Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам
Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы
Автореферат докторской диссертации по юридическим наукам
На правах рукописи
ЖАКАЕВА ЛЕЙЛА СУЛТАНОВНА
КОНСТИТУЦИОННЫЙ ПРОЦЕСС В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ
Специальность 12.00.02. - конституционное право;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
доктора юридических наук
Москва - 2008
Работа выполнена в Московском государственном университете
имени М.В. Ломоносова (юридический факультет)
Научный консультанта - Заслуженный деятель науки Российскойаа
Федерации, доктор юридических наук,
профессор Авакьян Сурен Адибекович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Автономов Алексей Станиславович
(Институт государства и права РАН)
доктор юридических наук, профессор
Витрук Николай Васильевич
(Российская академия правосудия)
доктор юридических наук, профессор
Михалева Надежда Александровна
(Московская государственная юридическая
академия)
Ведущая организация: Институт законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве Российской
Федерации
Защита состоится л25 декабря 2008 года в л15.15. часов на заседании диссертационного Совета Д.501.001.74 при Московском государственном университете имени. М.В. Ломоносова по адресу: 119991, Москва, Ленинские горы, 1-й корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет, ауд. 826.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГУ имени
М.В. Ломоносова по адресу: 119991, г. Москва, ГСП-1, Ленинские горы, МГУ имени М.В. Ломоносова, 2-й корпус гуманитарных факультетов.
Автореферат разослан л____ _____________200___ года.
Ученый секретарь
диссертационного Советаа Мачин И.Ф.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования
Современный период развития правовой науки характеризуется усилением внимания к теоретическим и прикладным проблемам юридического процесса, понимаемого в качестве общеправового явления, присущего всей системе права, безотносительно ее отраслевой структуры. Интерес к процессуальным формам в конституционном праве обусловлен многими факторами, в том числе задачами и потребностями обеспечения эффективного механизма правового регулирования посредством процессуальной ее составляющей, что в свою очередь диктует необходимость интенсивного развития и совершенствования законодательства в целях оптимизации правоприменительной деятельности, осуществляемой в конституционно-правовой среде.
В развитии конституционно-правового законодательства Казахстана обозначились тенденции расширения процессуального спектра правового регулирования, углубления (детализации) регламентации процессуальных форм деятельности различных субъектов конституционно-правовых отношений. Активизации указанных процессов способствовала последняя конституционная реформа Казахстана (2007 года) , в соответствии с которой претерпели изменения основы правоприменительной деятельности во многих сферах конституционно-правовых отношений. В указанных условиях реформирования конституционно-правового законодательства Казахстана в соответствии с задачами построения правового государства и развития гражданского общества обращение к анализу теоретических и прикладных проблем механизма правового регулирования конституционно-правовых общественных отношений на основе изучения правовой базы правоприменения и его практического осуществления, представляется нам актуальным.
В значительной мере актуальность исследования предопределена новизной темы. В правовой наукеа Казахстана до настоящего времени не обращались к комплексному исследованию теоретических и прикладных проблем конституционно-правовых процессуальных норм и процессуальных отношений. Вопросы определения сущности, содержания, функций и места процессуальных норм в системе права не являлись предметом исследований казахстанских ученых, специализирующихся в области теории права,а вне поля зрения общетеоретической науки в Казахстане оказались и проблемы осуществления юридического процесса. Обращение же к имеющимся на сегодняшний день зарубежным (прежде всего российским) исследованиям в области конституционного процесса и юридического процесса в целом свидетельствует о том, что теоретические проблемы определения сущности и места конституционно-правовых процессуальных норм в праве решаются неоднозначно. Достаточно сказать, что в теории права после длительных дискуссий продолжают существовать два полярных научных направления, согласно которым, в одном случае юридический процесс рассматривается в качестве юрисдикционной (правоохранительной) деятельности, в другом он признается и в позитивной сфере правоприменения. С этой точки зрения, результаты настоящего диссертационного исследования, в части обоснования закономерностей и отраслевых особенностей развития процессуальных явлений (норм и отношений) в конституционном праве представляют определенный интерес.
Одним из активно используемых в новейших конституционно-правовых и общетеоретических исследованиях правовых категорий является конституционный процесс, ее многогранное содержание в юридической науке до настоящего времени не подвергалось комплексному исследованию. В современной конституционно-правовой науке обозначилась теоретическая позиция, согласно которой конституционный процесс предлагается рассматривать в качестве самостоятельной процессуальной отраслиа права. В этой связи исследование конституционного процесса, не только в плане уяснения содержания научной дефиниции, но и в контексте теории общеправового юридического процесса на основе анализа конституционно-правовой практики Казахстана и проблем структурирования системы права имеет теоретическое значение.
Обращение к исследованию механизма реализации конституционно-правового законодательства посредством процессуальных норм в значительной мере обусловлено прикладными задачами, а именно необходимостью выработки научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства и оптимизации организационно-правовых форм его практического воплощения. Выбор правовых институтов, подвергаемых анализу, предопределен позицией автора, согласно которой существование в чистом виде процессуальных институтов в конституционном праве ставится под сомнение. Речь может идти о процессуальной составляющей конституционно-правового регулирования и о процессуальных нормах, имеющих прикладное значение по отношению к нормам материального содержания. Мы можем говорить о преобладании процессуальных норм в том или ином конституционно-правовома институте. Исходя из этого, в работе исследуются проблемные вопросы правоприменения в отдельных сферах конституционно-правового регулирования, в которых обнаруживается преобладающее функционирование процессуальных норм, а именно конституционный процесс (деятельность по принятию конституции и внесению в нее изменений и дополнений), законодательный процесс (деятельность по разработке и принятию конституционных законов и законов), избирательный процесс (деятельность по выборам в государственные органы). Предметом специального рассмотрения является конституционное производство, понимаемое нами в качестве комплекса процессуальных действий, осуществляемых органом конституционного контроля - Конституционным Советом Республики Казахстан по разрешению конкретных правовых ситуаций (конституционных дел). Объектом анализа явились не все вопросы правоприменения в обозначенных сферах, а лишь те из них, которые, на наш взгляд, требуют правовой регламентации, либо более совершенного, чем есть, регулирования, либо нуждаются в дополнительных процессуально-правовых гарантиях осуществления в условиях обновленного в результате последней конституционной реформы конституционно-правового законодательства Казахстана.
Степень разработанности темы исследования
В советский период конституционного развития комплексный анализ содержания, структуры советских государственно-правовых процессуальных норм, их функционального назначения в правотворчестве и правоприменении был осуществлен В.О. Лучиным в диссертационном исследовании Процессуальные нормы в советском государственном праве (Воронеж,1971). Несколько позднее отдельные процессуальные проблемы советского государственного права были рассмотрены Ф.З. Касумовым в диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Процессуальный механизм реализации Конституции СССР (М.,1985). С этого времени в казахстанской и российской юридических науках комплексное исследование теоретических и прикладных проблем процессуальных норм в конституционном праве не предпринималось.
Следует сказать, что имеется докторская диссертация В.В. Бородина по теме Конституционный процесс: сравнительно-правовой анализ (СПб.,2000), но в ней рассматриваются проблемы последних конституционных реформ России и Украины в сравнительном аспекте. Работа по существу посвящена содержанию конституционной эволюции, ибо предметом исследования В.В. Бородина явились: государственная власть в демократическом правовом государстве, статус местного самоуправления, идеи парламентаризма, принцип разделения властей, правовая культура .
В российской конституционно-правовой науке активно обсуждается вопрос о статусе процессуальных норм в конституционном праве и системе права, некоторыми учеными предлагается осуществить отраслевую систематизацию права на основе выделения ее процессуальной составляющей. Варианты структурирования российской системы права и системы конституционного права различны. О необходимости обособления конституционно-судебного процесса в структуре новой отрасли права - конституционном правосудии, в частности, пишет Н.В. Витрук . Аргументы в пользу выделения конституционного судебно-процессуального права в качестве разновидности отраслей процессуального права в системе права выдвигает Ж.И. Овсепян . М.С. Саликов обосновывает идею становления конституционно-процессуального права, включающего в себя совокупность процессуальных норм, регулирующих все возможные конституционно-правовые отношения, в том числе связанные с осуществлением конституционного судопроизводства .
Указанные тенденции нашли своеобразное проявление и в казахстанской конституционно-правовой литературе. А.А. Черняков определяет конституционное право как единую отрасль, условно подразделяемую на материальное и процессуальное конституционное право при одновременном отрицании существования процессуальных норм в праве - как самостоятельных классификационных единиц . А. Есенжанов, М. Кемалов предлагают считать законодательный процесс в качестве отрасли процессуального права, а конституционный процесс, равнозначный процедурам внесения изменений и дополнений в конституцию и конституционному производству, осуществляемому Конституционным Советом Республики, институтом процессуального права . Позиция, аналогичная взглядам российского ученого М.С. Саликова, выражена С.К. Укиным, но, по его мнению, предметом конституционно-процессуального права являются процедурные правила, процедурные вопросы, регламенты Парламента и Конституционного Совета, лобщественные отношения в сфере гражданского и уголовного судопроизводства, а также в сфере административного процесса .
Вышеизложенная информация о степени разработанности темы и наметившихся в российской и казахстанской юридических науках тенденций в исследовании конституционно-правовых процессуальных норм и процессуальных отношений подтверждает настоятельную потребность системного рассмотрения процессуальных проблем функционирования конституционного права на основе анализа теоретических направлений и позиций, выработанных конституционно-правовой и общетеоретической науками с учетом современных реалий правотворчества и правоприменения в отдельно взятой стране.
Целью диссертационного исследования является выработка целостной концепции понимания конституционного процесса посредством решения комплекса взаимосвязанных задач теоретического и прикладного уровней, в числе которых мы выделяем особо значимые:
определение сущности и содержания конституционного процесса в качестве отраслевой разновидности юридического процесса посредством установления и анализа ее признаков и особенностей проявления;
рассмотрение понятия конституционный процесс и соотношения понятий процесс и процедура на основе анализа позиций, изложенных в конституционно-правовых исследованиях, и практики словоупотребления в юридической науке в целом;
установление места конституционно-правовых процессуальных норм в системе права на основе рассмотрения концепций структурирования системы права и системы конституционного права с точки зрения признаков идентификации правовой отрасли и характеристики внутриотраслевого строения конституционного права;
определение особенностей конституционно-правовых процессуальных норм на основе анализа их содержания, функций в механизме правового регулирования, форм реализации и структуры, а также с точки зрения научных направлений, обосновывающих существование процессуальной ответственности и процессуальных принципов в праве;
характеристика основных тенденций развития конституционного процесса, выработка предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование конституционно-правового законодательства в части процессуальной составляющей на основе исследования актуальных проблем функционирования процессуальных норм в конституционном праве Казахстана и реальных процессуальных отношений, выраженных в процессе конституционных реформ, законодательном процессе, избирательном процессе и процессе правоприменительной деятельности Конституционного Совета РК.
Объектом диссертационного исследования явились теоретические и прикладные проблемы функционирования конституционно-правовых процессуальных норм в конституционном праве и регулируемые ими общественные отношения. В качестве эмпирической основы исследования мы рассматриваем конституционно-правовое законодательство Казахстана, а также процессуальную по характеру деятельность субъектов конституционно-правовых отношений в проблемных сферах отраслевого регулирования, воплощенных в нормативно-правовых актах различной юридической силы и актах правоприменения.
Методологические и теоретические основы диссертационного исследования предопределены его задачами. Методологическую базу исследования составил комплекс общенаучных методов познания общественных процессов в сочетании со специальными (частно-научными) методами изучения правовых явлений, используемый в юридической науке. Осуществить плодотворный анализ поставленных в диссертации вопросов позволили системно-структурный, формально-логический, конкретно-исторический, социологический, статистический, сравнительно-правовой и другие методы научного исследования. Специфика задач данного диссертационного исследования предопределила особую значимость системно-структурного метода исследования при выяснении места процессуальных норм в системе права и системе законодательства в целом и при определении функций конституционно-правовых процессуальных норм в конституционном праве, в частности. Сравнительно-правовой метод научного исследования проявился в обращении к зарубежным (прежде всего российским) научным источникам по исследуемой проблематике, а также зарубежному конституционно-правовому законодательству и опыту правоприменения в обозначенных сферах исследования.
Изучение многих теоретических проблем в рамках темы исследования осуществлено на базе широкого использования российских, а при необходимости и советских научных источников, поскольку проблемы юридического процесса и проблемы структуризации системы права не являлись с момента обретения суверенитета Казахстаном предметом специальных исследований казахстанских ученых. Одновременно следует подчеркнуть, что современное состояние процессуально-правового массива суверенного Казахстана обусловлено в значительной мере диалектикой его совместного с Россией и другими странами постсоветского пространства исторического развития в прошлом, а также во многих аспектах общими для них проблемами современного государственного строительства и конституционно-правового регулирования общественных отношений.
Конкретизируятеоретические основы диссертационного исследования,отметим, что еесоставляют научные труды, посвященные как фундаментальным вопросам конституционного права, так и широкому спектру конституционно-правовых проблем прикладного значения. Несомненную ценность для нас представляют научные исследования, посвященные рассмотрению фундаментальных проблем конституционного права (предмет конституционного права, методы конституционно-правового регулирования, система конституционного права, нормы конституционного права и их виды, принципы конституционного права, источники конституционного права, конституционно-правовая ответственность и другие). Определяющее значение для исследования имеют также научные работы, касающиеся проблем реализации конституционно-правового законодательства, а также содержащие доктринальные толкования понятий конституционного права.
С этой точки зрения, теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских и казахстанских ученых-конституционалистов: С.А. Авакьяна, Е.Б. Абдрасулова, А.С. Автономова, К.К. Айтхожина, Н.И. Акуева, С.К. Амандыковой, А.Т. Ащеулова, М.В. Баглая, М.Т. Баймаханова, Ж.Н. Баишева, Е.Е. Бобраковой, Н.А. Богдановой, В.В. Бородина, В.А. Виноградова, Н.В. Витрука, Л.Т. Жанузаковой, С.З. Зиманова, Т.Д. Зражевской, А.А. Караева, А.И. Кима, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, О.К. Копабаева, А.К. Котова, Е.К. Кубеева, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.А. Малиновского, Н.А. Михалевой, Э.Б. Мухамеджанова, Ж.И. Овсепян, В.С. Основина, С.Н. Сабикенова, М.С. Саликова, С.С. Сартаева, А.Н. Сагиндыковой, Г.С. Сапаргалиева, Т.М. Пряхиной, Т.Я. Хабриевой, М.С. Хакимова, А.А. Чернякова, В.И. Чехариной, В.Е. Чиркина и многих других ученых.
Рассмотрение теоретических вопросов конституционного процесса обусловило необходимость обращения к трудам теоретиков права советского периода и современным общетеоретическим исследованиям, посвященным теории процессуального права, теории юридического (правового) процесса, проблемам структуризации права, систематизации законодательства, характеристике признаков и особенностей процессуальных норм. Доктринальную основу диссертационного исследования в этом отношении составили труды: С.С. Алексеева, Н.Г. Александрова, Л.В. Афанасьева, М.И. Байтина, А.А. Бессонова, Н.Н. Вопленко, И.А. Галагана, В.И. Гоймана, В.М. Горшенева, Л.Н. Гранат, А.С. Ибраевой, В.И. Каминской, С.Л. Кондратьевой, В.В. Лазарева, О.Э. Лейста, Е.Г. Лукьяновой, А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузова, Ю.И. Мельникова, В.С. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, В.Н. Протасова, Т.Н. Радько, В.Н. Синюкова, Л.Б. Тиуновой, Ю.А. Тихомирова, Р.В. Шагиевой и других авторов.
Задача всестороннего исследования процессуальных явлений в конституционном праве, а также наличие научных гипотез, позволяющих рассматривать конституционно-правовые процессуальные нормы в контексте системы права и системы интегративной отрасли права - процессуального права предопределили необходимость обращения к работам ученых, в которых освещаются проблемы функционирования процессуальных норм иной отраслевой принадлежности: А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, Ю.М. Козлова, В.М. Манохина, И.В. Пановой, Г.И. Петрова, Ю.Н. Старилова, В.Д. Сорокина (в административном праве); С.Н. Абрамова, И.М. Зайцева, Н.А. Рассахатской (в гражданско-процессуальном праве); В.К. Боброва, Г.Н. Ветровой, Г.А. Галкина, Э.Ф. Ковриги, В.М. Савицкого, М.С. Строговича (в уголовно-процессуальном праве) и других ученых.
Научная новизна исследования заключается в том, что впервые в казахстанской юридической науке предпринято комплексное исследование содержания и функций конституционно-правовых процессуальных норм в конституционном праве, а также теоретических и прикладных проблем их реализации. Во многих отношениях данная работа отличается научной новизной и с позиций российских наук конституционного права и общей теории права, поскольку позволяет взглянуть на ряд тенденций развития конституционно-правового регулирования процессуальных отношений с учетом опыта Республики Казахстан, на основе методов сравнительного правоведения и оценки накопленного научного и практического конституционно-правового материала.
Новизну диссертационного исследования определяют рассмотрение:
- конституционно-правовых процессуальных норм и процессуальных отношений в контексте общеправовой теории юридического процесса;
- конституционно-правовых процессуальных норм с точки зрения структурирования права, то есть в системе права, в системе процессуального права и в системе конституционного права;
- механизма конституционно-правового регулирования посредством процессуальных норм, то есть в аспекте содержания, внутренней структуры и функционального назначения процессуальной нормы;
- проблем совершенствования процессуальных форм в конкретных сферах конституционно-правового применения, посредством анализа процессуальной составляющей источников конституционного права с позиций систематизации законодательства, расширения спектра и детализации правового регулирования процедур;
- правовых процедур осуществления процесса конституционных реформ, законодательного процесса, избирательного процесса, а также конституционного производства, осуществляемого органом конституционного контроля с точки зрения обеспечения эффективной и оптимальной правоприменительной деятельности субъектов конституционно-правовых отношений.
Положения, выносимые на защиту:
1. Констатируя многообразие содержания понятия конституционный процесс, используемого в юридической науке, необходимо подчеркнуть, что его основное понимание заключается в том, что это одна из отраслевых разновидностей юридического процесса, проявляющаяся в реализации права в форме (посредством) правоприменения.
Конституционному процессу присущи общеправовые признаки юридического процесса - наличие правовой ситуации (юридического дела), требующей разрешения, многосубъектность и стадийность конституционного правоприменения. Особенности предмета конституционно-правового регулирования, выраженные в преобладании юридических дел позитивного свойства над юридическими делами негативного (охранительного) свойства, предопределяют факультативность доказывания в конституционном процессе.
2. Анализ общетеоретических и отраслевых научных источников, определяющих неоднозначно соотношение понятий процесс и процедура, подтверждает позицию, что это равнозначные правовые категории. Тем не менее, с точки зрения словоупотребления (в юридической практике правотворчества и правоприменения) можно считать с определенной долей условности, что процедура и процесс соотносятся как часть и целое, а процедуры образуют конкретные процессуальные действия субъектов правоприменения или их совокупности.
3. Конституционное право едино по своему материально-процессуальному содержанию, поэтому внутриотраслевое разграничение правовых институтов по признаку процессуальности довольно условно. Это объясняется взаимозависимостью и взаимообусловленностью реально возникающих конституционно-правовых отношений, поэтому речь может идти о процессуальных (либо преимущественно процессуальных) по характеру правовых институтах, состоящих из однородных по предмету регулирования материальных и процессуальных правовых норм, различаемых по субъектному составу, функциональному и другим признакам.
4. В ходе осуществления правоприменительной деятельности в конституционно-правовой сфере системность права проявляется особенно отчетливо, поскольку оказываются задействованными целые массивы правовых норм, в которых процессуальные нормы функционируют в комплексе, в тесной связи с материальными нормами. Иначе говоря, конституционно-правовые процессуальные нормы, образуя вместе с одноименными материальными нормами отраслевую общность, оказывают консолидированное воздействие на регулируемые общественные отношения. Нормативной основой конкретного конституционно-правового применения являются процессуальные нормы, предусматривающие условия и порядок осуществления процедур (процессуальных действий), материальные нормы, определяющие правомочия субъектов применения, а также материальные нормы, характеризующие содержание основного (материального) правоотношения, на реализацию которого направлено процессуальное (правоприменительное) правоотношение.
5. Для конституционно-правовых процессуальных норм присущи все качества структуры, характерные для правовых норм одноименного отраслевого содержания, а именно наличие диспозиции либо диспозиции и гипотезы одновременно. В конституционном праве обнаруживается внутренняя связь процессуальной нормы с соответствующей материальной нормой, позволяющая констатировать, что в ходе правоприменения диспозиция или санкция конституционно-правовой материальной нормы выполняет функцию гипотезы конституционно-правовой процессуальной нормы, являясь необходимым условием ее реализации, то есть существует логическая производность структуры процессуальных правовых норм от норм материальных. Санкция является факультативным элементом логической структуры конституционно-правовой материальной нормы, в процессуальной норме она отсутствует. Конституционно-правовые процессуальные нормы не определяют ответственность (меры ответственности), они регламентируют порядок (процедуры) ее реализации. Применительно к конституционному праву мы полагаем, что процессуальной ответственности не может быть, ибо она не может существовать вне материально-правовых отношений, в противном случае необходимо было бы признать функциональную самостоятельность процессуальных норм.
В результате исследования актуальных проблем конституционно-правового применения как формы (способа) реализации конституционно-правового законодательства Казахстана нами обосновываются следующие основные выводы и предложения, касающиеся совершенствования правовой регламентации ряда правовых институтов конституционного права преимущественно процессуального назначения.
6. В сфере конституционного процесса (в узком смысле):
Конституционно-правовым законодательством не регулируются процедуры разработки и принятия новой Конституции РК, что однако не означает отсутствие практической возможности осуществления кардинальной конституционной реформы. Стремление предотвратить полное обновление Конституции закономерно, оно отвечает задачам обеспечения социально-правовой устойчивости государства, политической стабильности общества, тем не менее, отсутствие правовой регламентации процедур принятия новой Конституции в тексте действующей Конституции РК не вполне оправдано. Вполне естественным и логичным с этой точки зрения являетсяа усложненный порядок внесения в Конституцию РК дополнений и изменений, вместе с тем, уровень правового регулирования конституционного процесса в части процедур внесения поправок в Конституцию далек от совершенства.
Одно из перспективных направлений реформирования конституционного процесса видится в демократизации порядка его осуществления, которая осуществима посредством конституционного гарантирования прав граждан на инициирование конституционного референдума, введения обязательного республиканского референдума по конституционным изменениям, обусловленным необходимостью сохранения демократических основ функционирования государства и общества. В целях совершенствования правовой регламентации процедур принятия Конституции и внесения в нее изменений и дополнений представляется необходимым: включить в Конституцию РК нормы о порядке осуществления кардинальной конституционной реформы, о правомочиях граждан инициировать конституционные изменения в порядке республиканского референдума; осуществить правовую регламентацию процесса разработки Конституции в полном объеме, включая вопросы конституционной инициативы и процедуры разработки ее текста; установить процедуры выработки и представления текстов проектов Конституции и законов о внесении в нее изменений и дополнений субъектами права референдумной инициативы; осуществить правовую регламентацию процедур рассмотрения Парламентом предложений Президента по внесению изменений и дополнений в Конституцию.
7. В сфере законодательного процесса:
В результате комплексного исследования правовых основ и практики законодательного процесса в диссертации обосновывается необходимость расширения круга субъектов права законодательной инициативы за счет включения в их число Верховного суда и Генерального прокурора Республики Казахстан; определение процессуальных гарантий реализации права законодательной инициативы депутатами Парламента посредством конкретизации процессуальных форм оказания им помощи в подготовке законопроектов, легитимации права самостоятельного (вне постоянных комитетов Парламента) инициирования депутатами и депутатскими объединениями законопроектов, регламентации порядка участия депутатов в формировании перспективных планов законопроектных работ; обеспечение процессуального равенства субъектов законодательной инициативы в процессе рассмотрения законопроектов в Парламенте посредством детализации процедур принятия Парламентом альтернативных законопроектов, исключения стадий получения предварительного согласия инициатора законопроекта на осуществление процессуальных действий в рамках парламентских процедур.
Отмечая пробельность конституционно-правового законодательства в части парламентских процедур бюджетного процесса, учитывая определяющее значение бюджета в развитии государства и общества, автор предлагает установить обязательность минимального двукратного чтения законопроекта о республиканском бюджете, определить предельные сроки его рассмотрения, предусмотреть участие представителей правоохранительных органов в лице высших должностных лиц в процедуре рассмотрения отчета об исполнении бюджета и другие меры, способствующие динамичности бюджетного процесса и эффективности парламентского бюджетного контроля. Рассматривая конституционную норму о необходимости получения положительного заключения Правительства на законопроект, предусматривающий сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов в качестве правового средства гарантирования его последующей реализации, считаем недопустимым ограничивать инициативы депутатов в части поправок к законопроектам о республиканском бюджете.
Рассмотрение теоретико-правовых и прикладных проблем законодательной деятельности Парламента РК и его Палат свидетельствует о небесспорности предоставления Сенату Парламента РК (в результате конституционной реформы 2007 года) права принятия конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Наделение правом самостоятельного законотворчества Сената в условиях двухпалатного Парламента, на наш взгляд, недостаточно обосновано как с позиций воспринятой Казахстаном модели конструирования законодательной ветви власти, так и с точки зрения имеющейся правовой базы законодательной деятельности Парламента РК.
8. В сфере избирательного процесса:
Исследование процедур формирования и деятельности Центральной избирательной комиссии РК позволяет сделать вывод о том, что актуализируется вопрос определения ее конституционного статуса в системе государственных органов, ибо от этого зависят процессуальные взаимоотношения данного органа с иными субъектами власти. Рассматривая возможные пути совершенствования процедур формирования ЦИК, предлагаем конкретизировать порядок выдвижения кандидатов на должности членов ЦИК, предоставив это право депутатам Парламента и их объединениям, уточнить порядок рассмотрения данного вопроса в Палатах Парламента.
В процедурах формирования территориальных окружных и участковых избирательных комиссий целесообразно уточнить роль местных представительных органов. Полагаем, что порядок формирования избирательных комиссий маслихатами в условиях безальтернативности представляемых кандидатур следует рассматривать в качестве процедуры назначения членов комиссии, а порядок последующего избрания членов комиссии маслихатом после их временного назначения вышестоящей комиссией - процедурой утверждения членов соответствующей комиссии.
Рассмотрев правовые и практические вопросы реализации процедур подготовки и организации выборов, автор приходит к выводу, что в условиях множественности субъектов организующих избирательный процесс, необходимо акцентировать внимание в законодательстве на вопросах конкретизации статуса органа (должностного лица) в той или иной процедуре, более четкого разграничения их правомочий и обязанностей, а также ответственности за результаты правоприменительной деятельности.
Анализируя особенности правового регулирования и практики правоприменения в сфере избирательных отношений с использованием современных информационных технологий, автор обосновывает вывод о целесообразности применения электронных информационных систем лишь на стадии ведения государственного реестра избирателей иа стадии подведения итогов голосования (выборов).
Рассмотрение обновленных в результате последней конституционной реформы процедур формирования Мажилиса позволяет констатировать целесообразность использования смешанной пропорционально-мажоритарной систем избрания ее депутатов. В целях совершенствования действующего правового механизма осуществления электоральных процедур диссертантом предлагается ряд мер, направленных на развитие партийной системы Казахстана, усиление процессуальных гарантий их вхождения во власть, уточнение содержания императивного мандата депутата, обеспечения представительства региональных интересов в Мажилисе.
Анализ законодательства и практики правоприменения в части выборов Мажилиса органом национального представительства при Президенте РК - Ассамблеей народа Казахстана, свидетельствует о необходимости уточнения процедур выборов, одновременно в диссертации ставится вопрос об увеличении количества депутатов, избираемых Ассамблеей народа Казахстана.
9. В сфере конституционного производства, осуществляемого Конституционным Советом РК:
Всестороннее рассмотрение правовых основ и практикиа конституционного производства, осуществляемого Конституционным Советом РК, позволило обосновать необходимость совершенствования данного конституционно-правового института в направлении уточнения предмета, субъектного состава участников и процессуальных условий осуществления конституционного производства.
В целях оптимальной реализации правомочий Конституционного Совета по обеспечению конституционной законности предлагается: предусмотреть возможность безусловного последующего конституционного контроля в отношении принятых законов и ратифицированных международных договоров; распространить конституционный контроль на акты Президента, принимаемые в порядке делегированного законодательствования, а также на законы о внесении изменений и дополнений в Конституцию и законы, принимаемые посредством республиканского референдума.
В результате рассмотрения бездействующих механизмов осуществления конституционного контроля по рассмотрению избирательных споров и прокурорского надзора за конституционностью законов автор приходит к выводу о целесообразности наделения правом обращения в Конституционный Совет кандидатов в Президенты, кандидатов в депутаты Парламента, политические партии, а также Генерального прокурора соответственно.
Анализ содержания нового (введенного в 2007 году) правомочия Конституционного Совета по проверке на соответствие Конституции принятых Парламентом и его Палатами постановлений подтверждает мысль о необходимости определения в качестве объектов конституционного контроля только Регламентов Парламента и его Палат, ибо в противном случае закономерно поставить вопрос об установлении подконтрольности правоприменительной деятельности, выраженных в процессуальных актах ненормативного свойства, иных субъектов государственной власти.
Рассмотрение практики правоприменения Конституционного Совета в части толкования Конституции показало, что в числе оснований использования данной процедуры лежат не только погрешности восприятия текста Конституции и противоречия правоприменения (как выражено в правовых позициях Конституционного Совета), а нередко и такие факторы, как пробелы конституционных законов в регулировании конституционно-правовых процессуальных отношений, а также дефектность конституционных принципов осуществления правоприменения.
Исследование правомочий Конституционного Совета по проверке соблюдения конституционных процедур при решении вопроса о досрочном освобождении и отрешении от должности Президента Республики свидетельствует о значительной пробельности в их регулировании, что объясняется превентивно-политическим назначением данного правового института. Тем не менее, в диссертации ставится вопрос об уточнении содержания президентского иммунитета, предлагаются поправки, дополняющие и детализирующие указанные конституционные процедуры.
Анализ содержания стадий конституционного производства позволил прийти к выводам о целесообразности правовой регламентации принципов конституционного производства, более четкого разграничения правомочий Конституционного Совета и его аппарата, уточнения состава и статуса участников конституционного производства на отдельных этапах конституционного производства, сроков и условий осуществления отдельных процессуальных действий. Предлагается, в частности, установить обязательность и конкретные процедуры уведомления участников конституционного производства о заседаниях Конституционного Совета и производимых им процессуальных действиях, определить основания проведения закрытых заседаний, предусмотреть обязательность опубликования особого мнения члена Совета, не согласного с итоговым решением Совета, а также дополнительных решений Конституционного Совета и его решений, принятых в порядке пересмотра прежних, определить организационно-правовые гарантии реализации решений Конституционного Совета в законодательной сфере.
Теоретическая и практическая значимость диссертации определяется ее содержанием. Теоретическая значимость работы заключается в том, что в ней исследование вопросов функционирования отраслевых процессуальных норм осуществлено в контексте общетеоретических проблем определения сущности и составных элементов юридического процесса, а также в плане структуризации системы права. Теоретическое значение имеют результаты исследования, обусловленные рассмотрением конституционно-правовых процессуальных норм с позиции внутриотраслевой структуризации, и с точки зрения актуальных проблем правоприменения. Практическая ценность работы заключается в том, что содержащиеся в ней выводы, предложения (рекомендации) могут быть использованы в правотворчестве в интересах совершенствования конституционного законодательства и оптимизации правоприменительной деятельности субъектов конституционно-правовых отношений. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в ходе преподавания учебных дисциплин (основных и специальных курсов) в высших учебных заведениях юридического профиля, для проведения научных изысканий в различных областях правоведения, связанных с процессуальными проблемами функционирования права.
Апробация результатов исследования
Основные положения диссертации, сформулированные в ней выводы и предложения, отражены в монографиях Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы (Караганда: Изд-во КарГУ, 2006), Процессуальные формы в конституционном праве Казахстана (М.: Изд-во МГУ, 2008), в более 40 научных статьях и докладах автора на научных конференциях международного, республиканского и регионального уровней. Общий объем публикаций по теме диссертации составляет более 60 печатных листов.
Результаты диссертационного исследования были представлены в выступлениях и докладах на: международной научно-практической конференции Конституционная ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран (г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2001); международной научно-практической конференции Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы (г. Астана, Парламент РК, 2001); республиканской научно-практической конференции Проблемы реализации норм права, посвященной десятилетию юридического факультета Костанайского государственного университета им. А. Байтурсынова (г. Костанай, КГУ, 2002); республиканской научно-практической конференции Правовое развитие Казахстана: опыт, проблемы и концепции (г. Караганда, КарГУ, 2002); международной научно-практической конференции Актуальные проблемы высшего образования и науки в XXI веке, посвященной 30-летию Карагандинского государственного университета им. Е.А. Букетова (г. Караганда, МОН РК, КарГУ, 2002); научно-практической конференции Государство и право в Республике Казахстан: проблемы взаимодействия и развития (г. Караганда, КарГУ, 2003); международной научно-теоретической конференции лПарламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт (г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2002); республиканской научно-практической конференции Естественное право и национальное законодательство (г. Караганда, КарГУ, 2003); республиканской научно-практической конференции Перспективы дальнейшего совершенствования государственно-правовой системы Республики Казахстан (г. Караганда, КарГУ, 2004); международной научно-практической конференции Правовая реформа в Республике Казахстан: проблемы и перспективы (г. Петропавловск, Северо-Казахстанская юридическая академия, 2004); международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию академика Е.А. Букетова (г. Караганда, КарГУ, 2005); международной научно-практической конференции Роль Конституции в становлении и развитии независимой государственности в Казахстане, посвященной 10-летию Конституции Республики Казахстан (г. Караганда, КарГУ, 2005); международной научно-практической конференции Конституционная реформа в Казахстане: перспективы развития (г. Петропавловск, Северо-Казахстанская юридическая академия, 2005); республиканской научно-практической конференции Актуальные вопросы обеспечения конституционных основ безопасности личности, общества и государства (г. Костанай, КГУ, 2005); международной научной конференции Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве: конституционно-правовые вопросы (г. Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2005); всероссийском круглом столе Развитие современного законодательства в субъектах Российской Федерации (г. Нальчик, Нальчикский филиал Краснодарской академии МВД РФ при поддержке кафедры конституционного права МГУ им. М.В. Ломоносова, 2006); международной научной конференции Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения (г. Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова, 2007); международном круглом столе Конституция -а основа стабильности и процветания Казахстана (г. Астана, Институт законодательства РК и Министерство юстиции РК, 2007); международной научно-практической конференции Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности (г. Астана, Институт законодательства РК и Министерство юстиции РК, 2007); международной научно-практической конференции Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития (г. Астана, Парламент РК, 2007); международной научной конференции Конституция и экономическое развитие: проблемы России и опыт зарубежных стран (г. Санкт-Петербург, 2008).
Структура и объем диссертации
Работа состоит из введения, трех глав, структурированных в параграфы, а также заключения и библиографии.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Глава 1. Конституционный процесс как разновидность юридического процесса
Интенсивное развитие законодательства, расширение сфер правового регулирования общественных отношений явились первопричиной постепенной эволюции взглядов на сущность юридического процесса, что выразилось в формировании нового подхода к характеристике юридического процесса, выходящего за рамки юрисдикционной сферы правового регулирования. Возникла теория общего юридического процесса, трактующая все процессуальные формы проявления государственной деятельности вне зависимости от отраслевой структуры юридическим (правовым) процессом, нашедшая системное и развернутое изложение в фундаментальных теоретических исследованиях В.М. Горшенева, П.Е. Недбайло и других ученых .
Рассматривая вклад ученых-государствоведов (А.И. Кима, В.С. Основина и В.О. Лучина) в становление и развитие теории юридического процесса, диссертант особо отмечает, что полемикаа по теоретическим вопросам юридического процесса (понятие юридического процесса, охранительный и регулятивный аспекты правоприменения, критерии разграничения материального и процессуального в правовом регулировании и др.) продолжается в исследованиях последних лет, однако она не носит былого острого характера, поскольку произошли существенные изменения в правовой действительности, объективно обусловленные кардинальными общественно-политическими реформами, что повлекло необходимость пересмотра взглядов на многие правовые явления с точки зрения современных законодательства и практики правоприменения. На первый план вышли задачи повышения эффективности практического правоприменения, поиска оптимальных способов правового регулирования процессуальных форм правоприменительной деятельности с учетом современных динамичных условий функционирования правовых систем, что отнюдь не исключает необходимости дальнейшего исследования теоретических и правовых проблем юридического процесса, его отраслевой специфики.
Обоснование существования конституционного процесса как отраслевой разновидности юридического процесса потребовало обращения к анализу его основных признаков. Отмечая, что главным определяющим признаком юридического процесса признается наличие юридического дела, автор констатирует, что для охранительной сферы государственной деятельности данный признак является наиболее существенным, причем в качестве юридического дела в этом случае обычно выступает либо спор о праве, либо факт совершения правонарушения. Тем не менее, для регулятивной сферы государственной деятельности, в которых лорганизаторами процесса выступают субъекты, не осуществляющие правоохранительные функции, этот признак также имеет превалирующее значение, ибо юридическим делом здесь является отдельная конкретная ситуация, требующая своего рассмотрения и разрешения правовым способом с использованием установленного законодательством механизма правового регулирования.
В конституционном процессе предметом юридического дела могут выступать не только обстоятельства положительного свойства, но и спор о праве или факт совершения правонарушения, поскольку в конституционно-правовой практике не исключены как конфликтные ситуации на почве оспаривания правомочий органов и физических лиц, разрешаемых на уровне реализации неюрисдикционной компетенции уполномоченных государством органов и должностных лиц, так и совершение правонарушений, требующих государственного принуждения и привлечения к специфическим формам отраслевой ответственности.
Конституционному процессу присущи такие содержательно-структурные характеристики юридического процесса как: наличие правовой ситуации, требующей правового разрешения (разбирательства); разрешение правовой ситуации посредством правоприменения; осуществление правоприменения только уполномоченными (государством) субъектами; разрешение правовой ситуации на основе исследования фактических обстоятельств юридического дела; разрешение правовой ситуации на основе всестороннего исследования правовой основы юридического дела и в соответствии с правовыми нормами, регламентирующими процедуры правоприменения; разрешение правовой ситуации посредством принятия решения в форме акта правоприменения.
Многосубъектность юридического процесса - общеправовое свойство, поскольку в этом процессе принимают участие не только органы, управомоченные осуществлять правоприменение, но и различные субъекты общественных отношений, в чьих интересах или с помощью их участия (нередко содействия) происходит разрешение правовой ситуации. Если рассматривать многосубъектность юридического процесса с позиции множественности субъектов-правоприменителей, то для конституционного процесса этот признак является существенным, поскольку спектр предметов конституционного правового регулирования значителен и соответственно субъектный состав органов, наделенных правом осуществлять правоприменение не ограничен государственными органами. Субъектами конституционно-правового правоприменения являются государственные органы (их структурные подразделения), должностные лица, негосударственные (общественные) организации (их органы), уполномоченные государством осуществлять процессуальную деятельность. Граждане не являются субъектами правоприменения, но их акты реализации могут быть одним из возможных условий (оснований) инициирования правоприменения.
Доказывание является факультативным компонентом конституционного процесса. В позитивной сфере конституционного правоприменения процесс доказывания не столь очевиден, как в негативной (охранительной) поскольку процессуальные формы материализации (проявления) доказывания в конкретных процессуальных актах (документах) законодательством определяются, как правило, при регламентации вопросов конституционно-правовой ответственности. Доказывание в этом смысле выступает как комплекс действий вспомогательного значения по установлению информации (фактов), востребованной в конкретном виде процессуальных отношений, выступающий как средство обоснования процессуального решения, как технико-юридический факультативный атрибут юридического процесса.
Применение права представляет собой многоступенчатый, длящийся во времени и развивающийся в соответствии с нормами юридической процедуры процесс организационно-властной реализации права, его завершающим (ключевым) моментом является принятие решения. Определяющим источником принимаемого решения выступают правовые нормы, являющиеся составными элементами действующей правовой системы государства и в этом смысле правотворчество первично по отношению к правоприменению. Тем не менее, правотворчество (в том числе законотворчество), в свою очередь, представляет собой разновидность сложной процессуальной деятельности (правоприменения), оно слагается из организационных действий уполномоченных органов и лиц в рамках установленных законодательством процедур, которые имеют собственные временные, логико-структурные характеристики.
Не разрешенной в юридической науке считается до настоящего времени проблема содержания понятий процесс и процедура, этот фактор является определяющим в позициях как представителей широкого подхода к пониманию юридического процесса, так и ее противников, поэтому в работе осуществлен анализ различных трактовок этого вопроса. На основе рассмотрения имеющихся в науке точек зрения о соотношении понятий процесс и процедура, согласно которым: юридическая процедура и юридический процесс соотносятся как целое и часть; процесс - это процедура в широком смысле; процедура - это начальная форма урегулированности, которая может перерасти в процесс; процедура в отличие от процесса распространяется на внесудебные производства; процесс реализуется через конкретные правовые процедуры, а процедура складывается как макро или как микропроцедура; процедура относится к действиям человека, процесс же может относиться и к явлениям и других характеристик, автор склоняется к позиции отождествления данных понятий. Обосновывая ее с семантической точки зрения, диссертант указывает, что процесс и процедура равнозначные понятия, имеющие однокорневую основу латинского происхождения, первое - от существительного processus (продвижение), второе от глагола procedere (продвигаться) , обозначающее порядок осуществления действий. Очевидно и сходство между рассмотренными понятиями и понятием порядок, последнее означает последовательный ход чего-либо; правила по которым совершается что-нибудь . Поддерживая идею равнозначности данных правовых категорий, тем не менее, с точки зрения практического словоупотребления в современном конституционном праве, автор полагает возможным считать, что процедура и процесс соотносятся как часть и целое, а процедуры образуют конкретные процессуальные действия субъектов правоприменения.
Глава 2. Теоретические и правовые вопросы институционализации конституционного процесса
В работе анализируется многогранное содержание понятия конституционный процесс, которое в юридической литературе трактуется в качестве: элемента мирового исторического развития (процесса развития лцивилизованных государств); процесса конституционной эволюции в отдельной стране, в том числе с точки зрения социальных (политических) предпосылок, условий и тенденций конституционного развития; процесса трансформаций в государственно-правовой структуре общества идей общественного сознания (гражданского общества и правового государства); процесса претворения в правовой действительности положений политико-правовой теории конституционализма; формы существования конституционного законодательства, деятельности высших органов государственной власти; процесса развития и усовершенствования всех конституционно-правовых институтов в конкретном обществе; деятельности конституционных судов и квазисудебных органов и др.
Рассматривая юридический, исторический, политологический и философский подходы к определению содержания конституционного процесса, автор акцентирует внимание на его юридическом понимании. Конституционный процесс следует считать луниверсальным правовым понятием, отражающим динамику развития конституционных отношений в самых различных областях правоприменения, в том числе и в отраслевой (конституционно-правовой) охранительной сфере. В этом смысле следует говорить о конституционном процессе в широком смысле как об одной из отраслевых форм реализации права в виде правоприменения, причем, имеющей не только отраслевое, но и особое (надотраслевое) значение для всей правовой системы конкретного государства. В лузком юридическом значении конституционный процесс может восприниматься в качестве совокупности правовых норм (института конституционного права), как правило, содержащихся в тексте конституции и определяющих порядок разработки и принятия конституции, а также порядок внесения в нее последующих изменений и дополнений. Конституционный процесс в этом смысле предстает, с одной стороны, в качестве однородных по содержанию норм, регулирующих процедуры реформирования конституции, с другой стороны, конституционный процесс являет собой целостную систему взаимосвязанных и взаимообусловленных процедур законотворчества самого высокого ранга, осуществляемых уполномоченными органами и должностными лицами.
В российской конституционно-правовой науке высказана идея, что конституционный процесс (в лузком смысле) не ограничивается процедурами принятия, внесения изменений и дополнений в конституцию и может включать процедуры, обусловленные трансформацией содержания конституции посредством других нормативных актов (Р.С. Хакимов), предлагается выделять люридическую конституцию, которую образуют нормативные акты прямо или косвенно вносящие изменения в писаную конституцию (А.Н. Кокотов). Анализ указанных теоретических позиций показывает, что ученые рассматривают конституционный процесс не как процессуальное явление (процедуры), а как содержательное развитие конституции с помощью иных дополнительных правовых источников. В работе отмечается, что конституционный процесс в лузком смысле охватывает процедуры, связанные с созданием и преобразованием конституции государства. В противном случаеа происходит безмерное расширение объектов конституционного процесса (в узком значении) за счет установления сопряженности (непосредственной связи) с конституцией (ее нормами) различных правовых актов конституционно-правового содержания или даже международных соглашений и публичных договоров.
В последние годы в научной литературе активно культивируется идея разработки единой модели конституционного процесса или стандарта конституционного процесса, имеющего универсальное значение. Вместе с тем вопрос о том, что подразумевается под моделью или стандартом и каково его предназначение, авторами указанного предложения не поясняется. Так, по мнению В.В. Бородина, важное значение имеет четкое фиксирование конституционных понятий и терминов. Только в этом случае они приобретают базовый обязательный для всего законодательства смысл и помогают выработать модель конституционного процесса, а затем создать теорию этого процесса . Несколько позже аналогичный взгляд выражен А.А. Бессоновым: конституционный процесс, основанный на универсальных принципах, способен сохранить общее конституционное пространство России, гарантировать единый конституционный стандарт для всех процессов и явлений, как государственной, так и общественной жизни .
Современные задачи изучения конституционного процесса, думается, в большей мере обусловлены проблемами прикладного значения, вопросами совершенствования процессуально-правового механизма реализации конституционного законодательства. На решение этих задач в большей мере нацелены и исследования в области теории конституционного права. Что касается теоретического моделирования конституционного процесса, то эта задача, на наш взгляд, лишена смысла. Исследуя механизм реализации конституционного права, мы можем установить какие-либо закономерности отраслевого правоприменения, типизировать (классифицировать) их в зависимости от вида регулируемых общественных отношений, субъектов и предметов правоотношений. Стандарты здесь не приемлемы в силу большого разнообразия и своеобразия, регулируемых конституционным правом общественных отношений, соответственно не может быть речи о некоем образце правового процесса как внутри отрасли, так и вне.
Как нереальной выглядит задача создания оптимальной на все времена модели конституции, так и бесперспективной, на наш взгляд, является предложенная идея выработки универсальной модели конституционного процесса. Что касается моделирования конституционного процесса, понимаемого в качестве предопределения перспектив конституционной эволюции, то мы можем лишь теоретически прогнозировать ее основные направления при условии относительной незыблемости (стабильности) социально-политических условий развития общества, поэтому не случайно в конституционно-правовой науке по- прежнему дискуссионными остаются вопросы сочетания стабильности и динамизма норм конституции, причем, безотносительно к их материальному или процессуальному содержанию.
Рассматривая предлагаемые российской и казахстанской конституционно-правовыми науками различные идеи определения содержания конституционного процесса и его места в системе права (особенно в части отпочкования конституционного процесса в качестве самостоятельной правовой отрасли), диссертант отмечает, что конституционный процесс - это деятельность уполномоченных органов и должностных лиц, направленная на реализацию конституционно-правовых норм в виде правоприменения, при котором субъекты руководствуются как нормами материального, так и процессуального содержания одновременно, то есть указанная деятельность направлена на анализ возникшей правовой ситуации и ее разрешение с использованием единой (материально-процессуальной) правовой базы.
Отмечая, что исследование системы права имеет первостепенное значение не только для формирования и развития, но и практической реализации права, следует сказать, что проблемы определения системы права, ее структуры прочно занимали и продолжают занимать одно из ключевых мест в юридической науке и практике, неоднократно становясь предметом крупных научных дискуссий. Этот вопрос продолжает волновать правоведов и в связи с актуализацией задачи формирования юридической доктрины современных государств в новых политических и социально-экономических условиях функционирования. Не случайно последние годы ознаменовались повышенным интересом научной общественности к указанным вопросам, что проявилось в активизации полемики по теоретическим проблемам формирования современной системы права, ее составляющих элементов, в очередных попытках установления критериев отраслевого деления современного права. Без учета результатов общетеоретических исследований в данной области невозможно (с максимальной достоверностью) определить место конституционно-правовых процессуальных норм в системе права, поэтому автор попытался рассмотреть проблемы отраслевой и внутриотраслевой идентификации процессуальной составляющей конституционного права посредством анализа генезиса статуса процессуальных норм в системе права на основе результатов научных исследований по теории права в целом и теории процессуального права, в частности, а также с позиций внутренней структуризации современного конституционного права.
Анализ проблем внутриотраслевого структурирования современного конституционного права Казахстана позволил сделать вывод, что основным фактором во внутриотраслевой дифференциации институтов конституционного права является состояние конституционного законодательства, его содержание. Рассмотрение источников конституционного права Казахстана в части процессуальной составляющей свидетельствует о следующем.
Во-первых, диапазон процедур конституционно-правового регулирования чрезвычайно обширен, этим фактором предопределяется система и структура источников конституционного процесса (как правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов). Анализ правовых актов, содержащих конституционные процессуальные нормы, подтверждает суждение, что абсолютно процессуальных нормативно-правовых актов нет и не может быть в силу специфичности юридической природы и функционального назначения процессуальных норм, призванных способствовать реализации права в форме правоприменения. В их числе могут быть как акты специализированного (преимущественно) процедурного назначения, так и фрагментарно содержащие положения (нормы) о порядке осуществления процедур либо отдельных процессуальных действий уполномоченных субъектов.
Во-вторых, поиск оптимальных способов осуществления государственной власти, обусловленных практическими потребностями совершенствования ее процессуально-правового механизма, в том числеа на основе использования мирового опыта демократизации общественного и государственного развития предопределяет динамику конституционно-правового законодательства в части регламентации разнообразных сторон формирования и организации деятельности органов государства, процедур реализации правомочий иных субъектов конституционных правоотношений. Подтверждением этому являются кардинальные и частичные конституционные реформы в Казахстане, осуществленные с момента обретения государственного суверенитета, влекущие и продолжающие предопределять совмещенную (материально-процессуальную) динамику конституционно-правового законодательства.
В-третьих, происходящий процесс количественных и качественных изменений в конституционном законодательстве Казахстана носит интегративный характер, что проявляется во все более тесном и сложном взаимодействии и взаимовлиянии правовых норм (их групп) безотносительно их материального или процессуального содержания в интересах обеспечения их оптимального и результативного практического воплощения. Указанные характеристики тенденций совершенствования конституционного законодательства не оставляют места для развития идеи разделения конституционного права на два самостоятельных (автономных) блока правовых норм и обоснования конституционного процесса в качестве процессуальной правовой отрасли.
Характеристика процессуальных норм в механизме конституционно-правового регулирования осуществлена посредством детального рассмотрения содержания, функций и особенностей конституционно-правовых процессуальных норм. Анализ содержания конституционно-правовых процессуальных норм позволил установить, что современное конституционное право насыщено процессуальными нормами, определяющими порядок осуществления правоприменения и объем процессуальной составляющей в нем имеет стойкую тенденцию роста. Вместе с тем, в современном конституционном праве есть бездействующие нормы процессуального содержания, которые можно воспринимать в качестве процессуальных норм - гарантий, не востребованных практикой.
Функциональное назначение - то свойство, которое лежит в основе разграничения правовых норм на материальные и процессуальные нормы. Материальные правовые нормы содержат правила поведения (дозволения, обязывания, запреты), а процессуальные нормы определяют порядок опосредованной их реализации, причем, только тех, которые требуют активного вмешательства (действий) управомоченных государством субъектов правоотношений. Функцииконституционно-правовых процессуальных норм предопределены их предназначением обеспечивать реализацию конституционно-правовых материальных норм, образно говоря, лобслуживать их. В этом смысле конституционно-правовые нормы, являясь одним из элементов механизма конституционно-правового регулирования, имеют вспомогательное (лслужебное) значение в тех случаях, когда реализация права обусловлена необходимостью использования процессуальных средств правоприменения. Специфика функций конституционного права обусловлена многообразными сферами конституционно-правового регулирования, а также тем, что оно регулирует, помимо внутриотраслевых, общественные отношения, являющиеся для правовой системы государства базовыми (основополагающими). Последнее обстоятельство свидетельствует о том, что конституционному праву в целом присущи определенные интеграционные функции в системе права, имеющие процессуальные проявления.
Признавая условность разграничения сфер общественных отношений на регулятивные и охранительные, автор считает неприемлемым рассматривать охранительную сферу правоприменения в качестве основы определения особого процессуально-правового механизма регулирования общественных отношений. Абсолютно регулятивных или охранительных сфер отраслевого регулирования не может быть, не существует и особый различаемый по данному признаку (лохранительности правоотношений или деятельности) механизм правового регулирования. Нерасторжимое единство материальных и процессуальных норм, предопределенное производностью последних свидетельствует о том, что их следует рассматривать как единую нормативную основу механизма конституционно-правового регулирования, который состоит из таких элементов его логической структуры, как: правовые нормы; правовые отношения; акты реализации прав и обязанностей и акты применения права.
Форма реализации конституционно-правовой процессуальной нормы предопределяется содержанием материальной нормы, определяющей компетенцию органа, управомоченного осуществлять правоприменение. С указанной позиции основная часть конституционно-правовых процессуальных норм реализуется в форме исполнения, поскольку правоприменение вменено государственным органам в большинстве случаев в обязанность, но нельзя отрицать и существования в некотором объеме конституционно-правовых процессуальных норм, реализуемых посредством использования. В тех случаях, когда невозможно однозначно установить каков (управомочивающий или обязывающий) характер предписания материальной нормы о компетенции (в ней определяется, что орган рассматривает, принимает, назначает и т.д.), по мнению диссертанта, речь идет об исполнении нормы, несмотря на то, что диспозитивные начала в такого рода формулировках правовых актов присутствуют.
На основе рассмотрения структуры конституционно-правовой процессуальной нормы установлено, что им присущи все качества структуры, характерные для правовых норм одноименного отраслевого содержания, вместе с тем, в работе обосновывается положение о том, что конституционно-правовая процессуальная норма не обладает собственной санкцией. В результате исследования имеющихся в юридической литературе теоретических позиций, согласно которым предлагается разграничивать материальные и процессуальные принципы универсального значения, действующие в любых сферах правоприменения, автор констатирует, что в конституционно-правовой сфере регулирования данная мысль не находит подтверждения. Анализ установленных конституционно-правовых принципов (непосредственно определяемых Конституцией РК и иными нормативно-правовыми актами)а свидетельствует о том, что, во-первых, нормы-принципы - это факультативная часть правового регулирования, характерная не для всех институтов конституционного права; во-вторых, конституционно-правовым принципам правоприменения (внутриотраслевого и общеправового уровней), нашедшим формализованное отражение в конституционно-правовых нормативных актах, присуща совмещенная материально-процессуальная юридическая природа, это обусловлено тем, что принципы правоприменения находят воплощение (конкретизируются) в правовых нормах как материального, так и процессуального содержания. В-третьих, разнообразие сфер (внутриотраслевого) правоприменения в конституционном праве, обусловливающих их содержательное различие, многообразный состав субъектов правоприменения, его стадийность, не позволяют говорить о наличии и действии единого комплекса принципов осуществления конституционно-правовой правоприменительной деятельности.
Глава 3. Процессуальная деятельность субъектов конституционно-правовых отношений в Республике Казахстан: проблемы правового регулирования и реализации
В данной главе на основе рассмотренияа правовой базы и практики правоприменения рассмотрены актуальные проблемы правового регулирования и реализации конституционного процесса (процедур принятия Конституции РК и внесения в нее изменений и дополнений); законодательного процесса, избирательного процесса, а также конституционного производства, осуществляемого Конституционным Советом РК.
Параграф 3.1. Конституционный процесс в Республике Казахстан (процедуры принятия Конституции РК и внесения в нее изменений и дополнений)
Объектом исследования явились процессуальные вопросы осуществления конституционных реформ, то есть правовые условия, основания и конкретные процедуры (процессуальные действия), посредством которых возможно принятие Конституции РК и внесение в нее последующих коррективов. Конституционный процесс мы рассматриваем в лузком смысле, в качествеа деятельности уполномоченных субъектов по созданию и преобразованию основного нормативного правового акта государства, имеющего наивысшую юридическую силу, состоящую из двух этапов. Первый этап - это принятиеа Конституции, он включает в себя действия уполномоченных субъектов по разработке (подготовке) текста Конституции и его легитимации. Второй этап - это внесение изменений и дополнений в Конституцию, его образуют действия уполномоченных субъектов по разработке (подготовке) соответствующих правовых норм и легитимации их включения в действующую Конституцию.
Предметом рассмотрения в порядке конституционной инициативы могут быть только вопросы внесения изменений и дополнений в действующую Конституцию, на это указывает отсутствие правовых положений о возможности принятия (новой) Конституции в тексте ныне действующей Конституции РК. С одной стороны, это позитивный фактор, ибо такого рода лумолчание не только о конкретных процедурах принятия Конституции, но и о самой возможности (или праве) принятия Конституции можно расценивать как попытку предотвращения глобальной конституционной реформы, требующей принципиального обновления всей правовой базы функционирования государства, своеобразного метода обеспечения принципа стабильности Конституции. С другой стороны, обнаруживается явное противоречие между Конституцией РК и Конституционным законом РК О республиканском референдуме в части предмета конституционного процесса, которое, на наш взгляд, нуждается в безусловном устранении. Если в Конституции говорится о внесении изменений и дополнений в нее посредством республиканского референдума, то в Конституционном законе О республиканском референдуме речь идет о проведении референдума как по вопросам внесения в Конституцию изменений и дополнений, так и принятия Конституции в целом. Выход из данной коллизионной ситуации видится во внесении в Конституцию РК дополнений о том, что возможно принятие новой Конституции, в конституционной регламентации способов принятия новой Конституции, в том числе посредством всенародного (республиканского) референдума.
В обязательной законодательной регламентации нуждаются процедуры разработки проекта новой Конституции, которые в настоящее время находятся вне правового поля. Это необходимо сделать не только из практических соображений, ибо с точки зрения политической стабильности урегулированный конституционный процесс предпочтительнее, чем его осуществление посредством волевых решений властных структур, но и исходя из провозглашаемых принципов правового государства. Иной вариант решения указанной проблемы - путем исключения из сферы применения референдума вопросов принятия Конституции, представляется неприемлемым, поскольку предыдущий опыт конституционного развития суверенного Казахстана свидетельствует о том, что нельзя отрицать возможности в будущем кардинального пересмотра Конституции. К тому же в условиях правового государства или стремления к достижению такой цели наличие правового пробела в такой важной сфере общественных отношений не вполне логично.
Процессуальный механизм подготовки проектов кардинальных и частичных конституционных реформ отличен от общего порядка законотворчества. Как показывает конституционная практика суверенного Казахстана (опыт принятия Конституций 1993 и 1995 годов) для разработки проекта Конституции, как правило, создается специальная конституционная комиссия, а для подготовки законопроекта о внесении в нее изменений и дополнений специальная рабочая группа, формируемая по волеизъявлению и на основании распоряжения главы государства. В данном многосложном процессе принимает участие множество субъектов, в их числе представители различных государственных органов и их аппаратов, депутаты Парламента, представители научно-исследовательских учреждений, общественных организаций, ученые, практики и другие лица. В каждом конкретном случае содержание, сроки и другие организационные условия проведения подготовительных мероприятий по осуществлению конституционной реформы сугубо индивидуальны, что обусловлено принадлежностью права конституционной инициативы и особой значимостью конституционных реформ для развития правовой системы государства. Тем не менее, основные стадии конституционного процесса (в части подготовки принятия новой Конституции и внесения в нее последующих поправок) следовало бы определить хотя бы в общих чертах. Отсутствие правовой регламентации процессуальных аспектов разработки проекта Конституции нежелательно по многим причинам, одной из которых является возложение ответственности за данный процесс на одного субъекта государственной власти, который вынужден, полагаясь на имеющийся конституционный опыт, собственное видение вопроса, интеллектуальные ресурсы вспомогательного аппарата, устанавливать однократные правила процедуры. Восполнить указанный пробел можно за счет включения специального раздела в Закон РК О нормативных правовых актах либо посредством отдельной правовой регламентации в виде конституционного закона.
Процессуальные средства гарантирования стабильности Конституции различны, как показывает конституционная практика зарубежных стран, она нередко обеспечивается установлением прямых запретов на изменение конституционной нормы либо особого порядка (усложненных процедур) внесения изменений в отдельные структурные части или нормы конституции. Сохранение демократических устоев и базисных принципов функционирования государства является особо значимым вопросом и для Казахстана, поскольку в современных условиях правовой процедуры осуществления конституционных реформ следует полагаться в значительной степени на конституционное правосознание (правопонимание) главы государства, компетентность должностных лиц его вспомогательного аппарата, которые не имеют права на ошибки. С этой позиции и с точки зрения демократичности процедуры, представляется возможным предусмотреть принятие изменений и дополнений в Конституцию РК только посредством республиканского референдума в части норм, устанавливающих основы конституционного строя Казахстана, а также определяющих конституционный статус человека и гражданина. Причем, на наш взгляд, речь должна идти не только о двух соответствующих разделах Конституции РК - Общие положения и Человек и гражданин, но и о нормах других разделов, и, в частности, определяющих способы (процессуальные условия) реализации политических прав и свобод граждан Казахстана. Что касается стабилизации, признания незыблемыми самих процедур конституционных реформ, то этот вопрос для казахстанской правовой действительности преждевременный, ибо вначале необходимо разрешить задачу устранения конституционных пробелов и неточностей (полного и точного закрепления конституционными нормами используемых на практике процедур), а также противоречий между Конституцией и Конституционным законом О республиканском референдуме, а затем устанавливать юридические гарантии стабильности конституции посредством неизменеямости соответствующих ее положений или установления особого порядка пересмотра ее норм.
Сопоставительный анализ норм Конституции и Конституционного закона О республиканском референдуме показывает наличие явного несоответствия в определении инициаторов конституционного референдума. Если в Конституции РК исключается право граждан инициировать конституционные изменения посредством референдума, то в Конституционном законе о референдуме, напротив, установлено, что инициатива назначения референдума принадлежит не менее, чем двумстам тысячам граждан (причем не только по конституционным поправкам, но и по принятию новой конституции). Следуя принципу примата норм Конституции, можно заключить, что народная инициатива в вопросах конституционных реформ не допускается. В таком случае актуализируется вопрос о конституционности Закона о референдуме в части определения инициаторов референдума. С точки зрения правил законодательной техники необходимо было бы изначально, при принятии Конституционного закона, включить в него оговорку о том, что народная инициатива республиканского референдума не распространяется на вопросы принятия Конституции, а также внесения изменений и дополнений в Конституцию. Безусловно, что это означало бы сужение демократических основ осуществления конституционного процесса, но по формальным признакам было бы юридически верным.
Следующим проблемным моментом процедуры конституционного референдума является предмет голосования. Иначе говоря, не решен вопрос о том, вправе ли народ представить собственный проект конституционной реформы в виде конкретных правовых актов. Реализация права инициативы республиканского референдума по вопросам конституционного процесса, как нам думается, заключается не только в предложении провести референдум по пересмотру Конституции, но и в предоставлении конкретных текстов проекта новой Конституции либо законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующую Конституцию. Однако данный вопрос Конституционным законом О республиканском референдуме не регламентируется, на этот счет в нем содержится лишь положение об опубликовании проектов Конституции и законов. Таким образом, мы приходим к выводу, что референдум по конституционным изменениям рассматривается все же в качестве способа легитимации проектов соответствующих нормативных актов, подготовленных иными, кроме граждан Республики, инициаторами референдума: Президентом, Парламентом, Правительством. Однако процедуры разработки и представления проектов Конституции либо законов о внесении изменений и дополнений в Конституцию другими (кроме граждан) субъектами конституционно-правовым законодательством также не определяются.
Что касается установленного Конституционным законом О республиканском референдуме порядка опубликования текстов проектов Конституции и законов, следует сказать, что отсутствие указаний об обязательности и конкретных сроках опубликования текстов проектов Конституции и законов о внесении в нее изменений и дополнений свидетельствует, с одной стороны, о факультативности данной процедуры, но одновременно означает, что публикация в средствах массовой информации представленных проектов имеет сугубо информативный характер и не предназначена для предварительного общественного обсуждения. Таким образом, если следовать содержанию Закона о референдуме, инициатива проведения республиканского референдума не равнозначна конституционной инициативе, то есть инициативе внесения проекта Конституции или соответствующего законопроекта. Референдум в Казахстане рассматривается лишь в качестве заключительной стадии конституционного процесса - стадии утверждения проекта Конституции либо законопроекта о поправках в Конституцию.
Исследуя проблемные вопросы правовой регламентации и реализации права референдумной инициативы по вопросам конституционного реформирования, полагаем: для того чтобы данный институт нашел реальное воплощение в казахстанской конституционной практике, нужны существенные коррективы конституционных и законодательных основ механизма его осуществления. С позиции обеспечения оптимального сочетания коллегиальности и единоначалия в управлении государством, максимального учета интересов населения при осуществлении государственной власти, автор склоняется к идее использования республиканского референдума в качестве последующего механизма закрепления легитимности решений Парламента о принятии Конституции либо внесении конституционных поправок.
При рассмотрении процедур участия Парламента в конституционном процессе в диссертации обращено внимание на то, что решение вопроса об изменениях и дополнениях в Конституцию осуществляется Парламентом РК в организационно-правовых формах, присущих для лобычного законодательного процесса с соблюдением двух процессуальных условий: обязательность двух чтений и принятие закона двумя третями голосов депутатов каждой из палат. И здесь возникает вопрос о соотносимости права конституционной и законодательной инициативы, который не нашел отражения в законодательстве. Для уточнения правомочий Парламента в этой стадии конституционного процесса и, исходя из конституционнойпрактики, необходимо внести коррективы в норму Конституцию РК (п.1 ст.61), уточнив, что право законодательной инициативы, принадлежащее Парламенту не равнозначно конституционной инициативе. Иначе говоря, депутаты Парламента не вправе инициировать законопроект о внесении изменении и дополнений в Конституцию.
Следующий вопрос касается порядка рассмотрения законопроекта Парламентом, который, если следовать (общему) Регламенту Парламента, определяется Президентом РК. На наш взгляд, это один из ярких примеров самоограничения власти, поскольку с формальной точки зрения Парламент вправе самостоятельно определять процедуры своей деятельности, в том числе указанным образом, более того, в отдельных, установленных Конституцией, случаях Парламент может передать свои функции Президенту. Поскольку порядок рассмотрения в Парламенте предложений Президента устанавливается Президентом, то из этого следует, что лобычные этапы и процедуры рассмотрения законопроектов не применимы в отношении законопроектов об изменениях и дополнениях, вносимых в Конституцию. В таком случае закономерно ожидать от Президента нормативный акт, в котором подробно регламентировались бы процедуры рассмотрения указанных законопроектов, потому как разовое определение особенностей парламентских процедур в отношении отдельно взятого законопроекта о конституционных поправках представляется нам недостаточным.
Имея разработанный законопроект о конституционных поправках, Парламент не вправе принять его, он должен обратиться к Президенту с инициативой о назначении референдума, оформленной в виде соответствующего постановления Парламента. Обращает на себя внимание то, что ни в Конституционном законе о референдуме, ни в Конституционном законе о Парламенте не определены обязательность представления Президенту законопроекта (о предлагаемых Парламентом изменениях и дополнениях в конституцию), а также предельные сроки рассмотрения инициативы. В процессуальном отношении это, на наш взгляд, особо важные вопросы, ибо трудно представить себе беспредметное обращение депутатов Парламента к Президенту и бессрочность рассмотрения данного вопроса главой государства.
Процедура преодоления Парламентом возражений Президента посредством принятия закона о конституционных изменениях вслед за получением отказа в проведении референдума представляется нам излишней, поскольку в силу жестких условий и множественности этапов такого способа осуществления конституционной реформы шансы на принятие закона в парламентском варианте чрезвычайно малы. Необходимо набрать четыре пятых голосов депутатов каждой из Палат Парламента, получить одобрение (подпись) Президента. Решение же Президента об отказе в подписи и передаче закона на республиканский референдум возвращает Парламент в исходное положение и означает, что все его предыдущие процессуальные действия были направлены на пробивание позитивного решения вопроса о проведении референдума. Думается, что практически указанные процедуры принятия Парламентом конституционных изменений вряд ли будут востребованы. И в целях обеспечения действенного механизма реализации правомочий Парламента в конституционном процессе целесообразно было бы из него исключить заключительную стадию передачи принятого Парламентом закона на референдум, предусмотрев общие на всех этапах процессуальные условия принятия закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию в части необходимого количества голосов депутатов Парламента,
В условиях доминирующей роли главы государства в конституционном процессе Президентом страны - Н.А. Назарбаевым при осуществлении последней конституционной реформы предпринимались меры, направленные на расширение социальной основы деятельности по предварительной подготовке пересмотра Конституции посредством создания особых консультативно-совещательных органов и других вспомогательных государственных органов, наделенных правом разработки программ политического реформирования. Позитивно оценивая с процессуальной точки зрения опыт подготовки конституционной реформы 2007 года, полагаем, что указанные организационно-правовые формы разработки проектов конституционных поправок и предварительного обсуждения идей конституционного реформирования в стабильном правовом закреплении.
Параграф 3.2. Законодательный процесс в Республике Казахстан
В законодательном процессе отчетливо выделяются два этапа, характеризующихся временной определенностью и относительной завершенностью процедур. Первый этап - подготовка законопроектов, который осуществляется вплоть до момента реализации права законодательной инициативы в Парламенте. В него включаются такие стадии, как: планирование подготовки законопроектов, подготовка (разработка) проектов законов, согласование законопроектов с заинтересованными государственными органами и организациями, научная экспертиза законопроектов. Второй этап - принятие закона и введение его в действие, состоящий из стадий: реализации законодательной инициативы в Мажилисе Парламента, рассмотрения законопроекта в палатах Парламента, принятия закона Парламентом, подписания и обнародования закона Президентом. С точки зрения содержания, законодательный процесс в широком смысле включает в себя все регламентированные правовыми нормами стадии, начиная с процессуальных действий по планированию законопроектных работ и заканчивая подписанием и обнародованием закона, а в лузком значении он ограничен стадиями (процедурами) с момента реализации права законодательной инициативы.
Сущность законодательного процесса состоит в том, что это правоприменительная деятельность, направленная на создание законов, слагаемыми которого являются различные процессуальные действия участников законодательной деятельности, сопровождаемые принятием соответствующих актов правоприменения. Это позитивный юридический процесс с собственными (преимущественно законодательно установленными) процессуальными формами, который имеет приоритетное значение как для последующего нормотворчества, так и для непосредственного правоприменения в рамках действия законов.
Рассмотрение правовых основ законодательной деятельности Парламента РК позволило установить, что имеются достаточные основания для уточнения процессуальных форм реализации права законодательной инициативы. В этих целях в работе аргументируется необходимость отказа от неоднозначно трактуемого в конституционно-правовом законодательстве термина законодательные акты. Предлагаемый вариант определения форм законодательной инициативы предусматривает обязательную конкретизацию вида закона и исключение из перечня актов, вносимых в порядке законодательной инициативы в Парламент, его постановлений. Кроме того, автор полагает, что правовые положения о порядке введения в действие законов логично и практично отражать в самом законе, и это правило представляется целесообразным закрепить в качестве обязательного в Законе О нормативных правовых актах.
Констатируя сужение круга субъектов права законодательной инициативы, происшедшее в связи с принятием Конституции РК 1995 года, следует отметить, что в немалой степени этому способствовала необходимость интенсификации законотворчества в условиях суверенности государства, которая требовала адекватных социально-политическим и экономическим условиям развития процессуальных форм обеспечения динамичности и оперативности данного вида деятельности. Анализируя законодательную практику последних лет, автор аргументирует расширение круга должностных лиц, обладающих правом законодательной инициативы. Представляется целесообразным включить в круг инициаторов законопроектов Верховный Суд РК, не только по соображениям профессиональной состоятельностиа (потенциала) его состава, осуществляющего нормотворчество на базе повседневного правоприменения, но и в интересах создания плодотворного механизма взаимодействия законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти в этой важной сфере государственной деятельности. Практика подтверждает также необходимость наделения правом законодательной инициативы Генерального прокурора РК, поскольку он фактически реализует функцию инициирования законопроектов. Закрепление права обращения в Парламент указанных субъектов с законопроектами о внесении изменений и дополнений в действующие законы отразило бы их конструктивное влияние на устанавливаемые факты несовершенства законов, способствовало бы плодотворности законодательной деятельности.
Отмечая усиление роли исполнительной власти в лице Правительства в законодательном процессе Казахстана, что отвечает общемировым тенденциям конституционно-правовой практики в президентских республиках, полагаем, что правовое регулирование законотворчества должно осуществляться в соответствии с установленными конституционными принципами взаимоотношений ветвей власти.
В современных условиях состоявшегося конституционного законодательства (после последней конституционной реформы 2007 года), предусматривающего возможность реализации права законодательной инициативы тремя субъектами (Президентом, Правительством и депутатами Парламента), актуализируется вопрос о необходимости выработки форм их сотрудничества в скоординированном планировании законопроектных работ в стране, установлении взаимоприемлемых процедур взаимодействия. В этой связи в диссертации обосновывается необходимость разработки единого плана законопроектных работ составляемого на основе законодательных инициатив Президента, Парламента и Правительства, создания единого координирующего органа, не входящего в состав законодательной либо исполнительной ветвей власти, который обладал бы функциями предварительного согласования позиций субъектов права законодательной инициативы.
Задача определения принципов и конкретных процессуальных форм взаимодействия Парламента и Правительства на предпроектном этапе законотворческой деятельности в современных условиях наделения главы государства правом прямой законодательной инициативы актуализируется еще в большей степени. Не взирая на то, что глава государства позиционируется как надвласть, не входящая ни в одну из ветвей государственной власти (об этом позволяет судить конституционное положение о том, что Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом), отметим, что обретенное им право законодательной инициативы в совокупности с процедурами согласования с ним планов законопроектных работ, а с Администрацией Президента конкретных законопроектов позволяют говорить о том, что ему отведена главная роль в начальных (внепарламентских) стадиях законодательного процесса.
Предложения о разработке законопроектов в порядке президентской инициативы могут вноситься на рассмотрение Главе государства его Администрацией, Правительством, центральными и местными государственными органами РК, органами местного самоуправления, а также негосударственными организациями и гражданами, определен механизм учета общественного мнения, в котором приоритетное значение имеет мнение Администрации Президента (его руководителя). Анализ указанных процедур, позволяет прийти к выводу, что было бы более рациональным использовать механизм учета общественного мнения по конкретному законопроекту, подготовленному Администрацией Президента, нежели осуществлять процедуры перманентного обобщения разнородных по содержанию (в силу широкого спектра общественных отношений, подвластных законодательному регулированию) предложений государственных органов и общественности.
На основе анализа правовой базы реализации депутатами права законодательной инициативы в диссертации сделан вывод о том, что необходимо не только различать законодательную инициативу депутата (Сената или Мажилиса), депутатов (Сената или Мажилиса, либо обеих Палат одновременно), но и предпринять меры по установлению процессуально-правовых форм реализации данного права депутатом (как индивидуального субъекта конституционно-правовых отношений), группой депутатов (как коллективных субъектов конституционно-правовых отношений), а также по институционализации права законодательной инициативы Палат Парламента как структурных частей высшего законодательного органа страны.
Установив, что развернутая характеристика парламентских процедур бюджетного процесса содержится в Бюджетном кодексе РК, полагаем, что бюджетный процесс, в части осуществления законодательных функций Парламента, должен регламентироваться, прежде всего, актами конституционно-правового значения и лишь в основных чертах определяться финансовым законодательством. В Бюджетном кодексе на этот счет должны содержаться отсылочные нормы и по той причине, что Конституция РК, определяя особенности правового регулирования нормотворчества в стране, устанавливает, что законодательный процесс (вне зависимости от предмета регулирования) определяется Законом О нормативных правовых актах, а также регламентами Парламента.Не отрицая межотраслевого значения стадии рассмотрения и утверждения республиканского бюджета, внесения в него изменений и дополнений, отчета о его исполнении, считаем, что парламентские процедуры включают в себя все аспекты законотворчества безотносительно сфер его осуществления. С этой позиции, нормы, посвященные бюджетным полномочиям Парламента и порядку их реализации, в большей степени тяготеют к конституционному праву, нежели к финансовому праву.
Бюджетный процесс в финансово-правовой науке принято рассматривать в качестве составной части (института или подотрасли) бюджетного права, считается, что в бюджетном праве более четко, чем в других разделах финансового права, выделяются материальные и процессуальные нормы. На основе анализа правовых основ бюджетного процесса, автор приходит к выводу о том, что следует законодательно различать организационно-правовые формы деятельности, осуществляемой в рамках бюджетного планирования и организационно-правовые формы реализации функции по официальной легитимации (узаконения) результатов бюджетного планирования.
Рассматривая правомочия Парламента в бюджетной сфере, следует сказать о том, что в значительной степени реализация его законотворческих функций ограничена конституционной нормой, определяющей, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства. Очевидно, что в целях обеспечения действенного правового механизма реализации законодательных функций Парламента необходимо отказаться от института согласований депутатских поправок с Правительством в процедуре рассмотрения и утверждения закона о республиканском бюджете. Данный вывод обосновывается исходя из целей и содержания бюджетного процесса в части принятия закона о бюджете и на основе анализа условий и процедур реализации законопроектов, по которым может быть получено положительное заключение Правительства.
В работе анализируются особенности законодательного процесса, осуществляемого одной из палат Парламента РК - Сенатом, которая в результате последней конституционной реформы 2007 года получила право выполнения функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением его полномочий. Наделение правом самостоятельного законотворчества Сената в условиях двухпалатного Парламента РК, на наш взгляд, недостаточно обосновано с точки зрения имеющейся правовой базы данной деятельности и с позиций воспринятой Казахстаном теоретической модели конструирования законодательной ветви власти. Очевидными, в частности, являются внутренние логические противоречия Конституции, выразившиеся в несоответствии указанной конституционной нормы содержанию других норм Конституции о статусе высшего представительного органа власти страны, порядке его деятельности, без устранения которых правомерность законодательных функций Сената довольно условна.
Избрав двухпалатную структуру Парламента, тем самым признавая целесообразность многоступенчатого законодательного процесса, в котором принимают в различных процессуальных формах обе Палаты Парламента, на наш взгляд, нельзя допускать упрощения законодательной деятельности за счет функционирования лишь одной Палаты и исключения из законодательного процесса стадий, связанных с деятельностью второй Палаты. И здесь не имеет значения, какой Палате поручается осуществление законодательных функций, ибо речь идет об основополагающих принципах функционирования законодательной власти, закрепленных в Конституции. Тем более, что конституционным законодательством предусмотрены иные легитимные пути временного перепоручения законодательных функций главе государства, которые, полагаем, рассчитаны на экстраординарные случаи государственно-правовой практики, каковыми являются роспуск Парламента или роспуск Мажилиса. Если принять во внимание (предположить), что законодательные полномочия Сената в отсутствие Мажилиса обусловлены актуальностью регулируемых общественных отношений, то есть крайней необходимостью оперативного принятия того или иного закона, то и в этой ситуации можно было задействовать имеющуюся процедуру рассмотрения срочных законопроектов.
Определяя, что пополнение предметов исключительного ведения Сената законодательными функциями Парламента Республики небесспорно, как с точки зрения содержания Конституции и конституционного законодательства, характеризующих статус Парламента, так и са позиций признания существования законодательной власти в Казахстане в форме двухпалатного Парламента, считаем необходимым исключить данное правомочие из предметов ведения Сената и на практике использовать процессуальные формы делегированного законодательствования главы государства, либо позволить Сенату продолжать работу только над одобренными Мажилисом законопроектами.
Параграф 3.3. Избирательный процесс в Республике Казахстан
Основными этапами избирательного процесса являются подготовка и проведение выборов, в рамках которых можно выделить составные элементы (стадии) данного правоприменительного процесса, как: назначение выборов, составление списков избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, формирование избирательных округов, участков, выдвижение и регистрация кандидатов, голосование, определение результатов голосования и выборов. Факультативными стадиями избирательного процесса являются: повторное голосование, повторные выборы, выборы вместо досрочно выбывших депутатов и т.д. Помимо общеправовых признаков избирательный процесс как разновидность юридического процесса обладает такими отличительными качествами как множественность этапов (стадий) осуществления, а также то, что стадии избирательного процесса могут совпадать по времени проведения, то есть осуществляться параллельно, что предопределяется ограниченным временным периодом соответствующей электоральной кампании.
В диссертации отмечается единство юридической природы избирательного права, выраженное в правовом регулировании как содержания субъективного права граждан на осуществление непосредственной демократии в форме выборов, так и порядка реализации данного права. Особое внимание автором обращено на процесс формирования избирательных органов, а также проблемные вопросы осуществления процедур организации и проведения выборов.
В результате конституционной реформы 2007 года порядок формирования ЦИК претерпел существенные изменения, что выразилось в переходе от процедур избрания к назначению ее состава. Если ранее избрание и освобождение от должности членов ЦИК осуществлялось только по представлению Президента одной из Палат Парламента - Мажилисом, то в настоящее время назначение состава ЦИК осуществляется Президентом и обеими Палатами Парламента по существу на паритетных началах (Президент назначает Председателя и двух членов ЦИК, каждая из Палат Парламента назначает по два члена комиссии).
Отмечая, что ранее действовавший порядок формирования ЦИК был небезупречен по многим причинам, тем не менее, полагаем, что процессуальные формы его осуществления нуждаются в дальнейшем совершенствовании, требуют корректив конституционно-правовые основы деятельности данного государственного органа. В целях уточнения содержания процедуры назначения членов ЦИК Парламентом РК, обусловленные необходимостью разграничения процессуальных действий по предложению и представлению кандидатур, полагаем целесообразным установить, что персональный состав кандидатов предлагаемых на должности членов ЦИК определяется Бюро Палат Парламента. Одним из радикальных путей решения данного вопроса могло бы явиться предоставление права предлагать кандидатуры членов ЦИК депутатам Парламента и их объединениям в лице фракций политических партий Мажилиса и депутатских групп обеих Палат Парламента. В этом случае удалось бы достигнуть реального практического воплощения функции назначения, которыми, если следовать конституционным нормам, наделяются Палаты Парламента, а не их Председатели.
Необходимо отказаться от процедуры повторного внесения Председателями Палат на обсуждение одних и тех же кандидатур (тех лиц, которые были ранее отклонены решением Палаты), ибо, во-первых, по вполне понятным причинам не стоит допускать противостояния Председателя и руководимой им Палаты. Во-вторых, то, что Председатель Палаты может настаивать на конкретных кандидатурах, означает, что его единоличное решение, выраженное в представлении и подкрепленное заключением одной из постоянных комиссий Палаты, превалирует над коллегиальным решением депутатов.
Тайное голосование по назначению на должности представляется нам необходимой мерой в формировании ЦИК в связи с особым статусом данного органа в системе власти и специфическими (по существу контрольными) функциями данного органа по отношению к депутатскому корпусу Парламента, который правомочен осуществлять подготовку к рассмотрению Парламентом вопросов соблюдения ограничений, связанных с депутатской деятельностью, правил депутатской этики, прекращения полномочий депутатов, лишения их полномочий и депутатской неприкосновенности, контролировать соблюдение депутатами трудовой дисциплины (явки на заседания) и контроль за недопустимостью передачи депутатом своего голоса.
Одновременно актуализируются вопросы определения места ЦИК в системе государственных органов (в том числе посредством принятия соответствующих конституционным норм), уточнения условий осуществления ведомственного нормотворчества в избирательной сфере, установления мер конституционно-правовой ответственности данного субъекта, который, если исходить из действующего законодательства, никому не подотчетен, а основания и процедуры досрочного его расформирования по отрицательным мотивам не предусмотрены.
Рассмотрев процедуры формирования территориальных, окружных и участковых избирательных комиссий, которые избираются соответствующими маслихатами на основании предложений политических партий, а в случае отсутствия таковых по предложению иных общественных объединений и вышестоящих избирательных комиссий, следует подчеркнуть, что введение первоочередного участия политических партий в формировании указанных органов является одним из важных шагов, предпринимаемых в направлении усиления их роли и статуса в политической системе государства. Вместе с тем, считаем необходимым уточнить процессуальные условия реализации данного правомочия посредством установления обязательности опубликования маслихатами в общедоступных средствах массовой информации сведений (уведомлений) о начале процесса формирования комиссий либо о наличии вакансий, требующих замещения, а также о порядке осуществления указанных процедур. Нуждаются в подробном правовом регулировании такие сопутствующие вопросы процедуры избрания маслихатами членов избирательных комиссий, как: субъект обращения (к кому конкретно должны обращаться политические партии), процессуальная форма документа, в котором формулируются предложения партии, предельные сроки внесения предложений, юридические гарантии вынесения предложенных партиями кандидатур на голосование или исчерпывающий перечень оснований для отказа рассмотрения предложенных кандидатур.
Необходимо совершенствовать собственно процедуры избрания членов территориальных окружных и участковых комиссии, осуществляемые маслихатами, ибо, по сути, процедуры формирования избирательных комиссий с участием политических партий и иных общественных объединений, имеющие важные политические последствия и вызывающие определенный общественный резонанс, оказались приравненными к внутренним процедурам функционирования местных органов власти, не регламентированным детально законодательством.
Требуют детализации основания и порядок досрочного расформирования избирательных комиссий, поскольку законодатель ограничился указанием на то, что деятельность избирательной комиссии может быть прекращена по решению органа, образующего избирательную комиссию или решением суда на основании заявления вышестоящей избирательной комиссии. Рассматривая досрочное прекращение полномочий избирательного органа в качестве меры коллективной конституционно-правовой ответственности, предлагаем детализировать правовые основы данной процедуры, определив основания привлечения окружных, территориальных и участковых комиссий к ответственности, процедуры ее инициирования и осуществления.
Пропорциональность представительства в избирательных комиссиях всех функционирующих в стране партий не может быть в полной мере обеспечена по многим причинам, в том числе в связи с параллельным действием процедур избрания (маслихатами) и временного (до избрания) назначения членов избирательных комиссий вышестоящими комиссиями. Позитивно оценивая процедуры формирования избирательных комиссий за счет широкого социального представительства, автором предлагаются конкретные меры по оптимизации процедур формирования избирательных комиссий, их адекватному правовому регулированию.
Порядок формирования территориальных, окружных и участковых комиссий позволяет говорить о том, что участие представительных органов власти (маслихатов) в этом процессе выражается в большей степени не в избрании членов избирательных комиссий, а в утверждении кандидатур, предлагаемых первоначально вышестоящими избирательными комиссиями, а затем уже политическими партиями и иными общественными объединениями. Положение усугубляется еще и тем, что система политических партий в Казахстане не стабилизировалась, что выражается в процессах их постоянной реорганизации и действует правило, в соответствии с которым в случае прекращения деятельности политической партии, член избирательной комиссии освобождается от своих обязанностей. В этих условиях, и особенно в период начавшегося электорального процесса, сложно обойтись без помощи вышестоящих избирательных комиссий при доформировании указанных комиссий, поскольку объем работы велик и требуется высокая степень оперативности принятия организационных решений.
В силу сложности механизма осуществления процедур формирования территориальных, окружных, участковых избирательных комиссий и имеющихся законодательных пробелов не удается в полной мере воплотить в электоральную практику идею участия общественных объединений в этом процессе. Этот вывод подтверждают нововведения 2007 года, согласно которым политические партии, не вошедшие в избирательные комиссии, вправе делегировать в них на период подготовки и проведения избирательной кампании своих представителей с правом совещательного голоса, не подкрепленные регламентацией процессуального механизма осуществления данного правомочия.
Следует признать, что территориальные, окружные и участковые избирательные комиссии, обладая юридически статусом государственных органов, практически сочетают в себе качества государственного и общественного органа, поскольку, будучи сформированными местными представительными органами власти с участием общественных объединений, действуют не на профессиональной основе. Это своего рода государственно-общественные структуры, состав которых перманентно подвергается уточнениям как по инициативе самих членов комиссии, так и по воле государственных органов и общественных объединений. Данным фактором определяются, в некоторой степени, имеющиеся в казахстанском законодательстве трудности правового регулирования процедур формирования и деятельности указанных органов.
Рассматривая проблемные вопросы подготовки и проведения выборов, диссертант акцентирует внимание на необходимости совершенствования процедур образования избирательных округов, составления списков избирателей, организации голосования и определении результатов выборов.
Анализ процедур формирования избирательных округов по выборам в органы местного самоуправления (маслихаты) свидетельствует о том, что вне регламентации оказались многие важные моменты данной стадии избирательного процесса. В частности, не определяются в законодательстве юридические гарантии пропорционального и равного представительства населенияа в избирательных округах: источник информации о количестве потенциальных избирателей соответствующих административно-территориальных единиц, государственный орган, ответственный за достоверность и точность информации о численности населения соответствующих территорий, обязательность опубликования данных о численности избирателей по округам. Правовое закрепление процедур образования и пересмотра границ избирательных округов необходимо в целях защиты интересов, прежде всего кандидатов в депутаты, ибо, как свидетельствует электоральный опыт Казахстана, численные различия избирательного корпуса могут оказать существенное влияние на результаты выборов. Обеспечение гласности в данном вопросе обяжет избирательные комиссии не формально и предельно точно выполнять требования закона, кроме того, в этом случае у кандидатов в депутаты не останется поводов для сомнений в части соблюдения их прав.
Анализ нормативной базы законодательства в части процедур составления списков избирателей и практики ее реализации показывает, что в настоящее время силами местных исполнительных органов (акиматов), а также органов документирования и регистрации населения задачу формирования точных и достоверных списков избирателей не решить. Сложный и трудоемкий процесс составления списков избирателей требует выделения специализированных подразделений при органах документирования и регистрации населения с соответствующими республиканскими и территориальными структурами, которые на постоянной основе могли бы выполнять функции по ведению общегосударственного и территориальных реестров избирателей, содействуя избирательным комиссиям и местным исполнительным органам в определении границ избирательных округов (участков) и составлению списков избирателей.
В рамках процесса организации выборов в работе рассматриваются проблемы правового регулирования и практического осуществления процедур голосования в избирательном участке (пункте голосования) и вне помещений для голосования, процедур подсчета голосов избирателей, процедур составления и передачи протоколов избирательных комиссий, установления результатов выборов, а также процедур объявления предварительных итогов выборов и процедур пересчета голосов по решениям вышестоящих избирательных комиссий. Анализируя указанные стадии избирательного процесса, автор приходит к выводам о необходимости усиления мер общественного контроля за деятельностью избирательных комиссий, уточнения процессуальных гарантий обеспечения гласности в их работе и мер конституционно-правовой ответственности членов избирательных комиссий за правонарушения.
Казахстанский электоральный опыт использования современных информационных технологий, сопровождаемый оптимизацией правового обеспечения, подтверждает мысль о том, что процесс внедрения электронной системы голосования рассчитан на длительную перспективу. В этих условиях, отмечая важность приобщения казахстанского электората к современным методам осуществления голосования в рамках общемировых тенденций совершенствования избирательных технологий, полагаем возможным внести некоторые предложения по дальнейшему развитию правовой базы данного процесса. В работе, в частности, обосновывается предпочтительность регламентации основных принципов осуществления электорального процесса с помощью информационных технологий в Конституционном законе о выборах, предлагается восполнить законодательные пробелы, связанные с процедурами формирования и деятельности государственной комиссии по приемке электронной избирательной системы, ее экспертной группы, процедурами отбора технических специалистов обслуживающих ее.
Отмечая практическую сложность создания системы контроля за процессом выборов с использованием информационных систем, следует сказать, что проблема ответственности технических специалистов за возможные фальсификации в избирательном процессе обусловлена трудностями установления и процессуального закрепления фактов нарушений в данной области, то есть с доказательной (документальной) базой, необходимой для привлечения виновных лиц к ответственности. В этих условиях возможным способом разрешения вопроса об ответственности указанных субъектов признается легализация правового статуса специалистов либо руководителей технических служб, обслуживающих избирательных процесс посредством их включения в состав избирательных комиссий.
Внедрение электронного способа голосования и подсчета голосов сопряжено не столько с юридическими вопросами, сколько проблемами разрешения сопутствующих технологических (технических) задач гарантирования беспристрастности функционирования информационных систем, поскольку информационные технологии позволяют с минимальными усилиями, но в значительных масштабах влиять на результаты электоральных процессов. Поэтому применение информационных систем рассматривается нами в качестве перспективного направления совершенствования избирательного процесса лишь на стадии ведения государственного реестра избирателей и заключительных стадиях подведения итогов выборов.
В результате конституционной реформы 2007 года претерпели значительные изменения процедуры формирования Мажилиса Парламента РК, был осуществлен переход от смешанной (мажоритарно-пропорциональной) системы к пропорциональной системе выборов, кроме того, часть депутатов Мажилиса стала избираться органом национального представительства при Президенте РК - Ассамблей народа Казахстана.
Учитывая опыт выборов 2007 года, его итоги, выразившиеся в монопартийном составе Мажилиса, считаем, что необходимо либо возвратиться к смешанной избирательной системе формирования Палаты либо предпринять меры по усовершенствованию существующей модели выборов.
С точки зрения сохранения демократических основ формирования Парламента, на наш взгляд, следовало бы некоторую часть Мажилиса избирать по одномандатным избирательным округам на основе широкого социального представительства. В этом случае удалось бы не только обеспечить интересы гармоничного развития политической системы за счет использования потенциала политических сил и различных сегментов гражданского общества, но и сохранить принцип прямого участия населения в выборах Парламента, гарантировать право гражданина быть избранным в высший представительный орган власти вне зависимости от его политических предпочтений (статуса).
Электоральный опыт 2007 года выявил слабые стороны пропорциональной системы выборов Мажилиса, которые требуют безусловной коррекции. В этих целях автором обосновывается необходимость учета интересов регионального представительства при составлении партийных списков и распределении депутатских мандатов после выборов, регламентации процессуальных форм осуществления отзыва депутатов, их отчетности. Предлагаются меры, направленные на совершенствование процедур избрания депутатов Мажилиса Ассамблеей народа Казахстана, а именно по уточнению правовых основ процедуры выдвижения кандидатов, ставится вопрос оба увеличении представительства данного органа в Мажилисе Парламента РК.
Параграф 3.4. Конституционное производство в рамках правоприменительной деятельности Конституционного Совета Республики Казахстан
Наличие процессуальных производств в конституционно-правовой сфере является, с одной стороны, отражением общих закономерностей развития правоприменительного процесса, с другой, выражением объективной практической потребности специализации уполномоченных государственных органов, разрешающих различные правовые ситуации.
Конституционное производство как совокупность процессуальных действий, направленных на разрешение конкретных правовых ситуаций, сложно отграничить от вопросов материального содержания, составляющих суть возникающих правоотношений, что вполне объяснимо единой материально-процессуальной природой юридического процесса. Вместе с тем, очевидно, что к конституционному производству мы не можем отнести процедуры формирования органа конституционного контроля или процедуры рассмотрения вопроса о приостановлении либо прекращении полномочий председателя или членов органа конституционного контроля, поскольку в указанных случаях речь идет об организационно-правовых предпосылках (условиях) осуществления конституционного производства.
Рассмотрев составные части предмета конституционного производства и субъектный состав его участников, полагаем возможным высказать некоторые суждения, касающиеся совершенствования правовой регламентации правомочий Конституционного Совета и оптимизации процессуальных форм их реализации.
В целях практической реализации правомочий субъектов конституционно-правовых отношений по оспариванию результатов выборов и республиканского референдума необходимо наделить правом обращения в Конституционный Совет кандидатов в Президенты, кандидатов в депутаты Мажилиса, кандидатов в депутаты Сената, политические партии. Одновременно следует конкретизировать конституционные формулировки правильность проведения выборов и правильность проведения референдумов, указав, что Конституционный Совет правомочен рассматривать споры с позиции соблюдения конституционных процедур и процедур, регламентируемых иными нормативно-правовыми актами.
Анализ практики конституционного контроля за принимаемыми законами и ратифицируемыми международными договорами свидетельствует о том, что правовые основы осуществления Конституционным Советом данной функции нуждаются в изменениях. Необходимо установить возможность последующего (после принятия), безусловного (вне судебных процедур) рассмотрения указанных актов на предмет соответствия конституционным нормам. Одновременно, на наш взгляд, следует решить вопрос об обеспечении конституционности указов, имеющих силу, обычных и конституционных законов, принимаемых Президентом, а также законов, принимаемых посредством республиканского референдума. Имеет смысл установить обязательность проверки конституционности законов, вносящих изменения и дополнения в Конституцию, причем не только на предмет соблюдения ограничений, установленных для конституционных поправок (неизменность унитарности, территориальной целостности государства и президентской формы правления), но и с точки зрения соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина.
В результате конституционной реформы 2007 года Конституционный Совет РК обрел право рассматривать на соответствие Конституцииа принятые Парламентом и его Палатами постановления, то есть контроль носит последующий характер и распространяется на все без исключения постановления Парламента и его Палат.
Конституционный контроль, полагаем, должен действовать в отношении только нормативных актов, принимаемых Парламентом и объектом конституционного контроля должны быть, прежде всего, Регламенты Парламента и его Палат. Конституционный контроль не должен распространяться на ненормативные по своей юридической природе акты, которыми решаются различные повседневные вопросы организации и деятельности Парламента, иначе говоря, происходит процесс реализации его полномочий. Поскольку в этом случае логично говорить о тотальной подконтрольности Парламента иа возникает вопрос об адекватной постановке на конституционный контроль правоприменительной деятельности (правоприменительных актов) других субъектов власти, скажем Президента и Правительства.
Мы склоняемся к идее установления конституционного контроля только за Регламентами Парламента и его Палат, поскольку если обеспечить их конституционность, вопрос проверки конституционности правоприменительных актов - постановлений, которыми сопровождаются различные парламентские процедуры, отпадает. К тому же, если следовать нормам о правомочии Конституционного Совета контролировать все без исключения постановления Парламента и его Палат, возникает закономерный вопрос о практических возможностях проверки процессуальных по характеру постановлений Парламента на соответствие немногочисленным нормам Конституции (а не нормам Регламентов), посвященным парламентским процедурам. Наиболее важной, на наш взгляд, является проблема обеспечения конституционности регламентного нормотворчества, осуществляемого Парламентом, посколькуа в этом случае, как показывает практика, не исключается вероятность с помощью определения процессуальных форм организации и деятельности Парламента, выйти за грань конституционных положений о его компетенции.
Анализ принятых Конституционным Советом нормативных постановлений свидетельствует, что в числе оснований применения процедуры толкования Конституции лежат не только погрешности восприятия текста Конституции и противоречия правоприменения, а нередко и такие факторы, как пробелы законов в области регулирования конституционно-правовых процессуальных отношений, противоречия в определении их условий, а также, дефектность принципов отраслевого правоприменения.
Рассмотрение правовых основ осуществления Конституционным Советом деятельности по проверке соблюдения конституционных процедур при решении вопроса о досрочном освобождении от должности и отрешении от должности Президента показало, что в этой сфере конституционного контроля имеется достаточно проблемных вопросов, обусловленных наличием правовых пробелов в регламентации соответствующих процедур.
Правовая база института освобождения и отрешения от должности Президента нуждается в детализации, в этих целях, на наш взгляд, целесообразно было бы внести некоторые уточнения, прежде всего, в Конституцию, а затем уже в производные от него нормативные акты.
По процедуре досрочного освобождения от должности Президента при устойчивой неспособности осуществлять свои обязанности по болезни следует определить: инициаторов процедуры; порядок образования Парламентом комиссии; принципы отбора в комиссию специалистов медицины; порядок работы комиссии и требования, предъявляемые к ее заключению; процессуальные основания рассмотрения данного вопроса Конституционным Советом; содержание его заключения; предельные сроки по всем действиям участников процедуры.
По процедуре отрешения от должности Президента необходимо первоначально определиться, в чем заключается иммунитет Президента. Если совершение Президентом государственной измены влечет конституционно-правовое наказание в виде досрочного освобождения от должности, возникают вопросы о возможности его привлечения в последующем к уголовно-правовой ответственности, а также об уголовном преследовании на общих основаниях в случае совершения им других по составу уголовных преступлений.
Для окончательного решения Парламентом вопроса об импичменте Президента необходимо заключение Конституционного Совета о соблюдении установленных конституционных процедур. В Конституции не уточняется, что следует понимать под конституционными процедурами, полагаем, что речь идет о процедурах, предусмотренных в тексте Конституции. В настоящее время объем таких конституционных процедур минимален, предельные сроки их поэтапного осуществления не определены, к тому же, некоторые вопросы процедуры отрешения от должности требуют предварительного уяснения, поэтому вероятность, с точки зрения имеющегося процессуального механизма реализации данного вида конституционно-правовой ответственности невелика. Вместе с тем полагаем, что в интересах дальнейшего совершенствования правовой регламентации конституционного контроля в анализируемой сфере можно предложить: конкретизировать субъект обращения по вопросу подготовки Конституционным Советом соответствующего заключения; предусмотреть обязательность и сроки предоставления исходных для дачи заключения процессуальных документов, определив их перечень; предусмотреть оптимальные сроки обращения в Конституционный Совет и сроки подготовки заключения, учитывая установленную Конституцией двухмесячную длительность процедуры импичмента.
По признанию некоторых казахстанских ученых, процедура отрешения от должности Президента РК настолько усложнена, что о реальности ее осуществления говорить не приходится . На наш взгляд, проблема заключается не столько в сложности процедур, сколько в их слабой (недостаточно четкой и полной) правовой регламентации. Кроме того, не следует забывать, что конституционно-правовая ответственность имеет ярко выраженную политическую локраску, отличающую ее от других видов правовой ответственности, что, как свидетельствует имеющийся зарубежный конституционно-правовой опыт, не гарантирует ее обязательную реализацию. В мировой практике были единичные случаи попыток применения данного вида конституционно-правовой ответственности, еще меньше - ее реализации. Это, как нам думается, закономерное явление, поскольку статус высшего должностного лица государства чрезвычайно высок и провозглашение возможности привлечения к ответственности президента в большей степени имеет превентивное значение, оно призвано дисциплинировать его, упреждая совершение им не только предусмотренных конституционными нормами преступлений, но и любых неблаговидных поступков. Одновременно наличие института отрешения от должности президента, в какой бы то ни было форме, позитивно характеризует государство, подчеркивая демократизм его политического и правового режимов.
В сфере конституционного контроля за законами и другими нормативными актами по обращениям судов, на наш взгляд, имеется ряда нерешенных вопросов. Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие конституционные права и свободы человека и гражданина, но как быть с другими государственными органами, не обладающими правом обращения в Конституционный Совет, которые в ходе правоприменения могут выявить неконституционные положения нормативно-правовых актов. Полагаем, что усилению эффективности конституционного контроля будет способствовать расширение границ правоприменения, в которых могут быть выявлены законы и другие нормативные правовые акты, не только ущемляющие конституционные права и свободы граждан, но и являющиеся неконституционными по иным параметрам, а также включение в число субъектов обращения органов прокуратуры (Генерального прокурора РК). Последнее предложение обосновывается исходя из отсутствия практики реализации органами прокуратуры правомочия по опротестованию законов, противоречащих Конституции в условиях имеющегося процессуального механизма его осуществления.
В работе рассматриваются вопросы реализации процедур конституционного производства, а также меры по совершенствованию их правового регулирования. Предлагается детализировать правовые основы осуществления стадий предварительного рассмотрения обращений и подготовки материалов к рассмотрению Конституционного Совета посредством более четкого разграничения процессуальных правомочийа Конституционного Совета и его аппарата, законодательного закрепления подведомственности в качестве одного из обязательных условий, как принятия обращения, так и возбуждения конституционного производства, уточнения сроков и порядка осуществления процессуальных действий в рамках подготовительного этапа конституционного производства.
В результате анализа условий и порядка реализации стадии рассмотрения принятого к производству обращения, а также стадии принятия Конституционным Советом решения в диссертации обосновываются предложения о необходимости законодательного определения принципов конституционного производства, уточнения состава и статуса участников конституционного производства, детализации порядка осуществления заседанийа Конституционного Совета и принятия им решений.
Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают вопросы обеспечения гласности, как в основных, так и в факультативных стадиях конституционного производства, поэтому необходимо установить безусловную обязательность публикации всех решений Конституционного Совета, в том числе дополнительных решений и решений, принятых в результате пересмотра ранее принятых.
На основе рассмотрения установленной классификации решений Конституционного Совета и их процессуальных форм, считаем целесообразным уточнить их правовую регламентацию. Следует либо выделить литоговые решения как решения, принимаемые по результатам рассмотрения обращений по существу и другие решения, либо оставить определение итоговых решений как есть (которыми осуществляются конституционные полномочия Конституционного Совета), а обозначить другие решения, как решения по организационным и иным процессуальным вопросам.
Отмечая важность вопроса реализации правовых положений (позиций) органа конституционного контроля в законотворчестве, нами предлагаются обеспечительные меры процессуального характера, направленные на гарантирование практического воплощения итоговых решений Конституционного Совета.
В заключении диссертации приведены обобщенные итоги проведенного исследования, отражающие понимание конституционного процесса с точки зрения теории юридического процесса, а также характеризующие статус процессуальных норм в системе конституционного права и в механизме конституционно-правового регулирования. Определены основные выводы и предложения, касающиеся совершенствования ряда правовых институтов конституционного права процессуального содержания, основанные на исследовании актуальных проблем правоприменения как формы (способа) реализации современного конституционно-правового законодательства Казахстана.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Монографии:
1. Конституционный процесс в Республике Казахстан: теоретико-правовые вопросы. Караганда: Изд-во КарГУ, 2006. 287 с. (17,93 п.л.)
2. Процессуальные формы в конституционном праве Казахстана / Отв. ред. проф. С.А. Авакьян. М.: Изд-во МГУ, 2008. 269 с. (16,8 п.л.)
2. В ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Процессуальные вопросы применения электронной системы голосования в Республике Казахстан // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2. С. 32-37. (0,9 п.л.)
2. О процедурах формирования избирательных органов Республики Казахстан // Конституционное и муниципальное право. 2005 .№ 6. С. 41-46. (0,9 п.л.)
3. Регламенты Парламента Республики Казахстан: некоторые проблемные вопросы // Государство и право. 2006. № 10. С. 67-72. (0,8 п.л.)
4. Проблемы правового регулирования законодательного процесса в Республике Казахстан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 1. С. 30-35. (0,9 п.л.)
5. Конституционно-правовые основы бюджетного процесса в Республике Казахстан // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 8. С. 35-39. (0,8 п.л.)
6. О процедурах принятия Конституции Республики Казахстан и внесения в нее изменений и дополнений // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 13. С. 37- 38. (0,4 п.л.)
7. О структуре конституционно-правовой процессуальной нормы // Юридический мир. 2008. № 8. (0.6 п.л.)
8. Процессуальные вопросы реализации правомочий Конституционного Совета Казахстана // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 11. С. 36-40. (0,7 п.л.)
3. В ведущих рецензируемых журналах, рекомендованных Комитетом по контролю в сфере образования и науки Министерства образования и науки Республики Казахстан:
1. Регламенты Парламента Республики Казахстан: некоторые проблемные вопросы // Государство и право. 2006. № 10. С. 67-72. (0,8 п.л.)
2. Об институтах процессуального значения в конституционном праве // Фемида. 2006. № 5. С. 18-20. (0,5 п.л.)
3. Законодательные акты процессуального содержания как источники конституционного права // Правовая реформа в Казахстане. 2006. № 2. С. 18-22. (0,7 п.л.)
4. К вопросу о критериях отраслевого деления в праве: процессуальный аспект // Вестник университета им. Д.А. Кунаева. 2006. № 2. С. 4-9. (0,8 п.л.)
5. О процессуально-правовых принципах и процессуальной ответственности с позиции конституционного права // Вестник университета им. Д.А. Кунаева. 2006. № 2. С. 50-55. (0,8 п.л.)
6. Акты Конституционного Совета Республики Казахстан процессуального значения: некоторые теоретические вопросы // Фемида. 2006. № 6. С. 20-23. (0,7 п.л.)
7. Процессуальная стадия и процессуальный режим как правовые категории // Вестник Карагандинского университета. Серия: история, философия, право. 2006. № 1. С. 149-154. (0,7 п.л.)
8. Генезис статуса процессуальных норм в системе права // Вестник университета им. Д.А. Кунаева. 2006. № 3. С. 25-28. (0,5 п.л.)
9. Современные тенденции в структуризации конституционного права // Правовая реформа в Казахстане. 2006. № 3. С. 6-10. (0,9 п.л.)
10. О соотношении понятий процесс и процедура в юридической науке // Вестник Казахского национального университета им. Аль-Фараби. Серия юрид. 2006. № 1. С .77-83. (0,7 п.л.)
11. Конституционный процесс: интерпретации определения // Научные труды Адилет. 2006. № 1(19). С. 90-98. (0,9 п.л.)
12. Конституционный и конституционно-судебный процессы в системе права // Вестник Карагандинского университета. Серия: история, философия, право. 2007. № 1. С. 209-213. (0,6 п.л.)
13. Конституционная модель структуры казахстанского Парламента: проблемы теории и практики // Казахстанский журнал международного права. 2007. № 3 (27). С. 134-139. (0,7 п.л.)
4. аВ иных изданиях:
1. Конституционно-правовая ответственность в законодательстве Республики Казахстан // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. С. 405-410. (0,5 п.л.)
2. Конституционная ответственность: взаимодействие представительной и исполнительной ветвей власти в Республике Казахстан // Парламентаризм в независимом Казахстане: состояние и проблемы: Материалы международной научно-практической конференции. Астана, 2002. С. 508-514. (0,5 п.л.)
3. Санкция как элемент конституционно-правовой нормы // Проблемы реализации норм права: Материалы научно-практической конференции, посвященной 10-летию юридического факультета КГУ. Костанай: Изд-во КГУ, 2002. С. 29-31. (0,5 п.л.)
4. Содержание конституционно-правовой ответственности // Правовое развитие Казахстана: опыт, проблемы и концепции: Материалы республиканской научно-практической конференции. (17-19 мая 2002 г.) Караганда, 2002. С. 90-95. (0,5 п.л.)
5. К вопросу о статусе политических партий в Республике Казахстан // Актуальные проблемы высшего образования и науки в XXI веке: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 30-летию КарГУ имени Е.А. Букетова. Караганда: Изд-во КарГУ, 2002. С. 43-45. (0,5 п.л.)
6. Значение процессуальных форм в конституционном праве // Государство и право в Республике Казахстан: проблемы взаимодействия и развития: Материалы региональной научно-практической конференции. Караганда: Изд-во КарГУ, 2003. С. 49-55. (0,5 п.л.)
7. Вопросы реализации контрольных функций Парламента Республики Казахстан // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. (21-23 марта. 2002 г.) / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 126-131. (0,5 п.л.)
8. Процессуальные гарантии реализации национального конституционного законодательства // Естественное право и национальное законодательство: Материалы республиканской. научно-практической конференции. - Караганда: Изд-во КарГУ, 2003. С.54-58. (0,5 п.л.)
9. Сущность процессуальных форм в конституционном праве // Актуальные проблемы современности: Международный сборник научных трудов. Вып.2. Караганда: Болашак Баспа, 2003. С. 148-151. (0,5 п.л.)
10. Структурный подход в понимании правовой процессуальной формы // Перспективы дальнейшего совершенствования государственно-правовой системы Республики Казахстан: Материалы республиканской научно-практической конференции. Караганда: Изд-во КРУ, 2004. С. 232-237. (0,5 п.л.)
11. Процессуальные аспекты государственно-правовой науки и практики // Актуальные проблемы современности: Международный сборник научных трудов. Вып.2. Караганда: Болашак Баспа, 2004. С. 68-70. (0,5 п.л.)
12. Общетеоретические вопросы обоснования процессуальной формы в конституционном праве // Правовая реформа в Республике Казахстан: проблемы и перспективы. Материалы IV международной научно-практической конференции. (19 мая 2004 г). Петропавловск: Северо-Казахстанская юридическая академия, 2004. С. 120-126. (0,5 п.л.)
13. Дискуссионные вопросы механизма процессуального регулирования в конституционном праве // Академик Е.А. Букетов - ученый, педагог, мыслитель: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию Е.А. Букетова. Т.2: Гуманитарные науки. Караганда: Изд-во КарГУ, 2005. С. 415- 417. (0,5 п.л.)
14. К вопросу об электронной системе голосования // Академик Е.А. Букетов - ученый, педагог, мыслитель: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 80-летию Е.А. Букетова. Т.2: Гуманитарные науки. Караганда: Изд-во КарГУ, 2005. С. 419-421. (0,5 п.л.)
15. Концептуальные основы исследования источников конституционного процесса // Роль Конституции в становлении и развитии независимой государственности в Казахстане: Материалы международной научно-практической конференции, посвященной 10-летию Конституции Республики Казахстан. Караганда: Изд-во КарГУ, 2005. С. 47-51. (0,6 п.л.)
16. Избирательный процесс как правовая категория // Актуальные проблемы современности. Международный сборник научных трудов. Вып.2. Караганда: Болашак-Баспа, 2005. С. 111-115. (0,6 п.л.)
17. Об элементах самоуправления в системе местного государственного управления Казахстана // Конституционная реформа в Республике Казахстан: перспективы развития: Материалы Y международной научно-практической конференции. Петропавловск: Северо-Казахстанская юридическая академия, 2005. С. 42-45. (0,3 п.л.)
18. Вопросы правовой регламентации избирательных отношений // Республика Казахстан - суверенное демократическое государство: Сборник научных трудов. Караганда: Изд-во КарГУ, 2005. С. 60-66. (0,5 п.л.)
19. Парламентские процедуры как объект правового регулирования // Актуальные вопросы обеспечения конституционных основ безопасности личности, общества и государства: Материалы республиканской научно-практической конференции. Костанай: Изд-во КГУ, 2005. С. 38-45. (0,5 п.л.)
20. Модернизация политической системы Республики Казахстан: некоторые процессуальные вопросы // Развитие законодательства в субъектах Российской Федерации: Материалы Всероссийского круглого стола. Нальчик, 29-30 сентября 2005 г. / Под ред. З.Л. Шхагапсоева и Л.А. Тхабисимовой. Ростов-на-Дону: Эверест, 2006. С. 99-106. (0,5 п.л.)
21. Регламентное нормотворчество Парламента Республики Казахстан // Правовой мониторинг как средство повышения качества нормотворческой деятельности: Сборник материалов международной научно-практической конференции, 30 октября 2007 г. Астана: ТОО Институт законодательства Республики Казахстан, 2007. С. 139-143. (0,6 п.л.)
22. О демократизации местного государственного управления в Республике Казахстан // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения. Юридический факультет МГУ им. М.В. Ломоносова. Москва, 28-31 марта 2007 года / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С. 679-687. (0,8 п.л.)
23. Процедуры парламентского контроля в Казахстане: некоторые проблемы // Парламентаризм в Казахстане: состояние и перспективы развития: Материалы международной научно-практической конференции (Парламент РК, 22 ноября 2007 г.) Астана, 2008. С. 157-166. (0,7 п.л.)
Нормативные постановления Верховного Суда РК включены в число источников действующего права. См. п. 1 ст. 4 Конституции РК.
Караев А.А. К вопросу об эффективности конституционного контроля // Право и государство. 2002. № 3. С. 24.
См.: Закон РК от 21 мая 2007 года О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2007. № 10. Ст. 68.
См.: Концепция правовой политики Республики Казахстан. Одобрена Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года № 949 // Казахстанская правда. 2002. 3 октября; Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006-2011 годы. Утверждена Указом Президента Республики Казахстан от 25 июля 2006 № 154 // Казахстанская правда. 2003. 29 июля.
См.: Бородин В.В. Конституционный процесс: сравнительно-правовой анализ. Дис. Е д-ра. юрид. наук. СПб., 2000. С. 10.
См.: Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. М., 1998. С. 39.
См.: Овсепян Ж.И. Конституционное судебно-процессуальное право: у истоков отрасли права, науки и учебной дисциплины // Правоведение. 1999. № 2. С. 196.
См.: Саликов М.С. Предмет конституционно-процессуального права Российской Федерации // Российский юридический журнал. 2000. № 1. С. 19-27.
См.: Черняков А.А. Конституционное право Республики Казахстан: проблемы теории и практики. Теоретические и дидактические материалы. Алматы, 1997. С. 60-61.
См.: Черняков А.А. Проблемы правовых норм в действующем праве: системный анализ // Правовая реформа в Казахстане. 1999. № 4. С. 10.
См.: Есенжанов А., Кемалов М. Конституционное производство как институт процессуального права // Правовая реформа в Казахстане. 2002. № 1. С. 13.
См.: Укин С. Конституционно-процессуальное право в системе права Республики Казахстан // Правовая реформа в Казахстане. 2004. № 2. С. 6.
См.: Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972; Юридическая процессуальная форма: Теория и практика / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Гершенева. М., 1976; Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985; Процессуальные нормы и процессуальные отношения в советском праве (в непроцессуальных отраслях) / Под ред. И.А. Галагана. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1985 и др.
См.: Словарь иностранных слов. 16 изд. М.: Рус.яз.,1988. С. 417
См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус.яз.,1990. С. 565
См.: Бородин В.В. Конституционный процесс: сравнительно-правовой анализ. Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000. С. 19.
См.: Бессонов А.А. Процессуальные нормы российского права. Дис. Е канд. юрид. наук. Саратов, 2001. С. 76.
Авторефераты по всем темам >>
Авторефераты по юридическим наукам