Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (1785 - 1917 гг.)

Автореферат кандидатской диссертации по юридическим наукам, праву

Белгородский государственный университет

на правах рукописи

ДИДЕНКО АЛЕКСАНДР АЛЕКСЕЕВИЧ

Специальность: 12.00.01 - теория и история права и государства;

история правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

Белгород Х 2002

Диссертация выполнена на кафедре теории и истории государства и права юридического факультета Белгородского государственного университета.

Научный руководитель -

Доктор ист;'р-.!ч;;сккх наук, профессор Касаткин Владимир Петрович;

кандидат юридических наук, профессор Новиков Евгений Вячеславович.

Официальные оппоненты -

доктор юридических наук, профессор, Малыгин А.-Я. кандидат юридических наук, доцент Корнев В.Н.

Ведущая организация - Московский институт МВД России.

Зашита состоится <р6^ а -?Мд^____ 2002 г.. в W час. _^?на заседании диссертационного совета КР - 212.015.10 в Белгородском государстнвенном университете по адресу: 308015, Белгород. \л. Победы, д. 85. в а\'д.

:^1сеш- -у -I/

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Белгородского гонсударственного университета.

Автореферат разослан лос0 ^<'Хyit^U.L 2002 г

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент

С.В. Тычинин

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Построение демократического федеративного правового государства предполагает налинчие эффективно функционирующей системы местного самоуправления. Менстное самоуправление в Российской Федерации, как одна из конституционнных форм реализации народом принадлежащей ему власти, одновременно рассматривается и в качестве демократического способа социального управнления обществом. Характерная черта данного института власти - это не тольнко статусное закрепление самостоятельности и автономности местного самонуправления от системы государственных органов, а в большей мере деятельнность, предполагающая самоорганизацию, самоуправление и са^оответст-венность населения при решении вопросов местного значения.

На сегодняшний день в целом сформирована законодательная основа местного самоуправления как федеральном', так и региональном уровнях. где определены принципы, организационные основы и формы его функционнирования. Несмотря на это, продолжается поиск наиболее оптимальных орнганизационно-правовых форм местного самоуправления. И здесь важную роль призваны сыграть исследования государственно-правового опыта Роснсии в этой сфере. Тем более что осмысление исторического опыта - непре^ менное условие успешного развития любых государственных и правовых иннститутов. При этом следует иметь в виду, что историческое бытие, как верно замечает В.В. Куликов, оказывает на них двойное воздействие". Прежде всенго речь идет об историческом бытии событий, непосредственно влияющих на государственное переустройство и переработку старого законодательства Такое воздействие часто имеет выраженную политическую окраску и может приводить к конъюнктурным изменениям, не способствующим совершенстнвованию государственных и правовых систем. Второй аспект воздействия проявляется при анализе исторического бытия явлений прошлого. По прошенствии времени появляется возможность более правильно определять направнления развития государственно-правовых институтов, а также использовать результаты научных исследований в области законодательной деятельности. Государственные институты как субъекты исторического развития обладают относительной самостоятельностью по отношению к экономической и социнально-политической сферам жизнедеятельности общества, способностью к саморазвитию. Изменение социально-политических представлений у части общества не является гарантией формирования новых государственно-правовых институтов, более свободных от прежних недостатков. Напротив, политический интерес не может адекватно отражать истинные общественные погребности, выявляющиеся лишь при сравнительном анализе исторических

_______________________

' ФЗ "06 общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" И Сонбрание законодательства РФ 1995. № 35

2 Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX). - МД 2001. С. 3.

событий и явлений. В определенной степени политика выступает в качестве инструмента развития права, но в аксиологическом плане она часто обедняет его, подменяя принцип законности, принципом целесообразности.

Сказанное подчеркивает важность и значимость историко-правовых исследований, затрагивающих важнейшие вопросы общественной и государнственной организации, что может и должно стать необходимым основанием для продуманной государственно-правовой эволюции, избегая ошибок и просчетов. Этим объясняется выбор темы и ее актуальность.

Состояние научной разработанности темы. Проблема организации и функционирования местного самоуправления была и остается в центре научнного интереса. Среди работ досоветского периода особого внимания заслунживают фундаментальные исследования кн. А.И. Васильчикова, И.И. Дитя-тина, А.А. Кизеветтера, Б.Б. Веселовского, М.М. Богословского и др., котонрые не утратили своего научного значения и по сей день'. Кроме того, необнходимо назвать имена таких известных ученых как Н.Д. Беляева, В.И. Сернгеевича, А.Д. Градовского, В.П. Безобразова, также обращавшихся к данной

проблеме4.

Центральное место среди работ досоветского периода занимает фунданментальное обобщающее исследование Б.Б. Веселовского История земств за 40 лет. Оно содержит богатый фактический материал, относящийся к деянтельности земств в области, медицины, народного образования, местного хонзяйства и т.п.

Необходимо отметить, что большая часть книг ч статей, написанных в предреволюционные годы, когда интерес к вопросам самоуправления был очень высок, носит не столь научный, сколько публицистический характер. Злободневность этой темы для жизни России той поры обусловила критиченскую направленность многих работ и некоторую предвзятость авторов в оценке ими существующей системы местного самоуправления, рассматринваемой с позиций программ различных политических партий'.

Сразу после октября 1917 г. в отечественной юридической науке не обнсуждались проблемы местного самоуправления, объявленного институтом буржуазного общества. В 60-е годы в центре внимания ученых были вопросы

_____________________________________________

3 См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностраннных земских и общественных учреждений Т.т. 1-3. СПб., 1869-1871; Веселовский Б. Б. История земства за 40 лет Тт. 1-4 СПб., 1905-1909; Кизеветтер А.А. Местное самонуправление в России. IX - XIX столетия. Исторический очерк - Пг . 1917.

4 См.: Безобразов В.П Земские учреждения и самоуправление - М. 1874; Беляев И.Д. История русского законодательства. СП6 : Издательство Лань, 1999; Градовский А.Д. История местного управления в России // Собрание сочинений. Т. 2. СПб., 1899; Он же. Переустройство нашего местного управления и всесословная мелкая единица //Собрание сочинений. Т. 8. СПб., 1903; Он же. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Собрание сочинений. Т. 9. 1904; Сергеевич В.И. Вече и князь. М., 1867, Он же. Лекции и исследования по древней истории русского права. СПб., 1894.

5 См., напр.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в РоссииЕ Исторический очерк; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправления Пг ., (б.г.).

общенародного самоуправления, перехода к коммунистическому самоуправнлению народа. Публикации, посвященные местному самоуправлению, поянвились лишь в конце 80-х годов в связи с разработкой концепции союзного законодательства о местном самоуправлении. Поэтому вплоть до 90-х годов понятие местного самоуправления нельзя назвать широко вошедшим в научнный обиход. В связи с этим долгое время не было ни одной работы, которая бы обратилась к политико-правовой мысли прошлого, накопившей разработнки по теории местного самоуправления, системе организационно-правовых форм и опыту законодательного регулирования различных видов российсконго местного самоуправления досоветского периода.

В принципе, все написанное об истории самоуправления после 1917 г. условно можно подразделить на две группы. К первой относятся исследованния по социальному составу земств и политической деятельности, ко второй

- работы описательного характера, в которых авторы обращаются к анализу практической стороны работы институтов самоуправления.

Примером могут служить труды В.В. Гармизы, Л.Г. Захаровой, В.А. Нардовой, Г.А. Герасименко, ряд монографий Н.М Пирумовой. Ими изучался, прежде всего, политический аспект деятельности земств и городнских учреждений.

Современные исследования, касающиеся истории развития самоуправнления в России, немногочисленны и также не отличаются научной беспринстрастностью6. Проявляется-тенденция к крайностям. Если советская общенисторическая и историко-правовая наука отрицала саму возможность суще-

-ствования в дооктябрьский период-самоуправления, то современные авторы стремятся обосновать его существование на протяжении всей истории Роснсийского государства7.

Исключения крайне редки. Особого внимания здесь заслуживает рабонта Л.Е. Лаптевой-"Земские учреждения в России" . -Рассматривая процесс становления институтов земского самоуправления, автор делает основной упор на теоретических представлениях о местном самоуправлении и его занконодательной базе, намечает несколько перспективных направлений исслендований данной проблемы.

Также необходимо отметить работы Г.А.Герасименко и, в частности, "Земское самоуправление в России" и "Государственное управление и самонуправление в России. Очерки истории"9. Интерес представляют оценки авто-

____________________________________

6 См., напр.: Из истории земства в России (1864-1918): каталог книжной выставки. -М., 1993; Горнов В.А. История земства России второй половины XIX - начала XX вв. и ее отражение в отечественной исторической литературе (1864-1995): Автореф. дисс. .. канд. ист. наук. - М., 1996.

7 См.: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII -нач. XX в.). Учебное пособие. - М.: Изд-во РУДН, 1999. С. 292; аптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999. С. 5.

8 См.: аптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1993. - 133 с.

9 См.: Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М., 1990.; Он же. Госундарственное управление и самоуправление в России. Очерки истории. - М. 1995.

ром досоветского периода истории самоуправления, которые впрочем, на что справедливо указывает В.В. Куликов, не выходят за рамки традиционной тенденции отечественной историографии по данной проблеме, а также мнонгие частные аспекты статуса и деятельности земских учреждений.

Попытка "комплексного, обобщающего исследования истории руссконго (российского) местного самоуправления XII - начала XX века" предпринянта В.В. Еремяном и М.В. Федоровым, в котором авторы обращаются к вопронсам "зарождения, становления, совершенствования, реформирования и разнвития институтов общинного, городского и сословного самоуправления Руси

- Российской империи - России" .

Нельзя оставить без внимания монографическое исследование В.А. Александрова " Обычное право крепостной деревни XVIII - начало XIX в.), где затронуты, в том числе, и особенности крестьянского самоуправленния''.

Из последних диссертационных исследований можно назвать работы

И.А. Чичеровой и Г.С. Лиманского . Первый из названых авторов обращаетнся к анализу системы городского и земского самоуправления, которые полунчили свое развитие в результате реформ правительства Александра П. Второй

- исследует теоретические основы местного самоуправления.

Оценивая в целом степень разработанности данной проблемы, следует указать, на то, что основная масса исследований продолжает оставаться в рамках традиционной концепции местного самоуправления, суть которой занключается в ограничении местного самоуправления временными рамками второй половины XIX - начала XX в., причем к местному самоуправлению относят только созданные в процессе реформ Александра II органы земского и городского самоуправления. Комплексный подход к пониманию и изученнию местного самоуправления еще не получил должного развития и нашел отражения лишь в отдельных изданиях. Примером могут служить работы В.В. Еремяна, М.В. Федорова, Н.В. Постового и некоторых других.

При определении хронологических рамок исследования диссертант исходит из того, что именно с реформ Екатерины П, а именно с появлением Жалованных грамот дворянству и городам (1785 г.). начинается процесс вынстраивания целостной системы местного самоуправления, который различнные растянулся на многие десятилетия и получил свое логическое завершенние в учреждениях волостного самоуправления Воеменного правительства

(1917г.).

Объектом исследования является сфера общественно-политической

жизни, которая связана с существованием и функционированием органов менстного самоуправления в России.

______________________________________

10 Ере.мян В.В., Федоров М.В. Указ. соч. С.292. " См : Александров В.А. Обычное право крепостной деревни. XVIII - начало XIX в. - М., 1984. С, 251-252.

!2 См.: Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины XIX в. (Историко-правовой анализ). Дисс .. канд. юрид. наук - М., \995; Лиманский Г.С. Формирование системы местного самоуправления в России (историко-правовое исследование). Дисс. .. канд. юрид. наук -Самара, 200С

Предметом исследования выступают законодательно закрепленные способы осуществления местного самоуправления, которые имели место в России в период с 1785 по 1917 гг., их система, особенности правового статунса и основные тенденции эволюции.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ системы местного самоуправления в России в период с 1785 по 1917 гг., определение организационно-правовых форм самоорганизации населения на данном этапе развития Российского государства, их идеологинческих основ, содержания, характера и направления эволюции, а также выявнление возможностей использования имеющегося отечественного опыта органнизации местного самоуправления для совершенствования существующей

Хныне .системы местного самоуправления, оптимизации ее организационной основы, законодательного регулирования -и повышение эффективности функционирования.

-Для реализации поставленной цели предполагается решение следуюнщих задач:

Х раскрыть идеологические основы местного самоуправления в России, пронанализировать -основные аспекты досоветской отечественной теории местного самоуправления, -ее истоки и своеобразие на -.фоне зарубежных аналогов;

Х определить систему организационно-правовых форм реализации местного самоуправления, характерных для рассматриваемого периода существованния Российского государства;

Х -выявить закономерности эволюции форм организации местного самоуправления,аа охарактеризоватьаа местоаа иаа рольаа институтов Хсамоуправления в системе государственного управления России, особенности их правового положения;

Х показать преемственность в выборе организационных форм и законодантельном регулировании местного самоуправления наметить основные нанправления использования отечественного опыта организации самоуправнления для оптимизации ныне существующей системы.

Методологическую основу диссертации образует комплекс познавантельных подходов и средств, которые отражают особенности предмета иснследования и призваны обеспечить получение объективных, достоверных знаний и выводов. Он включает в себя общефилософские, конкретно-научные и специально-юридические методы изучения социальных и политинко-правовых явлений.

Теоретическую основу диссертации составили положения и выводы, сформулированные в отечественной и зарубежной теоретико-правовой, госундарственно-правовой и историко-правовой науке.

Источниковедческую базу исследования составили несколько групп источников: 1) нормативные правовые акты центральных органов государстнвенной власти Российской империи, которые регламентировали организацию и функционирование местного самоуправления в рассматриваемый период;

2) акты органов местного самоуправления, официальные отчеты должност-

ных лиц, материалы делопроизводства губернской администрации и т.п.;

3) отечественные и зарубежные общетеоретические и историко-правовые иснследования по проблеме местного самоуправления, включающие работы донсоветского, советского и постсоветского периода; 4) иные источники (воспонминания, описания и т.п.). раскрывающие те или иные стороны системы менстного самоуправления.

Научная новизна исследования определяется стремлением диссертанта дать расширительное толкование термина местное самоуправление, вклюнчением в его содержание всех законодательно закрепленных способов самонорганизации населения, как собственно территориального самоуправления в лице городских и земских учреждений, так и общественного (сословного), представленного институтами дворянского, в определенной степени городнского и крестьянского самоуправления. Все они являлись способами самоорнганизации определенных социальных общностей и в своей совокупности обеспечивали участие различных слоев населения в управлении делами обнщества. Так же, диссертация является одной из первых попыток комплекснонго изучения местного самоуправления, отказавшись в теоретическом плане от устоявшихся стереотипов трактовки данной проблематики в отечественнной историко-правовой науке в плане периодизации и оценки места и роли местного самоуправления в системе общественно-государственных институнтов России в рассматриваемый период.

Следует еще отметить, что проведен комплексный анализ организацинонно-правовых основ местного самоуправления, используя сравнительно-правовой анализ, прослежена преемственность институтов самоуправления в рамках общего процесса демократизации общественно-политической жизни Российского государства, направленность их на раскрытие творческих понтенций и самодеятельности населения.

Кроме того, автор на основе анализа отечественного опыта организанции местного самоуправления предлагает ряд мер. направленных на соверншенствование и оптимизацию существующей в современной России системы организационно-правовых форм местного самоуправления

На защиту выносятся следующие положения:

1. Самоуправление представляет собой неотъемлемое свойство всякой стабильной социальной системы и выступает основны?.' способом ее самоорнганизации и обеспечения нормального функционирования и развития. Местнное самоуправление выступает в качестве разновидности самоуправления. Основными признаками, характеризующими самоуправление являются:

1) выборность органов самоуправления и их ответственность перед избирантелями; 2) решение задач местного значения; 3) самостоятельность при реншении задач, входящих в компетенцию местного самоуправления; 4) наличие собственной финансовой базы, 5) наличие института административного контроля со стороны соответствующих государственных органов.

2. В качестве самостоятельного этапа в развитии местного самоуправнления в досоветской России следует выделять период, ограниченный рамканми с 1785 по октябрь 1917 г., т.к. именно с реформ Екатгоины II, как уже бынло сказано выше, начинается процесс создания целостно системы местного

самоуправления, который завершился учреждением волостного самоуправнления в 1917 г.-Октябрьская революция в качестве альтернативы существонвавшей системе местного самоуправления предложила советы, которые стали политической основой новой власти. Тем самым была прервана традиция санмоуправления, насчитывавшая сотни лет.

3. В России исторически сложилось две основные формы организации местного самоуправления. Первая форма - это территориальное самоуправнление, -вторая- - общественное (применительно к досоветской России - сонсловное). Их следует рассматривать в неразрывном единстве, в системе, конторая представлена совокупностью закрепленных законодательством органинзационных форм самоорганизации населения, призванных обеспечить решенние-общих дел местного значения и реализацию ^интересов членов опреденленной социальнрй общности:

4. Основными -формами территориального -самоуправления, -которое строилось на принципе всесословного представительства, являлись городнское и земское самоуправление. Городское самоуправление в целом получинло законодательное оформление в- царствование Екатерины II, приобретя занконченные формы в ходе реформ второй половины XIX в. Особенность гонродского самоуправления состояла в том, что на^начальных этапах своего Хсуществования в нем сочетались черты территориального и сословного самонуправления-. При этом сословный компонент отходил- на второй план, огранничиваясь вопросами формирования органов городского .самоуправления. Законодатель, учреждением городского самоуправления, стремился создать наиболее" благоприятные условия для раскрытия творческого, созидательного потенциала городского населения (прежде всего торгово-промышленного), обеспечивая, тем. самым," цели поступательного-развития Российского госундарства. Земское самоуправление' представлено' двумя основными организанционно-правовыми формами: 'губернским и уездным самоуправлением. Земнское самоуправление-, было выборным всесословным учреждением, к компентенции которого были.\'отнесены дела местного значения. Завершенную сиснтему земское самоуправление приобрело с созданием в 1917 г. волостного самоуправления. Несмотря на определенные недостатки в системе земского самоуправления, оно сыграло десьма-позитивную (роль, являясь средством оптимизации государственного управления.

5. Значительное место сословного самоуправления среди институтов местного-самоуправления в России-обусловлено существовавшей вплоть до 1917 г. сословной организацией общества. Сословное самоуправление преднставлено дворянским и крестьянским самоуправлением. Они стали способом самоорганизации и обеспечения корпоративных интересов двух основных сословий тогдашней России. Учитывая, что дворянство выступало социальнной опорой власти, институты дворянского самоуправления в соответствие с законодательством получили широкие права в сфере местного управления,

Практическая' значимость исследования. Материалы и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курсов истории политических и правовых учений и истории государства и права, при дальнейшей разработке данной темы, проведении научных исследований. Опыт организации и законодательного регулирования

ний. Опыт организации и законодательного регулирования местного самонуправления, рассмотренный в диссертации, может быть использован в пронцессе совершенствования современного законодательства о местном самонуправлении.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследованние обсуждено и одобрено на заседании кафедры теории и истории государнства и права юридического факультета Белгородского государственного унинверситета. Основные идеи, теоретические положения и выводы диссертации получили отражение в опубликованных автором работах, а также использунются в качестве содержательных компонентов учебных курсов по теории гонсударства и права, истории государства и права, истории политических и правовых учений, читаемых в Белгородском юридическом институте МВД

России.

Структура диссертации определяется логикой и целью исследованния. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих 8 параграфов, занключения и списка использованных источников и литературы.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, опреденляются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая база, характеризуется степень разработанности проблемы в научной литерантуре, раскрываются научная новизна, теоретическая и практическая значинмость, обоснованность и достоверность полученных результатов, формулинруются основные положения, выносимые на защиту, указываются сведения об апробации результатов проведенного исследования.

Первая глава Теория местного самоуправления в досоветской отенчественной политико-правовой мысли включает два параграфа и посвянщена анализу идеологических основ местного самоуправления. Автор поднчеркивает, что идея местного самоуправления выполняет особые познавантельные функции. Она дает первоначальные сведения о местном самоуправнлении, отражает то существенное, что свойственно этому институту в разные конкретно-исторические периоды, то повторяющееся, что характерно для стран, ее признающих. Иначе говоря, в идее отражаются общие и особенные элементы любой системы местного самоуправления их динамике.

В идее самоуправления наиболее основательно выражено стремление человека к полнокровному участию во всех сферах жизнедеятельности общенства, тяга к наиболее полной реализации своих творческих потенций, своего авторитета. Сама идея самоуправления и, более того, ее практическая реалинзация в общественно-государственном устройстве различных стран, в том числе и России, имеет довольно длительную историю

В рамках первого параграфа диссертант прослеживает становление и развитие понятия самоуправления, отмечая, что процесс поиска наиболее адекватной дефиниции, отражающей сущностные свойства данного явления, сложный, противоречивый и длительный процесс. Это очень точно подметил

А.Д. Градовский, который говорил: "Как только в науке зайдет речь о теории местного управления, тотчас ученые и публицисты разделяются на самые противоположные партии...: защитников правительственной централизации, с одной, и защитников самоуправления, с другой стороны"13.

Первый опыт определения понятия самоуправление связывается с именнем известного немецкого ученого Р. Гнейста, который отталкиваясь от ангнлийской традиции самоуправления, попытался придать этой специфической системе универсальный- характер, что не могло не вызвать вполне закононмерные возражения. Однако и альтернативные варианты дефиниций (П. Ла-банд), основанные на широком подходе к пониманию данного явления, также не нашли единодушной поддержки.

Наиболее удачным и получившим широкое распространение является определение самоуправления данное Г. Еллинеком. "Самоуправление, - утнверждал. он, - есть государственное управление через посредство лиц, не явнляющихся профессиональными государственными должностными лицами, -управление, которое в противоположность государственно-бюрократиченскому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц"14.

Русская наука (Н.М. Коркунов, Б.Э. Нольде, А.Д. Градовский и др.) изнначально пошла по пути отыскания некоего общего универсального опреденляющего признака, свойства местного самоуправления, способного объясннить его сущность, характеризующего устойчивое, главное в его содержании.

Обращает на себя внимание, что для первых российских исследоватенлей местного самоуправления являлось характерным- смешение понятий "денцентрализация", "самоуправление", "провинциальное управление", но недоснтаток этот перекрывался тем положительным моментом, что, пользуясь сравннительно-историческим методом, они показывали совершенную новизну созданных Хв России земских и городских учреждений по сравнению с доренформенным местным управлением, а исходя из этой новизны старались найнти необходимые признаки самоуправления.

Местное самоуправление считалось российскими правоведами наибонлее характерной формой "самоуправления вообще", юридическое содержанние которой заключалось в том, что осуществление государственных задач было предоставлено в известных территориальных границах "самостоятельнным, некоронным местным учреждениям и лицам" . Соответственно этому в понятии "местное самоуправление" слово "самоуправление" выступало родонвым признаком, а "местное" - видовым отличием. В целом, оценивая содернжание понятия самоуправления в российской науке XIX века, считает необнходимым отметить, что доминирующей тенденцией было преобладание понлитической составляющей над собственно юридической.

На основе анализа множества дефиниций понятия самоуправления, выработанных зарубежной и отечественной юридической наукой в XIX - нач.

______________________________--

13 Градовский А.Д. История местного управления в России. - С. 23.

14 См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве, право современного государства, - СПб., 1908.

15 См.: Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. - СПб., 1911. - С 267

XX в , диссертант приходит к выводу, что самоуправление это есть способ самоорганизации стабильных социальных общностей на ограниченной тернритории в целях решения общих задач, для которого характерны:

наличие общих интересов жителей административных единиц как осннование возникновения и развития местного самоуправления.

органическая связь с местным населением, определяемая выборностью органов местного самоуправления и ответственностью перед населением,

несуверенность власти местного самоуправления и иной, нежели у ценнтральных властей, источник ее получение местным самоуправлением властных полномочий от государства в лице центральной власти, но реализанция их только местными жителями,

самостоятельность осуществления местным населением задач государнственного управления в рамках предоставленных органам местного самонуправления полномочий,

право органов местного самоуправления управлять всеми местными делами, за исключением лишь тех, которые вверены органам центрального управления.

Второй параграф посвящен анализу двух основных школ теории местнного самоуправления: общественно-хозяйственной и государственной Водонразделом между ними выступает позиция по поводу соотношения государстнва и местного самоуправления. Для представителей первого направления (ИИ Дитятин, В Л Лешков) было характерно противопоставление общестнвенных интересов политическим, и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами Они противополагали деятельность органов местного самоуправления государственному управленнию не только по субъекту: органы самоуправления для них органы местных союзов, но и по самому содержанию этой деятельности осуществление санмоуправляющимися единицами не государственных, а своих собственных задач Это прямо вело к отождествлению органов местного самоуправления со всякого рода частными союзами и корпорациями

Сторонники государственной школы (Н.М. Коркунов. В.П. Безобразов, А.Д. Градовский и др) видели в самоуправлении не самостоятельное заведование местным обществом его собственными делами, а возложение на него осуществления задач государственного управления ^Самоуправление, -писал А.Д. Градовский, - есть одна из форм управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в р>ки местного населения, органы которого действуют на правах государственных властей'6. В России, как подчеркивает диссертант, эта теория эта развивалась в русле критики общественно-хозяйственной теории и накоплением данных практики местного самоуправления после реформы 1864 г.

Государственная теория самоуправления, придя к выводу о том, что самоуправление - такая же часть государственного \ правления, как управленние коронное, тем не менее, не отрицала, что местное cav.c\ правление чем-то резко выделяется в составе государственного механизма Это отличие усмат-

_____________

16 Градовский A.Д. Системы местного управления на Западе и в России. - С 30

ривалось либо в особом положении личного состава служащих в органах конронной администрации и местного самоуправления, либо же в том, что органны местного самоуправления, выполняя функции государственного управленния, признавались при этом органами не государства, а иного юридического лица

Многолетний опыт развития различных теорий, утверждает диссернтант, показывает, что проведение четкой границы между местным самонуправлением и государственным управлением необоснованно. Тем более, что единство государственного и общественного начал в местном самоуправленнии отмечалось в российской юридической науке прошлого века в качестве его определяющей особенности.

В современном-российском законодательстве возобладала точка зрения об исключении местного самоуправления из системы государственной влансти. При-этом совершенно необоснованно отвергается корреляция между гонсударством и обществом в лице местного самоуправления. Поэтому преднставляется вполне актуальной необходимость решения-проблемы сочетания государственных и общественных начал в сфере управленческих отношений, когда, по справедливому замечанию В.Г Мальцева, '.'система государственнного управления, по крайней мере, на своем региональном уровне, должна быть пронизана общественно-самоуправленческими'началами, а система менстного самоуправления'- воплощать в себе;элемент1 государственности"17.

Одним из вариантов решения може-г-быть определение места местного самоуправления в системе разделения властей как составляющей

-исполнительной власти. А если рассматривать государственное управление как вид государственной деятельности, в рамках которого практически

-реализуется исполнительная власть, то следует признать, что органы местно-

-го самоуправления как субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления

Такая-формула, принятая в ряде западноевропейских- государств, вовсе не умаляет самостоятельности местного самоуправления, но позволяет не раздроблять (даже в теории) систему государственного управления. Хотя орнганы местного самоуправления имеют значительную самостоятельность, с географической, социальной и политической точки зрения они являются сонставной частью государства и должны быть инкорпорированы в организацинонную государственную структуру.

Вторая глава Система местного самоуправления в конце XVIII -XIX в. включает анализ системы организационно-правовых форм осущестнвления местного самоуправления в означенный период.

Автор предлагает исходить из общей посылки, что самоуправление имманентно присуще человеческому обществу. Оно естественно соответстнвует его потребностям в самоорганизации и регулировании социально-экономических процессов и сопровождает общество на всех этапах развития

________________

17Мальцев Г В О соотношении систем государственного управления и местного самонуправления // Государственное управление проблемы теории, истории, практики, пренподавания - Ростов-на-Дону, 1993 - С 20

Оно, и здесь диссертант солидарен с позицией Н.В. Постового, выступает еснтественной формы самоорганизации населения с целью непосредственного управления общественными, и прежде всего производственными, процессанми18. При этом каждому этапу существования человеческого общества, кажндому исторически обособленному социуму присущи определенные органинзационные формы, в рамках и посредством которых осуществляется самонуправление На выбор организационных форм самоуправления оказывают влияние самые многообразные факторы. К их числу следует отнести традинции, особенности политической истории, уровень политической и правовой культуры, господствующие идеологические установки и т.п. В связи с чем, по мнению автора, ни один из периодов в истории Российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. И в рамках первого параграфа предлагается общий обзор организационных форм самоуправленния, которые имели место с зарождения Российского государственности до конца XVIII в При том, что Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления, как замечает диссертант, даже в периоды наивысшего расцвета чиновничьего централизованного государнства элементы самоуправления сохранялись Однако наряду с рождающимся "снизу" институтами самоуправления почти всегда существовали те, что нансаждались "сверху".

Так, например, многие авторы, которые исследовали систему губного и земского самоуправления, указывают на то, что употребление термина санмоуправление применительно к данным органам весьма условно, поскольку речь должна идти не ло праве, а об лобязанности, тяжелой повинности менстного населения ,по обеспечению казенных нужд и интересов19. Более обосннованной, как считает диссертант, выглядит позиция НА. Максимовой, уснматривающей истоки губного и земского самоуправления прежде всего, в инициативе населения, совпавшей с интересами государства по оптимизации государственного управления. Обретенным правом самоуправления населенние активно пользовалось в самых разнообразных сторонах общественной жизни20. Дополнительным аргументом в пользу данной точки зрения являетнся специальный сбор с городов и волостей за право самоуправления т.н. кормленаго окупа, упоминаемого С.Ф. Платоновым2'.

При характеристике городского самоуправления (второй параграф), авнтор отмечает, что принятые в 1785 году Жалованная грамота городам и Го-родовое Положение22, стали нормативной основой не столько реформы, сколько революции, т. к. речь шла не об усовершенствовании старых учрежндений, а о введении совершенно новых, коренным образом отличавшиеся от

____________________________

18 См Постовой Н. В. Местное самоуправление история, теория, практика С 97

19 См , напр Князьков С. Царь Иван Грозный и его время (исторический очерк). - М , 1911 С 70, Чичерова И.А. Земское и городской самоуправление в России второй половины XIX в.

20 См Максимова Н.А. Местное самоуправление России в 16-17 в в (Историко-правовое исследование) Дисс.аа канд. юрид наук - Саратов, 1996

21 Платонов С.Ф Сочинения в 2-х томах - СПб., 1993 Т 1 С 302

22 ПСЗ- 1 Т 22 № 16188

существовавших23. Были провозглашены принципы всесословности и самонстоятельности, являющиеся основными предпосылками истинного самонуправления.

Самоуправление города строились на сочетании территориальных и производственных начал и представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу гильдии, цеха и управы ремесленные, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногонродние, посадские люди, - наверху городская общая Дума и городская щести-гласная Дума, как-органы представительные Исполнительную власть преднставлял городской Магистрат, выполнявший решения Городской Думы Орнганы городского самоуправления решали .территориальные и. сословные пронблемы одновременно. Таким образом, всесословные земские учреждения занведовали общими для-всех жителей вопросами-развития территорий, их донполняли местные- сословные учреждения, способные сконцентрировать внинмание на проблемах отдельных групп населения.

Такая схема городского самоуправления просуществовала с незначинтельными изменениями, вплоть до 1870 г., когда с принятием нового Городонвого Положения'-утверждается сугубо имущественный принцип построения самоуправления, а его организационную основу составили городское Избирантельное Собрание, Городская Дума, Городская Управа.

Особенностью екатерининского законодательства о городском самонуправлении, -по мнению автора, является его ярко выраженная направленнность на развитие-производственной сферы и возрождение инициативы лю-дей.1Поэтому задача законодателя виделась в том, чтобы лосвободить руконделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений, и преподать им : различные полезные способы и ободрения24. В связи с чем за городом на--вечно. закреплялась в собственность Хнедвижимая*и движимая собственность:

земля, сады, поля, пастьбы; луга, реки, лесаД.рощи, кустарники, .пустыри, вондяные и ветряные'мельницы,-вводился-уведомительный порядок создания ;всех без исключения производств, приносящих: людям пользу.

Городовое Положение 1870 г., а затем-Тородовое Положение 1892 года в значительной степени перечеркнули существенные нормы о реальности го-'родского самоуправления, закрепленные в Положении 1785 года. Из последннего были исключены: ремесленное Положение, провозгласившее систему производственного самоуправления изначально являвшегося основой всяконго самоуправления; статьи о свободном, уведомительном порядке создания производств, промыслов, строительства, а также статьи, определяющие главнную роль человека-собственника в деле местного самоуправления

По Городовому Положению 1870 года компетенция городского санмоуправления приобретает в большей степени организационно-правовой ханрактер. В данном документе преобладают статьи организации и деятельности городского самоуправления, не имеющие связи с собственностью и произнводством. Реальная компетенция, основанная ранее на собственности горо-

___________________________

23 Постовой Н В. Муниципальное право России - М , 1996 - С 48

24 См ПС'3-г Т 22 С 359

дов и стимулировании производства, приобрела завуалированный характер, превратилась в формальную, выхолощенную идею о самоуправлении. То, что раньше вправе могли делать граждане, оказалось переданным в руки городнских властей.

Вместе с тем, реформа 1870 г, на что обращает внимание диссертант, предоставила городскому общественному управлению сравнительно широнкою самостоятельность в ведении городского хозяйства и решении местных ^ел и при всех своих недостатках являлось крупным шагом вперед.

В рамках третьего параграфа анализируются организационно-правовые IiJpMbi земского самоуправления, которое было учреждено Положением о земских учреждениях 1864 г и получило продолжение в Положении 1890 г.

В основу построения системы земских органов были положены приннципы \) всесословного характера земского представительства, 2) ограниченния круга деятельности земства хозяйственными вопросами, 3) самостоянтельности в осуществлении порученных им дел

Земства вводились в уездах и губерниях. Организационная основа земнского самоуправления было представлена двумя типами учреждений. В каченстве представительных органов выступали уездные и губернские земские сонбрания, исполнительными органами земств являлись управы.

Говоря о компетенции земских органов, диссертант подчеркивает, что в Положении 1864 г. этот вопрос был решен довольно радикально. Ст. 3. опнределяла, что круг действий земских учреждений ограничивается пределами губерний и уезда, каждому из этих учреждений подведомственных Как следствие, земства получили право действовать в широких административнных рамках, что позволяло ставить крупные задачи, касающиеся большого числа людей и обеспеченные достаточными материальными ресурсами Кронме того, по вопросу о предназначении земских учреждений авторы Положенния 1864г нашли формулу, не требующую специального перечня прав и обязанностей. Земства создавались для заведывания делами, относянщимися к местным хозяйственным пользам и нуждам каждой губернии и уезда Эта статья обычно трактуется так, будто земствам отводились только хозяйственные дела. Между тем целый ряд отраслей народного хозяйства, включенных в компетенцию земств, выходил-за пределы чисто хозяйственнных занятий Наряду с промышленностью, торговлей, снабжением и пр. земнства плодотворно занимались народным образованием, здравоохранением, агрономией, статистикой и преуспели в этих делах

По-иному решен данный вопрос в современном российском законодантельстве о местном самоуправлении Ст 12 Федерального закона Об общих принципах организации самоуправления в РФ ограничивает территориальнные пределы местного самоуправления городскими и сельскими поселениянми Данный подход имеет два очевидных недостатка Во-первых, ограниченние круга действий местного самоуправления границами города и сельского поселения приводит к тому, что соотношение сил межд\ административной и представительной ветвями местной власти резко меняется ь пользу первой, а, во-вторых, органы самоуправления ограничены в людских и материальных

ресурсах и, следовательно, в своих возможностях э. При определении преднметов ведения органов местного самоуправления современный законодатель пошел по пути их предметной конкретизации, в чем можно усматривать стремление по возможности ограничить самодеятельность местного самонуправления По мнению автора, более продуктивным является подход, закренпленный в земском законодательстве Это необходимо учесть в процессе сонвершенствовании системы самоуправления в современной России

Автор'предлагает отойти-от чрезмерно политизированной оценки Понложения о земских учреждениях 1890 г , которое свойственно и по сей день для большей части историко-правовых исследований данного вопроса.

Во-первых, новое положение скорее было призвано исправить вынявившиеся в практике деятельности земских учреждений недостатки, нежели ограничить самостоятельность земств Так, оценивая.-те изменения, которые были внесены в порядок формирования ^уездных земских собраний, диссернтант-отмечает, что отстранение от выборов некоторых категорий-граждан явнлялось существенным-препятствием на пути повышения эффективности земнской деятельности. Но, при этом, учитывались интересы мелких владельцев,

Х обладавших десятой частью полного ценза. -Кроме того, права голоса лишанлись владельцытильдейских свидетельств, что ранее не-связывалось с иными материальными основаниями. Думается, только с большой-долей-условности можно расценить данное законодательное положение как выражение реакцинонной политики правительства:

Необходимо также заметить, что законодатель предусматривал вознможность участи в работа органов местного самоуправления без требуемого ценза, для чего вводился институт представительства от юридических, лиц Вполне правомерным и обоснованным следует признать включение в состав гласных представителей от некоторых государственных органов'и церкви, чьи интересы не всегда могут быть учтены в- работе местных- представительнных органов и требуют особых гарантий

Нельзя однозначно говорить об' установленном Положением 1890 г

Хпрямом административном назначении гласных от крестьян Назначение производилось из числа кандидатов отобранных волостными сходами: Нам представляется, что в ет 54 нет достаточных оснований для того, чтобы полнностью заблокировать представительство от крестьян и не утвердить полонженный комплект гласных.

В связи со сказанным, вряд в полной мере можно согласиться с бынтующими утверждениями о том, что новая избирательная система 1890 г должна была обеспечить безусловное преобладание дворянского элемента в земских собраниях Хотя Положение 1890 г и ухудшало некоторые изнанчальные условия представительства, но не меняло их кардинально Необхондимо также учитывать, что производимые изменения происходили в рамках введения земств в круг государственных установлений

________________________

25 Герасименко Г Два закона историко-сравнительный анализ земств и современного местного самоуправления//Земский вестник 1996 № 1-2

Во-вторых, беспристрастный анализ системы административного наднзора также изменяет ранее существовавшие негативные сценки внесенных Положением 1890 г. изменений . Традиционно такая оценка основывается на кажущемся расширении сферы административного контроля за деятельнонстью органов земского самоуправления. Но вместе с тем не нельзя не видеть, как отмечает автор, что новое законодательство, закрепляло достаточно эф-::Х= :тивные механизмы ограждающие интересы местного сообщества и огранничивая произвол губернатора по отношению к земским учреждениям.

Исследователи, как дореволюционные, так и современные, указывают на расширение полномочий губернатора, на которого в соответствии со ст. 87 Положения 1890 г.: "Помимо наблюдения за законностью земских постановнлений, на администрацию возложено наблюдение и за их целесообразнонстью"". Действительно, по этой статье губернатор имел право приостановки постановления земского собрания в случае, если оно "противоречит законам или поставлено с нарушением прав круга ведомства, пределов власти либо порядка действия земских учреждений"^. Вторая часть цитируемой статьи содержит понятия "общих государственных польз и нужд" и "интересов менстного населения". В ст. 9 старого земского Положения есть формулировка "общих государственных польз". В связи с этим можно утверждать, что нонвая редакция нормы не создает принципиально новых условий для ее применнения. "Общие государственные пользы" не могут не подразумевать в части своей и "интересы местного населения", которые никто не может нарушать. Важную гарантию содержит и следующая, 88-я статья, обязывающая губерннатора передать дело о приостановке постановления по причине противоренчия закону губернскому по земским делам присутствию 1C 1892 г. - губерннское по земским и городским делам присутствие). Состав присутствия давал некоторые гарантии решения дела в пользу губернатора, так как помимо него туда входили губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, управнляющий губернской казенной палатой, окружной прокурор и только три представителя городского и земского самоуправления. Но, во-первых, преднводитель дворянства, как правило, являлся и председателем губернского земнского собрания, а, во-вторых, присутствие решало вопрос только о законнонсти постановления, что значительно снижает возможность принятия произнвольного решения. За губернатором осталось право обжаловать не устраинвающее его решение присутствия в Министерство внутренних дел, которое не полномочно было отменить его в административном порядке, но только могло передать для окончательного разрешения в Сенат. В это же учрежденние имело право обращаться по поводу решения присутствия и земское собнрание. Данная процедура, на наш взгляд, создавала достаточно противовесов административному произволу. Не менее показателен и механизм принятия

____________________

26 См.. Чичерова И.А. Земское и городское самоуправление в России второй половины

ХIХв....

27 Кизеветттер А.А. Местное самоуправление в России. IX- XIX .Ч Исторический очерк: Пг.. 1917. С 115.

28 Положение о губернских и уездных земских учреждениях Свод законов Российнски империи 1892 г. Т. 2 С 16.

окончательного решения по земскому постановлению, приостановленному по соображениям целесообразности. Право рассмотрения такого постановленния, принятого уездным земским собранием, передавалось губернскому собнранию. В случае протеста губернатора, равно как и в случае с постановленинем собственно губернского земского собрания, дело также направлялось в Министерство внутренних дел. При этом от присутствия требовалось прининмать не исчерпывающее решение, но только "предварительные соображе-

-ния". Последними инстанциями становились Государственный совет или Комитет .министров. Позже по правительственному проекту, внесенному в 1908 г. в Государственную думу, надзор вообще не касался целесонобразности. Положение предоставляло земским учреждениям немалые вознможности для осуществления своих задач, так как содержала исчерпываюнщий перечень постановлений, утверждаемых губернатором -или министром внутренних дел (ст. 82 и ЗЗ)29.'^ одно. из них не имеет принципиально важнного значения для функционирования-органов самоуправления. Постановленния, не требовавшие санкции губернатора, приводились в действие, если понследний не приостанавливал их в течение двух недель. Механизм контроля, предусмотренный в Положении 1890 г., был шагом вперед-по сравнению с

Хпредшествующим законодательством, так как создавал определенные, хотя и далеко не абсолютные, гарантии для обеих сторон: земских и государственнных органов. Практически нич'ем не ограничивался круг лиц (должностных и частных, физических и юридических), имевших право обращаться- в земское собрание с предложениями, представлениями и просьбами. Допускалось и

обжалование постановлений земских собраний, нарушающих закон, частны-

чо ми лицами" .

При анализе современного законодательства напрашивается вывод, что оно значительно больше уделяет -внимания этой проблеме, -причем скландывается впечатление.-что.законодатели-озабочены не тем, как сделать местнное самоуправление более или менее самоуправляющейся системой, а тем, чтобы оно не вышло 'из-под контроля администраторов, опередив своих предшественников по земству.

Диссертант обращает внимание также на то, что современное местное самоуправление по своему характеру не есть ни сельское, ни городское, а то ;и другое одновременно, т. е. симбиоз двух разнородных типов'поселений. В законе дается разъяснение, что- следует понимать под муниципальным обранзованием. По мнению законодателей, это Ч городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным занконом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеютнся муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местнного самоуправления.

_____________________________________

29 См.: Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. - СПб., [б.г ]. С. 112.

30 См.: Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших по

земским делам /Сост. Н.И. Кузнецов. Воронеж, 1915. Т. IX. С. 37-38

Между тем, по мнению В.Л. Даля, слово муниципальный понимается однозначно как городской. К тому же известно, что в России муниципальная система местного самоуправления определялась специальным законом, приннятым 16 июня 1870 г., который получил название Городового положения. Смешение в современном законе двух систем запутывает дело и усложняет само функционирование действующей системы местного самоуправления

Все сказанное выше высвечивает необходимость внесения коренных изменений в закон <'0б общих принципах организации местного самоуправнления в Российской Федерации.

В четвертом параграфе рассматриваются основные институты сословнного самоуправления: дворянского и крестьянского. Они выступали выразинтелем корпоративных интересов основных социальных групп населения тонгдашней России Существование дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского самоуправления (на уровне сел и волостей) наряду с собственнно территориальными органами управления и самоуправления, как считает диссертант, это пример удачного сочетания общегосударственного, местного и корпоративного начал.

Доминирующее положение в ряду системы корпоративного самонуправления занимали институты дворянского самоуправления. Что имеет вполне объективные основания, поскольку именно дворянство являлось оснновной социальной опорой существовавшей государственной системы. Приннятая 21 апреля 1785 г. Грамота на права, вольности и преимущества благонродного российского дворянства , юридически оформила дворянские собранния как сословные институты. Они были призваны заменить в системе местнного управления территориальные организации. В итоге, выборная сословная служба и, прежде всего дворянская, получила характер государственной ч стала основой местного управления. В уравнении дворянской выборной службы с государственной следует усматривать, по мнению диссертанта, стремление законодателя поднять значение дворянских корпораций. Выранжением тому стало право дворян избирать председателей обеих судебных палат, возможность заявлять не только о сословных, но и местных нуждах, ходатайствовать ло прекращении злоупотреблений или устранении админинстративных неудобств. Дабы воспрепятствовать губернаторам в давлении на дворянские корпорации, законодатель отказал им в праве присутствовать на заседаниях дворянских собраний. Особо следует остановиться на месте и ронли в системе местного управления должности предводителя дворянства. Он рассматривался прежде всего как представитель администрации. Отправленние этой должности осуществлялось на безвозмездной основе, хотя на пронтяжении первой половины XIX в. круг его полномочий постоянно расширялнся32 По меткому замечанию С.А. Корфа, к начал\ 1850-х гг. не оставалось больше ни одной области администрации, в которой не было бы уделено меснта предводителям дворянства.

_____________

31 ПСЗ- 1 Т 22 № 16187.

32аПСЗ-2 Т1 № 323, Т 7 № 5279, Т 11 №9818

Юридическое оформление крестьянского самоуправления относится к концу XVIII в., причем это первоначально коснулось только удельных и гонсударственных крестьян. Лишь реформа 1861 г , распространила общественнное самоуправление и на бывших частновладельческих крестьян.

Органами "сельского общественного управления" был сельский сход. состоявший из крестьян-домохозяев данного сельского общества и сельского старосты. Что же касается волостных сходов, то они не оправдали себя и не осуществляли на практике своих общественно-хозяйственных функций.

Компетенция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвенно с общественным землевладением и дел общественного благонустройства и общественного хозяйства. Причем, подчеркивает диссертант, анализируемые законодательные установления рассматривали, по-прежнему, производство как отправную точку становления и развития местного сельнского самоуправления.

Анализ- институтов корпоративного самоуправления дает основание утверждать, что традиционные формы сословного (общественного) самонуправления сыграли важную роль в становлении российского гражданского общества: Действительно, проведенная "сверху" реформа местного самонуправления, которая выразилась в создании земских и городских учрежденний, частично была обязана .своим, успехом именно тому, что существовала многовековая, традиция самостоятельного -решения населением своих сонсловных, общинных проблем. В результате органы местного самоуправления Хне возникли в общественном вакууме, а легли на достаточно-подготовленную почву.

Третья глава Изменения в системе местного самоуправления в начале XX в. состоит из двух параграфов.

Первый параграф посвящен характеристике законодательных проектов .Хреформирования местного самоуправления в предреволюционный период 'Все они в основном были ориентированы на учреждение институтов волостнного земского самоуправления. Однако'в силу объективных и субъективных причин так и не были реализованы.аа ^

При характеристике законодательной деятельности Временного правинтельства (второго параграф), диссертант считает необходимым отметить, что одним из важнейших приоритетов новой власти стала демократизация госундарственно-политической системы, что не могло не затронуть и местное санмоуправление За столь короткий срок было принято и введено около сорока нормативных актов, которые касались различных вопросов организации и функционирования органов местного самоуправления. На их основе было осуществлено преобразование на демократических началах городских выбонров, пересмотр действовавшего Городового Положения, с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлений; улучшение гонродских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов Наконец, более крупные города были выделены из земств и городам предоставлены самые широкие права вступать в союзы с городами и земствами Создавалось поселковое самоуправление (напоминавшее прежнее упрощенное городское

устройство). Преобразовывались на широких демократических началах гунбернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица (волостное земство); было изменено Земское Положение, с устранением административнной опеки и подавления самостоятельности земства, улучшены земские финнансы и кредит для земств, земствам предоставлено было самое широкое право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Наконец, земство вводилось почти повсюду в стране - с отличиями, вызваннными местными особенностями. Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию Вводились админинстративные суды, призванные охранять законность, готовилось преобразованние губернского и уездного управления

В заключении автор подчеркивает, что отечественный опыт организанции .местного самоуправления свидетельствует о том, что исключение органнов местного самоуправления из системы органов государственной власти не продуктивен, поскольку разрушает единство системы государственной влансти и превращает муниципальные образования в государства в государстнвен

Представляется целесообразным внести необходимые изменения в конституцию и законодательство с тем, чтобы включить местное самоуправнление в единую систему исполнительной власти, предусмотрев четкие механнизмы административного контроля за деятельностью местных властей.

Законодательной основой самостоятельности местного самоуправления может стать четкая регламентация компетенции органов местного самонуправления Причем, при определении полномочий местного самоуправленния следует использовать лостаточный принцип, оставляя все незакрепленнное за вышестоящими органами государственной власти, в компетенции менстного самоуправления.

Также законодателю, по мнению диссертанта, следует сделать больший акцент на нравственную составляющую при определении требований, предънявляемых к лицам, которые претендуют на замещение выборных и иных должностей в органах государственной власти и местного самоуправления. Примером тому может служить ст. 17 Положения о земских учреждениях, где препятствием для участия в выборах было лопороченное по суду или обнщественному приговору. А именно низкие морально-нравственные качества представителей власти более всего дискредитируют данный социальный иннститут, подрывают его авторитет.

Безусловно, самостоятельность органов местного самоуправления нанпрямую определяется их материально-финансовыми возможностями. Законнодатель должен расширить права местного самоуправления по управлению собственностью, которая находится на территории муниципальных образонваний При этом необходимым является жесткий контроль за эффективнонстью управления собственностью.

Кроме того, учитывая традицию общественного i сословного) само-.. правления, следует направить усилия на повышение роли так называемого территориального общественного самоуправления, которое, несмотря на нанзвание, далеко не всегда является территориальным, а представляет собой

всевозможные формы объединений граждан для защиты их общих ингере-сов.

Основные результаты диссертационного исследования нашли отраженние в следующих публикациях автора общим объемом 1,3 п л.:

1) Законодательные проекты реформирования местного самоуправленния в предреволюционный период// Гражданское общество: история, теория, современность. Материалы научно-практической конференции 17-18 марта 2001 г. Белгород, 2002. 0,3 п.л.

2) К вопросу о нормотворческих полномочиях земских учреждений в досоветской России // На пути к правовому государству трудности и достинжения. Материалы всероссийской научно-практической конференции 25-26 октября 2001 г Курск, 2002. 0,1 п.л.

3) Сословное самоуправления в России (конец XVIII - начало XX в.) // Актуальные проблемы реформирования правовой системы Российской Фендерации. Материалы международной научно-практической конференции, понсвященной 125-летию Белгородского государственного университета 25-26 апреля 2002 г - Белгород, 2002. 0,4 п л. В печати.

4) Местное самоуправление в механизме государства // Механизм гонсударства. Лекции. Белгород, 2002. 0,5 п.л. В печати

Авторефераты по темам >> Авторефераты по юридическим наукам, праву

Blog

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ (1785 - 1917 гг.)