отдельных видов обеспечения по обязательному пенсионному страхованию, к числу которых, по смыслу ст. 9 Закона об обязательном пенсионном страховании (в ред. от 24 июля 2009 г.), можно отнести: 1) накопительную часть трудовой пенсии по старости; 2) выплату правопреемникам застрахованного лица средств пенсионных накоплений в случае его смерти до установления ему накопительной части трудовой пенсии по старости; 3) единовременную выплату средств пенсионных накоплений лицам, не приобретшим право на трудовую пенсию по старости в связи с отсутствием необходимого страхового стажа <16>. Исполнение обязанности государства по обеспечению сохранности пенсионных накоплений, по-видимому, должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, которые будут выступать дополнительным ("субсидиарным" по отношению к пенсионным накоплениям) источником, используемым для финансирования указанных выше видов социально-страхового обеспечения. Следует согласиться с высказанным в науке права социального обеспечения мнением о необходимости закрепления в законодательстве обязанности государства обеспечить выплату накопительной части трудовой пенсии в размере, рассчитанном из суммы поступивших страховых взносов с учетом минимального дохода от их инвестирования <17>. При этом вполне очевидно, что минимальный (гарантированный) уровень доходности не должен быть ниже уровня инфляции в стране за соответствующий период. -------------------------------- <16> Необходимо отметить, что перечень выплат за счет средств пенсионных накоплений по-иному определен в Федеральном законе от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии" (СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3028; далее - Закон об инвестировании пенсионных накоплений). Статья 38 указанного Закона "Виды выплат за счет средств пенсионных накоплений" упоминает только о накопительной части трудовой пенсии и о выплате правопреемникам умерших застрахованных лиц. Данная несогласованность положений законодательных актов, как представляется, должна быть устранена посредством внесения соответствующих изменений в ст. 38 Закона об инвестировании пенсионных накоплений. <17> Федорова М. Ю. Негосударственные органы и организации как субъекты правоотношений по социальному обеспечению: проблемы теории и практики // Российский ежегодник трудового права. 2006. N 2. С. 723; Фрик О. В. Накопительный механизм в обязательном пенсионном страховании: Автореф. дис. ... к. ю.н. Пермь, 2006. С. 17.
Показательно, что идея совершенствования накопительного механизма посредством установления гарантий сохранности пенсионных накоплений за счет бюджетных средств получила форму законодательной инициативы. Так, Костромской областной Думой был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроект <18>, предусматривающий наряду с иными предложениями дополнение ст. 10 Федерального закона от 30 апреля 2008 г. N 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" <19> (далее - Закон о дополнительных страховых взносах) нормой следующего содержания: "Правительством РФ ежегодно устанавливается гарантированный (минимальный) уровень доходности инвестирования средств пенсионных накоплений, исходя из уровня инфляции. В случае если управляющие компании не обеспечили гарантированный уровень доходности инвестирования средств пенсионных накоплений, государство обеспечивает гарантированный уровень доходности средств пенсионных накоплений за счет федерального бюджета". Появление указанной инициативы в значительной степени объясняется неудовлетворительными результатами инвестирования средств пенсионных накоплений в 2008 г., показанными большинством управляющих компаний. Вместе с тем на данное законодательное предложение Правительством РФ было подготовлено отрицательное заключение, в котором указывается, что такой подход не согласуется с рыночными принципами инвестирования, а сами пенсионные накопления являются долгосрочным инвестиционным ресурсом, который по истечении длительного периода времени способен обеспечить доход, достаточный для покрытия инфляционных потерь <20>. Действительно, потенциально высокий уровень доходности отдельных объектов инвестирования зачастую сопряжен с риском несения убытков. В то же время пенсионные накопления выступают источником финансирования нескольких видов обеспечения по обязательному пенсионному страхованию, имеющего своим назначением преодоление последствий социально-рисковой ситуации. В связи с этим нельзя не согласиться с мнением О. В. Фрик, полагающей, что в рамках накопительного механизма существует вероятность усугубления социального риска за счет инвестиционного риска <21>. Под таким углом зрения законодательное закрепление обязанности государства гарантировать минимальную доходность инвестирования пенсионных накоплений, в том числе за счет средств федерального бюджета, может рассматриваться как справедливое распределение ответственности за надлежащий уровень социально-страхового обеспечения между государством и застрахованными лицами. -------------------------------- <18> Проект Федерального закона N 261630-5 "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" // СПС "КонсультантПлюс". <19> СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 1943. <20> Заключение Правительства РФ от 2 сентября 2009 г. на проект Федерального закона "О внесении изменений в Федеральный закон "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений", вносимый в Государственную Думу Костромской областной Думой // СПС "КонсультантПлюс". <21> Фрик О. В. Накопительный механизм в обязательном пенсионном страховании... С. 11.
Тем не менее сформулированное в законопроекте положение о государственных гарантиях сохранности пенсионных накоплений требует некоторых уточнений. Соответствующую норму авторы проекта предлагают поместить в ст. 10 Закона о дополнительных страховых взносах, которая называется "Инвестирование сумм дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии и взносов работодателя". Как следствие, сфера действия нормы о минимальном (гарантированном) доходе от инвестирования может быть ограничена только отношениями по инвестированию взносов застрахованных лиц и работодателей, уплачиваемых на добровольной основе. Представляется, что государство должно принять на себя обязанность по обеспечению сохранности и тех пенсионных накоплений, которые сформированы за счет обязательных взносов страхователей на финансирование накопительной части трудовой пенсии, поэтому более логичным было бы включение соответствующих норм в текст Закона об инвестировании пенсионных накоплений. Необходимо также учитывать, что само по себе законодательное закрепление обязанности государства гарантировать сохранность уплаченных страховых взносов с учетом минимального инвестиционного дохода нельзя признать достаточным. Для подтверждения данного тезиса можно обратиться к опыту стран, где накопительные принципы пенсионного обеспечения реализованы наиболее последовательно. Например, Закон Республики Казахстан от 20 июня 1997 г. N 136 "О пенсионном обеспечении в Республике Казахстан" <22> (п. 1 ст. 6) содержит следующее нормативное положение: государство гарантирует получателям сохранность обязательных пенсионных взносов в накопительных пенсионных фондах в размере фактически внесенных обязательных пенсионных взносов с учетом уровня инфляции на момент приобретения получателем права на пенсионные выплаты в порядке, определенном данным Законом и иными законодательными актами. При всей важности государственных гарантий для поддержания доверия граждан к пенсионной системе страны данная норма остается бланкетной и не имеет пока (по прошествии более 10 лет со дня введения Закона в действие) механизма реализации: в соответствии с Программой развития накопительной пенсионной системы Республики Казахстан на 2005 - 2007 гг. <23> определение порядка исполнения государством гарантий по сохранности обязательных пенсионных взносов провозглашено одной из главных задач органов государственной власти. Опыт соседних стран убедительно свидетельствует о том, что закрепление в российском законодательстве обязанности государства обеспечить сохранность пенсионных накоплений посредством установления минимального дохода от их инвестирования непременно должно сопровождаться установлением механизма ее реализации, включая методику расчета требуемых денежных средств и порядок перечисления средств из федерального бюджета. -------------------------------- <22> www. e.gov. kz/ wps/ portal/ Content/ <23> Программа развития накопительной пенсионной системы Республики Казахстан на 2005 - 2007 гг., утв. Постановлением Правительства Республики Казахстан от 24 декабря 2004 г. N 1359 (с изм. и доп. по состоянию на 13 января 2006 г.) // www. afn. kz/ cont/ publish638825_374.pdf.
С 1 января 2004 г. страховщиками в системе обязательного пенсионного страхования, наряду с Пенсионным фондом РФ, могут выступать негосударственные пенсионные фонды (далее - НПФ), а следовательно, и выплаты за счет средств пенсионных накоплений могут производиться указанными негосударственными субъектами. Должно ли государство нести субсидиарную ответственность по обязательствам НПФ перед застрахованными лицами, вытекающим из договоров обязательного пенсионного страхования? Некоторые исследователи находят необходимым законодательное закрепление обязанности государства обеспечить сохранность пенсионных накоплений и в том случае, если они были переданы в НПФ на основании заявления застрахованного лица <24>. В литературе по данному вопросу можно обнаружить утверждение о том, что и действующее правовое регулирование позволяет распространить субсидиарную ответственность государства на застрахованных лиц, чьи пенсионные накопления переведены в НПФ <25>. Такой вывод основан на неверном толковании положений Закона об основах обязательного социального страхования, Закона об обязательном пенсионном страховании и Федерального закона от 7 мая 1998 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" <26> (далее - Закон о негосударственных пенсионных фондах). По мнению Е. Полынцева и М. Волкова, определение НПФ как некоммерческой организации позволяет распространить на него государственные гарантии, установленные ст. 24 Закона об основах обязательного социального страхования <27>. Указанные авторы не учли целый ряд обстоятельств. Во-первых, понятие "финансовая система обязательного социального страхования", устойчивость которой гарантируется государством, должно рассматриваться в системной взаимосвязи с иными нормами гл. 4 Закона об основах обязательного социального страхования. В таком понимании финансовая система обязательного социального страхования представляет собой систему правоотношений по формированию и расходованию средств государственных внебюджетных социальных фондов. Во-вторых, межбюджетными трансфертами <28>, по смыслу Бюджетного кодекса РФ (в ред. от 1 декабря 2007 г.), признаются средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы другому бюджету бюджетной системы (но не юридическим лицам). Кроме того, ч. 4 ст. 4 Закона о негосударственных пенсионных фондах содержит однозначную норму о том, что государство не отвечает по обязательствам НПФ. Таким образом, законодательство об обязательном пенсионном страховании не допускает использование государственных гарантий в случае передачи пенсионных накоплений застрахованного лица в НПФ. Вызывают сомнения целесообразность и обоснованность изменения нормативного регулирования в этой части: переход из ПФР в НПФ является правом застрахованного лица, которое на основе свободного волеизъявления может сделать осознанный выбор и отказаться от формирования накопительной части пенсии через ПФР, а значит, и принять на себя долю риска неудовлетворительных результатов инвестирования пенсионных накоплений. Средства же федерального бюджета, как видится, не должны использоваться для обеспечения исполнения негосударственными субъектами принятых на себя обязательств. -------------------------------- <24> Фрик О. В. Реализация права наемных работников на накопительную часть трудовой пенсии: проблемы использования зарубежного опыта // Проблемы правового регулирования трудовых отношений: Сб. материалов науч. конф. / Отв. ред. М. Ю. Федорова. Ч. I. Омск, 2004. С. 172. <25> Полынцев Е., Волков М. О государственных гарантиях сохранности пенсионных накоплений граждан // Пенсионные фонды и инвестиции. 2007. N 5. С. 73. <26> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2071. <27> Полынцев Е., Волков М. О государственных гарантиях... С. 73. <28> В редакции ст. 24 Закона об основах обязательного социального страхования, действовавшей до 1 января 2010 г., использовалось более узкое понятие "дотации", которые Бюджетный кодекс РФ определяет как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и/или условий их использования.
Размышления о субсидиарной ответственности государства в системе обязательного пенсионного страхования приводят к следующим выводам. Норма, возлагающая на государство субсидиарную ответственность по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами, появилась в отечественном законодательстве сравнительно недавно. Анализ социально-страхового законодательства и практики его реализации убеждает в том, что данный гарантийный механизм имеет публично-правовую природу и не может сводиться к институту субсидиарной ответственности, используемому в гражданском праве, хотя терминологическое заимствование в данном случае достаточно очевидно. Более того, субсидиарная ответственность государства в обязательном пенсионном страховании ответственностью в строгом смысле этого слова не является, поскольку лицо, несущее субсидиарную ответственность (в данном случае - государство), не совершает виновного противоправного деяния, а, напротив, предотвращает ненадлежащее исполнение страховщиком обязанностей перед застрахованными лицами. Интересно отметить, что и в науке гражданского права субсидиарная ответственность в ряде случаев не рассматривается в качестве санкции за совершенное правонарушение <29>. -------------------------------- <29> См., напр.: Иванова Г. Н., Шевченко А. С. Субсидиарная ответственность // Правоведение. 1998. N 2.
Субсидиарную ответственность государства в обязательном пенсионном страховании можно определить как обязанность государства по обеспечению исполнения социально-страховых обязательств посредством перечисления в бюджет страховщика необходимых денежных средств. Такая обязанность государства в той или иной форме получила отражение в законодательстве большинства европейских стран <30>. В российской системе обязательного пенсионного страхования понятие "субсидиарная ответственность государства" должно подразумевать не только обязанность государства по восполнению дефицита бюджета страховщика в целях надлежащего исполнения социально-страховых обязательств, финансируемых на распределительной основе, но и государственные гарантии получения обязательного страхового обеспечения, выплачиваемого за счет средств пенсионных накоплений, в размере, рассчитанном исходя из фактически уплаченных страховых взносов и минимального дохода от их инвестирования. -------------------------------- <30> Social security: a new consensus. Geneva, 2001. P. 91 - 92.
Название документа