Книги, научные публикации
Экономические 4(89) Экономика и политика 7
науки 2012 Разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Федерации в сфере обеспечения политической безопасности й 2012 Д.С. Воробьев Ростовский государственный экономический университет (РИНХ) E-mail: OET2004 Статья посвящена исследованию проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти в аспекте обеспечения конституционной безо пасности современной России. Автор предлагает собственную модель правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по вопросам политической безопасности.
Ключевые слова: безопасность, разграничение предметов ведения и полномочий, политическая система, конституционализм.
Согласно действующему в настоящее время разграниченность предметов ведения между Рос Федеральному закону УОб общих принципах сийской Федерацией и ее субъектами, отрицание организации законодательных (представительных) института предметов ведения Российской Феде и исполнительных органов государственной вла- рации (ст. 71, 76 Конституции Российской Фе сти субъектов Российской ФедерацииФ (ст. 26.1), дерации). На наш взгляд, федеральный законо полномочия органов государственной власти датель вправе определять полномочия государ субъектов Федерации могут осуществляться не ственных органов субъектов Федерации лишь в только по предметам ведения субъектов Федера- рамках совместного ведения Российской Феде ции (п. 1 ст. 26.1) и по предметам совместного рации и субъектов Федерации, а также исклю ведения Российской Федерации и субъектов Фе- чительного ведения субъектов России.
дерации (п. 2 ст. 26.1), но и по предметам веде- В анализируемом Федеральном законе пред ния Российской Федерации (п. 3 ст. 26.1). Пол- писывается юридическая взаимосвязь между пол номочия органов государственной власти субъек- номочиями органов государственной власти тов Российской Федерации по предметам веде- субъектов Федерации и их финансовым обеспе ния Российской Федерации определяются феде- чением (ст. 26.2 - 26.3). Такая взаимосвязь ис ральными законами, издаваемыми в соответствии ходит из презумпции финансовой емкости пол с ними нормативными правовыми актами Пре- номочий, что в действительности не всегда на зидента Российской Федерации и Правительства блюдается: реализация многих полномочий не Российской Федерации, а также соглашениями. сопряжена с расходами за счет средств федераль Данная конструкция, на наш взгляд, сама ного или региональных бюджетов. Механизм по себе несет в себе существенную угрозу инте- финансового обеспечения полномочий органов ресам политической безопасности современной государственной власти субъектов Федерации России. Наделение федерального законодателя, опирается на следующие принципы. Полномо а тем более главы государства и правительства чия региональных государственных органов по страны правом возложения на региональные орга- предметам ведения субъектов Федерации финан ны власти полномочий, которые в силу Консти- сируются на счет средств бюджетов субъектов туции Российской Федерации составляют сферу Федерации и субвенций из федерального бюд исключительно ведения федеральных органов, жета. Что касается финансового обеспечения иных приводит к дисбалансу в разграничении предме- полномочий, то механизм выглядит сравнитель тов ведения и полномочий, к противоречиям и но сложным и дифференцированным.
произвольному толкованию. Органы государ- Применительно к финансированию полно ственной власти субъектов Федерации в силу тре- мочий государственных органов субъектов Фе бований ст. 71, 73, 76 Конституции Российской дерации по предметам совместного ведения, за Федерации просто не могут иметь полномочий, конодатель перечисляет круг вопросов, финан вытекающих из предметов ведения Российской сирование которых подчиняется предыдущей схе Федерации. Иное означало бы фактическую не- ме. Такой перечень содержится в п. 2 ст. 26. Экономические 4(89) Экономика и политика 8 науки Федерального закона УОб общих принципах орга- зультатам внесения поправок перечень п. низации законодательных (представительных) и ст. 26.3 Федерального закона УОб общих прин исполнительных органов государственной влас- ципах организации законодательных (представи ти субъектов Российской ФедерацииФ. Иными тельных) и исполнительных органов государствен словами, имеется перечень полномочий государ- ной власти субъектов Российской ФедерацииФ, по ственных органов субъектов Федерации, кото- существу, преследует такую основную цель: до рые вытекают из предметов совместного веде- биться для субъектов Федерации или исключить ния Российской Федерации и ее субъектов, но для федерального центра дополнительное финан финансируются так, как будто эти полномочия сирование. Таким образом, федеральный законо относились бы к предметам ведения субъекта датель заведомо исключает для себя определен Федерации. ные расходы по публично-правовым обязатель Идентичный механизм финансирования раз- ствам, вытекающим из конституционного меха ных по своей природе полномочий имеет ряд низма совместного ведения Российской Федера конституционно-правовых последствий, оказы- ции и ее субъектов, возлагая их на региональные вающих негативное воздействие на интересы по- государственные органы.
литической безопасности. Из института совмест- Такой подход в целом может быть оправдан ного ведения фактически изымаются определен- в аспекте интересов обеспечения политической ные полномочия и, минуя Конституцию Рос- безопасности современной России. Однако важ сийской Федерации, передаются в область фи- но, какие именно полномочия государственных нансирования субъектами Федерации. В резуль- органов субъектов Федерации оказались в пе тате Федерация утрачивает конституционные ос- речне п. 2 ст. 26.3 Федерального закона УОб об нования для финансового контроля за реализа- щих принципах организации законодательных цией указанных полномочий субъектами Феде- (представительных) и исполнительных органов рации. В свою очередь, субъекты Федерации при государственной власти субъектов Российской недостаточности бюджетных средств вынужде- ФедерацииФ, допустимо ли их региональное фи ны игнорировать предписания федеральных нор- нансирование без федеральной поддержки при мативных правовых актов, которые они обязаны сохранении субординации федерального и реги соблюдать вследствие норм ст. 76 Конституции онального правового регулирования.
Российской Федерации. В частности, подп. 1 п. 2 ст. 26.3 Федераль Более логичным было бы, на наш взгляд, ного закона УОб общих принципах организации отнесение полномочий, указанных в п. 2 ст. 26.3 законодательных (представительных) и исполни Федерального закона УОб общих принципах орга- тельных органов государственной власти субъек низации законодательных (представительных) и тов Российской ФедерацииФ предусмотрено, что исполнительных органов государственной власти материально-техническое и финансовое обеспе субъектов Российской ФедерацииФ, к сфере веде- чение деятельности органов государственной вла ния субъектов Федерации. Для этого не является сти и государственных учреждений субъекта Фе обязательным внесение поправок в ст. 73 Кон- дерации, в том числе вопросов оплаты труда ра ституции Российской Федерации, достаточно пред- ботников органов государственной власти и ра писаний федерального закона. В результате кон- ботников государственных учреждений субъекта ституционно-правовой механизм разграничения Федерации, составляет полномочие по предме предметов ведения и полномочий находился бы в там совместного ведения и финансируется за счет более устойчивой связи с финансово-правовым бюджета субъекта Федерации. Какая-либо субор обеспечением, устранялись бы основания для кон- динация региональных нормативных правовых фликта между конституционно-правовыми и фи- актов по отношению к федеральным актам здесь нансово-правовыми нормами. не требуется, поскольку федеральное законода Основной вопрос здесь состоит в допусти- тельство не регулирует данные правоотношения.
мости или недопустимости дополнительного Однако неограниченная свобода усмотрения финансирования полномочий за счет средств субъектов Федерации по вопросам оплаты труда федерального бюджета и федеральных государ- лиц, замещающих государственные должности ственных внебюджетных фондов, в том числе в субъектов Федерации и государственных граж соответствии с федеральными целевыми програм- данских служащих, может привести к существен мами (п. 1 ст. 26.3 данного Федерального зако- ным общественно-политическим последствиям и на). Объемный по содержанию и гибкий по ре- нарушить баланс общественных отношений.
Экономические 4(89) Экономика и политика науки Практика показывает, что региональные чинов- исполнительных органов государственной влас ники не стесняются установить себе высокие став- ти субъектов Российской ФедерацииФ, согласно ки заработной платы и повышенные льготы (осо- которым к полномочиям органов государствен бенно в части доплаты к государственной пен- ной власти субъектов Федерации по предметам сии). Расходная часть регионального бюджета не совместного ведения относятся вопросы предуп сразу ощущает соответствующие потери, но по реждения чрезвычайных ситуаций межмуници мере выхода региональных чиновников на пен- пального и регионального характера, стихийных сию будет иметь явную тенденцию к увеличе- бедствий, эпидемий и ликвидации их послед нию. Отменить подобные льготы нельзя вслед- ствий, а также предупреждения ситуаций, кото ствие правовых позиций Конституционного Суда рые могут привести к нарушению функциони Российской Федерации о противоправности ухуд- рования систем жизнеобеспечения населения, и шения уровня социальной защищенности граж- ликвидации их последствий. В данных вопросах дан. Однако в регионах по-прежнему остается органы государственной власти субъектов Феде чрезвычайно низким уровень оплаты труда ра- рации связаны с нормами Федерального закона ботников других бюджетных организаций, прежде УО защите населения и территорий от чрезвы всего учреждений образования, здравоохранения, чайных ситуаций природного и техногенного ха рактераФ1. Статьей 4 данного Федерального за науки и культуры. Дисбаланс заработных плат чиновников и работников других бюджетных кона предписывается единство системы предуп организаций приводит к росту протестных на- реждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, строений в обществе, а это создает угрозу поли- которая объединяет органы управления, силы и тической безопасности в стране. средства федеральных органов исполнительной Кроме того, нельзя не учитывать диффе- власти, органов исполнительной власти субъек ренцированный уровень бюджетной обеспечен- тов Российской Федерации, органов местного ности в регионах современной России. Субъек- самоуправления, организаций, в полномочия ко ты Федерации с высоким уровнем доходной ча- торых входит решение вопросов по защите насе сти бюджета имеют возможность увеличить за- ления и территорий от чрезвычайных ситуаций.
работную плату работникам бюджетных органи- В статье 11 Федерального закона перечисляются заций, другие субъекты Федерации вынуждены полномочия органов субъектов РФ и муници довольствоваться более скромными расходами на пальных образований, однако эти полномочия указанные нужды. В масштабе страны это также не дают оснований для самостоятельности реги оказывает негативное влияние на политическую онов и муниципалитетов в области защиты на безопасность, поскольку низкооплачиваемые ус- селения и территорий от чрезвычайных ситуа луги врачей, учителей и других категорий бюд- ций. В результате публично-правовое обязатель жетных работников приводят к оттоку кадров, ство субъектов Федерации по финансированию внутренней миграции, а в конечном итоге к па- ряда полномочий в сфере защиты от чрезвычай дению качества медицинских и образовательных ных ситуаций не увязывается с организацион услуг, нарушению конституционных социально- ными полномочиями федеральных органов вла экономических прав и свобод граждан в субъек- сти, требования которых обязательны для субъек тах Федерации с неблагополучными показателя- тов РФ, и создается конфликтогенная среда в ми социально-экономического развития. области федеративных отношений, которая при При подобных обстоятельствах, на наш чиняет вред интересам политической безопасно взгляд, требуется более централизованная поли- сти в стране.
тика оплаты труда в государственных организа- В отличие от вышеприведенных примеров, циях. Установление заработной платы в бюджет- разграничение предметов ведения и полномочий ных организациях должно регулироваться феде- в области безопасности опирается на несколько ральными законами и придерживаться единой иную методологию. Пункт УмФ ст. 71 Конститу методики. Внедрение в практику названного ции Российской Федерации относит Уоборону и предложения, в числе прочего, позволило бы безопасностьФ к предметам ведения Российской уменьшить уровень коррупции в обществе. Федерации. Статья 10 Закона Российской Феде Другим показательным примером могут слу- рации УО безопасностиФ указывает, что обеспе жить нормы подп. 5 и 5.1 п. 2 ст. 26.3 Феде- чение безопасности личности, общества и госу рального закона УОб общих принципах органи- дарства осуществляется на основе разграничения зации законодательных (представительных) и полномочий органов законодательной, исполни Экономические 4(89) Экономика и политика 10 науки тельной и судебной властей в данной сфере. ственности и наличия в России самостоятельно Органы исполнительной власти обеспечивают го и ответственного местного самоуправления. В исполнение законов и иных нормативных актов, противном случае нормы ст. 6 Федерального за регламентирующих отношения в сфере безопас- кона УО радиационной безопасности населенияФ, ности;
организуют разработку и реализацию го- ст. 6 Федерального закона УО безопасности до сударственных программ обеспечения безопас- рожного движенияФ, ст. 2 Федерального закона ности;
осуществляют систему мероприятий по УО пожарной безопасностиФ следовало бы при обеспечению безопасности личности, общества знать неконституционными.
и государства в пределах своей компетенции;
в Приведенные выводы в полной мере рас соответствии с законом формируют, реоргани- пространяются на институт политической безо зуют и ликвидируют государственные органы пасности. Обеспечение политической безопасно обеспечения безопасности. Судебные органы сти - общая задача федеральных, региональных обеспечивают защиту конституционного строя в и муниципальных органов власти. Но этот факт Российской Федерации, руководствуясь Консти- не отрицает необходимости и возможности раз туцией и законами;
осуществляют правосудие по граничения предметов ведения и полномочий делам о преступлениях, посягающих на безопас- между уровнями и органами публичной власти ность личности, общества и государства;
обеспе- в сфере политической безопасности. Проведен чивают судебную защиту граждан, обществен- ное нами исследование позволяет предложить ных и иных организаций и объединений, чьи следующую модель разграничения предметов права были нарушены в связи с деятельностью ведения и полномочий в сфере политической по обеспечению безопасности. безопасности.
Приведенные правовые нормы на первый К ведению Российской Федерации относят взгляд выглядят согласованными. Если безопас- ся: обеспечение безопасности федеративного ус ность составляет предмет исключительного ве- тройства, целостности Российской Федерации;
дения Российской Федерации, федеральный за- защита Российской Федерации от внешних по конодатель логично разграничивает полномочия литических угроз;
регулирование и ограничение между законодательными, исполнительными и конституционных прав и свобод человека и граж судебными органами государственной власти, данина;
безопасность деятельности лиц, замеща исключая тем самым компетенцию органов мест- ющих государственные должности Российской ного самоуправления и, возможно, полномочия Федерации и федеральных государственных слу государственных органов субъектов Федерации. жащих;
безопасность управления федеральной Однако в действительности понятие безо- государственной собственностью;
безопасность пасности является более многозначным. Так, финансового, валютного, кредитного и таможен ст. 6 Федерального закона УО радиационной бе- ного регулирования;
безопасность ценовой по зопасности населенияФ определяет полномочия литики;
безопасность федеральной налоговой и государственных органов субъектов Федерации бюджетной систем;
безопасность судоустройства в области обеспечения радиационной безопасно- и деятельности прокуратуры;
обеспечение безо сти2, ст. 6 Федерального закона УО безопасности пасности посредством уголовного, уголовно-про дорожного движенияФ - соответствующие пол- цессуального, уголовно-исполнительного, граж номочия государственных органов субъектов данского, гражданско-процессуального, арбит Федерации и муниципальных образований3. Ана- ражно-процессуального регулирования обще логичные свойства характерны для нормативно- ственных отношений.
го содержания ст. 2 Федерального закона УО К совместному ведению Российской Федера пожарной безопасностиФ4 и ряда иных норма- ции и субъектов Федерации относятся: обеспече тивных правовых актов. Все это дает основания ние безопасности административно-территориаль для вывода, что безопасность как таковая не мо- ного деления;
защита конституционных прав и жет составлять предмет исключительного веде- свобод человека и гражданина;
безопасность дея ния Российской Федерации. К ведению Федера- тельности лиц, замещающих государственные дол ции может относиться национальная безопас- жности субъектов Федерации и региональных го ность, государственная безопасность или какой- сударственных гражданских служащих;
безопас то иной вид безопасности, свидетельствующий ность управления региональной государственной о достаточной степени его идентификации с уче- собственностью;
безопасность региональной на том федеративной природы российской государ- логовой и бюджетной систем;
безопасность орга Экономические 4(89) Экономика и политика науки низации конституционных (уставных) судов и полномочий между Российской Федерацией и ее мировых судей;
обеспечение безопасности посред- субъектами по вопросам политической безопас ством административного, административно-про- ности может быть использована как одна из воз цессуального, трудового, семейного, жилищного, можных в случае разработки и внесения в Госу земельного, природоохранного регулирования об- дарственную думу в порядке законодательной щественных отношений. инициативы проекта Федерального закона УО К ведению субъектов Федерации относятся: политической безопасностиФ.
обеспечение безопасности муниципально-терри О защите населения и территорий от чрезвы ториального деления на территории муниципаль чайных ситуаций природного и техногенного харак ных районов, городских округов, городских и тера: федер. закон от 21 дек. 1994 г., с послед. изм.
сельских поселений, внутригородских террито // Собрание законодательства Рос. Федерации (да рий городов федерального значения;
безопасность лее - СЗ РФ). 1994. 35. Ст. 3648. 2010. 31.
деятельности лиц, замещающих муниципальные Ст. 4192.
должности и муниципальных служащих, безо- О радиационной безопасности населения:
федер. закон от 9 янв. 1996 г., с послед. изм. // СЗ пасность управления муниципальной собствен РФ. 1996. 3. Ст. 141;
2008. 30 (4. 2). Ст. 3616.
ностью, безопасность муниципальных бюджет- О безопасности дорожного движения: федер.
ных и налоговых систем, обеспечение безопас закон от 10 дек. 1995 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1995.
ности посредством принятия конституций (уста- 50. Ст. 4873;
2009. 1. Ст. 21;
2010. 31.
вов), законов и подзаконных нормативных пра- Ст. 4196.
вовых актов субъектов Федерации. О пожарной безопасности: федер. закон от 21 дек. 1994 г. с послед. изм. // СЗ РФ. 1994. 35.
Предложенная нами модель правового регу Ст. 3649;
2010. 30. Ст. 4004.
лирования разграничения предметов ведения и Поступила в редакцию 01.03.2012 г.