Книги, научные публикации
Экономические 3(88) Экономика и политика 9
науки 2012 Применение механизмов государственно-частного партнерства в образовании и коммунальной сфере Казахстана й 2012 Т.М. Матаев кандидат экономических наук Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: matayev_tm В статье рассматривается необходимость развития механизмов государственно-частного парт нерства (ГЧП) в Республике Казахстан в социальной сфере. Предлагается применение концес сионного механизма при строительстве объектов дошкольного образования. Показана актуаль ность использования ГЧП в коммунальном секторе. Описываются конкретные примеры осуще ствляемых проектов.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП), социальная инфраструктура, обра зование, частный сектор, концессия, жилищно-коммунальное хозяйство.
Исторически сложилось, что государство со- но и получает его квалификацию, технологии, здает, поддерживает в рабочем состоянии и вос- ноу-хау. Перед предпринимателями открывают станавливает инфраструктуру, однако успешное ся новые ниши для приложения наработанных развитие отраслей чревато ростом потребитель- возможностей и появляются государственные ских запросов и невозможностью их удовлетво- гарантии возврата вложений. Общество, в свою рения исключительно за счет бюджетных средств. очередь, может рассчитывать на существенный В то же время и бизнес в одиночку не в состоя- УбонусФ в форме ускоренного инфраструктурно нии финансировать строительство дорог, аэро- го развития.
портов, электросетей, мостов и т.д. В Послании народу Казахстана Президент Жилищно-коммунальное хозяйство, энерге- страны подчеркнул, что государственно-частное партнерство обладает огромным потенциалом1.
тическая, транспортная и социальная сферы ха рактеризуются высокой капиталоемкостью и дол- Первые ласточки внедрения подобных ме госрочностью возврата инвестиций. Кроме того, ханизмов появились еще в 90-х гг. прошлого по причине общественной значимости и масш- века в рамках экономических реформ: передача табности проектов требуется постоянный конт- в доверительное управление, аренда, контракты роль со стороны государства за качеством, та- на недропользование, соглашение о разделе про рифной политикой, соблюдением правил безо- дукции и т.д.
пасности. Однако первые концессии в их Уклассичес Чтобы консолидировать усилия с частным комФ понимании начали реализовываться в Рес сектором, был выработан действенный механизм публике Казахстан с 2005 г.: строительство же партнерства, ставший во многих странах проч- лезнодорожной ветки Шар- Усть-Каменогорск, ной базой для модернизации экономики. Выго- линия электропередачи Северный Казахстан ды взаимные: государство не только оптимизи- Актюбинская область, пассажирский терминал рует свои расходы, привлекая средства бизнеса, международного аэропорта Актау (см. таблицу).
Реализация концессий в Республике Казахстан Железнодорожная линия Межрегиональная линия Пассажирский терминал Проект Станция Шар - электропередачи Северный международного аэропорта Усть-Каме ногорск Казахстан - Актюбинская область Актау Строительная длина - 147,9 км 500 МВт 500 пассажиров/ч: внутренние Мощность Эксплуатационная длина - Протяженность - авиалинии - 200 пассажиров/ч;
проекта 150,92 км 488,66 км международные авиалинии 300 пассажиров/ч 1-й пусковой блок сдан во Объект концессии находится во Объект концессии находится Статус временную эксплуатацию временной эксплуатации во временной эксплуатации реализации Завершение 2-го блока до конца 2012 г.
Экономические 3(88) Экономика и политика 10 науки Государственно-частное партнерство (ГЧП) делить риски между государством и частным сек в широком понимании представляет собой раз- тором и достичь значительных показателей со личные формы сотрудничества государства и циально-экономической и бюджетной эффектив бизнеса. В существующих в Казахстане услови- ности для государства, а также необходимых по ях ГЧП рассматривают, как правило, в более уз- казателей финансовой эффективности для част ком формате, когда данный инструмент пред- ного инвестора.
ставляется как взаимовыгодное сотрудничество Предполагается, что в рамках предложенной между государством и частным бизнесом, с рав- модели государственно-частного партнерства го ными правами и паритетным разделением рис- сударство в лице акимата Карагандинской обла ков в сфере развития городской инфраструкту- сти (концедент) заключит договор с концессио ры и предоставления населению социально ори- нером (определенном на конкурсной основе) на ентированных услуг. Исходя из этого точкой строительство и эксплуатацию детских садов в приложения механизма ГЧП являются сферы течение срока действия договора концессии сро коммунального хозяйства, транспортная инфра- ком, предположительно, на 20 лет.
структура, здравоохранение, объекты образова- Концессионная схема финансирования про ния. В чистом виде социальный эффект от ГЧП ектов предусматривает осуществление прямых заключается в повышении доступа граждан к инвестиций на условиях, когда государство пре городской или бытовой инсфраструктуре и со- доставляет частному консорциуму объект в кон циальным услугам. цессию, который будет построен данным кон Развитие объектов дошкольного образования сорциумом в рамках проекта.
с применением механизма ГЧП выступает перс- После окончания строительства (концессио пективным направлением и альтернативным ре- нером) объект передается концессионером госу шением вопроса по снижению дефицита в дет- дарству в собственность, с последующей переда ских садах. Потребность в строительстве объек- чей концессионеру на основе концессионного тов дошкольного образования в целом по рес- договора прав по эксплуатации объекта (без права публике с учетом ежегодного роста рождаемости распоряжения) на период действия договора.
составляет примерно 681 детский сад на 167 тыс. Консорциум окупает инвестиционные и опера детей (в возрасте от 3 до 6 лет), за исключением ционные затраты, эксплуатируя объект в тече объектов, финансирование которых предусмот- ние определенного в договоре о концессии пе рено в государственном бюджете. риода времени. В конце периода концессии объект Пилотные проекты в данной сфере уже реа- передается государству.
лизуются;
15 ноября 2011 г. в Казахстане зак- На стадии планирования находятся подоб лючен первый договор концессии по концесси- ные проекты в Восточно-Казахстанской области.
онному проекту в социальной сфере - УСтрои- Предполагается, что основное условие кон тельство и эксплуатация комплекса детских са- курсов по выбору концессионеров для этих пи дов в городе КарагандеФ. лотов - размер платы за пребывание детей в дет Проект является первым проектом, реализу- ских садах - станет являться предметом торга, емым на региональном уровне и в социальной который в последующем зафиксируется в дого сфере. воре концессии. Соответственно, эта сумма дол Согласно проекту, планируется строитель- жна быть просчитана с учетом покрытия инвес ство и эксплуатация 11 детских садов в опреде- тиционных и эксплуатационных затрат концес ленных 11 районах г. Караганды. Каждый дет- сионера. В то же время по данным проектам го ский сад рассчитан на 320 мест. Реализация про- сударством будет предложена компенсация ин екта позволит создать 3520 мест в дошкольных вестиционных затрат, которая позволит оставить организациях образования в городе2. плату родителей Уна социальном уровнеФ. На В настоящее время, по данным отдела обра- данном этапе предлагается такой сценарий. Од зования г. Караганды, существует потребность нако, как и в любой сфере, в договорах, воз населения города в услугах системы дошкольного можно, будет отражено и изменение данной пла образования. По состоянию на 1 марта 2011 г. ты, что, в принципе, достижимо по соглашению очередность детей в районах предполагаемого сторон. То есть в любом случае государство бу строительства детских садов составляет 16 672 де- дет отстаивать интересы граждан. Возможность тей в возрасте от 1 года до 6 лет. такого изменения должна быть учтена еще при Проектом предусматривается реализация прогнозировании финансово-экономического строительства объектов детских садов в г. Кара- обоснования, в процессе подготовки проекта.
ганде на основе использования механизма кон- Указанный проект позволит к 2013 г. сто цессии, который позволяет оптимально распре- процентно решить вопрос дошкольного образо Экономические 3(88) Экономика и политика науки вания в Караганде. В результате этого проекта этапный переход 19 городских водоканалов на мо выгоду получают все участники процесса. Част- дели государственно-частного партнерства. Зак ный партнер получает государственную поддер- лючены меморандумы о взаимопонимании в под жку инвестиционного проекта и доходы от экс- готовке проектов ГЧП в водоснабжении и водо плуатации арендованного в рамках концессии отведении между Агентством по делам строитель объекта. Государство путем реального решения ства и жилищно-коммунального хозяйства, Агент проблемы обеспеченности учреждениями дош- ством по регулированию естественных монопо кольного образования опосредованно снижает лий, акиматами 4 городов и Европейским банком социальную напряженность в отдельно взятом реконструкции и развития.
регионе. Граждане, молодые семьи, перед кото- Девятнадцать из двадцати шести предприя рыми еще недавно стояла существенная пробле- тий водообеспечения в крупных городах комму ма нехватки детских садов, получают доступ к нальные. Проведенный анализ показал, что для еще недавно отсутствующей инфраструктуре. них характерно неудовлетворительное экономи В сфере образования потенциалом примене- ческое положение и низкая инвестиционная ак ния ГЧП являются проекты по реконструкции и тивность. Так, половина из этих предприятий в восстановлению порядка 200 школ в регионах, 2008-2010 гг. показали отрицательный финан которые находятся в аварийном состоянии, и совый результат от основной деятельности. При порядка 25 % школ, которые требуют капиталь- этом государство ежегодно только на развитие ного ремонта, что составляет около 1900 школ. городского водоснабжения выделяет свыше Но в настоящее время есть ряд препятствий для 25 млрд. тенге (см. рисунок).
республиканский и местный бюджеты (25 193,5 млн. тенге) собственные средства (1522,1 млн.
тенге) заемные средства (981,7 млн.
тенге) Рис. Структура источников инвестиций в 19 городских водоканалах за 2010 г.
Источник. Составлен по данным Министерства экономического развития и торговли Республики Казахстан.
применения концессионного соглашения для воз- Вместе с тем, согласно экспертным оценкам, ведения и ремонта школ. В частности, одно из общая потребность в средствах исключительно них - тот факт, что данные типы проектов не на реконструкцию сетей водоснабжения и водо генерируют доход от своей основной деятельно- отведения (без учета затрат на сооружения) по сти, который необходим инвестору для покры- всем городам оценивается в 515,6 млрд. тенге.
тия затрат. Поэтому важно создать необходи- Очевидно, что такой объем инвестиций не мо мую правовую и институциональную основу, жет быть решен только за счет бюдиционных и эк- жений. Для снижения нагрузки на казну, требо сплуатационных затрат инвесторов. валось создать условия для привлечения внешних Самый актуальный, с социальной точки зре- инвесторов, в качестве которых могут выступить ния, сектор коммунального хозяйства нуждается международные финансовые институты, частные в существенных инвестициях, направленных в компании с опытом работы в водном секторе и первую очередь на капитальный ремонт или пол- другие партнеры по развитию.
ную замену значительной доли сетей, в частно- Правительство Республики Казахстан в пе сти, на реконструкцию действующей системы во- риод реализации данной отраслевой программы доснабжения и водоотведения. Так, на государ- через механизмы ГЧП планирует вовлечь част ственном уровне уже разработана и принята Про- ный капитал в деятельность УводныхФ организа грамма УАк-булакФ на 2011-2020 гг. В ее рамках ций республики. Это закреплено в качестве це начиная с 2012 г. в Казахстане запланирован по- левого показателя. Первыми стартуют четыре Экономические 3(88) Экономика и политика 12 науки пилотных города. ЕБРР уже одобрил проект со- ящих на пути внедрения. Один из них - высо действия внедрению механизмов на соответству- кая изношенность основных фондов, требующая ющих предприятиях. В его рамках банк выделя- колоссальных вливаний для приведения их в ет 600 тыс. евро в качестве помощи для анализа состояние, при котором проекты в сфере ЖКХ технического состояния предприятия, выработ- будут иметь достаточную привлекательность для ки жизнеспособной экономической модели, обо- частного инвестора.
снования долгосрочных тарифов. ЕБРР также Резюмируя вышесказанное, необходимо отме готов выделить 1,5 млн. евро на подготовку до- тить, что государственно-частное партнерство кументов для конкурса по ГЧП. И 100 млн. долл. один из возможных инструментов реализации (это первоначальная сумма) банк одобрил на экономической политики государства. Вместе с финансирование уже самих водоканалов. На вто- тем в период дефицита бюджетных средств та ром этапе (2013 - 2015) на модели государствен- кой механизм становится выходом для решения но-частного партнерства перейдут предприятия социально значимых задач.
остальных пятнадцати городов3. Получив большое распространение в мире, Необходимо также остановиться на механиз- ГЧП уже зарекомендовало себя как один из эф мах применения Умалого ГЧПФ. Данный меха- фективных механизмов по привлечению субъек низм может использоваться в ряде сфер. Допус- тов частного предпринимательства к реализации тим, что проекты по строительству и эксплуата- общественно значимых проектов. Его дальней ции детских садов, школ, больниц, исходя из шее распространение в Казахстане позволит раз объемов инвестирования, также можно считать вить потенциал частных инвесторов, привлечь Умалым ГЧПФ. их средства, но при этом сохранить функции Элементы внедрения аналогичных проектов государства в социально важных секторах эко имеются в Программе модернизации ЖКХ. Сей- номики.
час при поддержке Всемирного банка ведется активная работа по созданию Фонда ЖКХ, ко- Новое десятилетие - новый экономический подъем - новые возможности Казахстана: послание торый призван осуществлять накопление денеж Президента РК народу Казахстана. URL: ных средств и последующее финансирование www.akorda.kz/ru/speeches/ проектов по восстановлению объектов инфра addresses_of_the_president_of_kazakhstan.
структуры ЖКХ. Первые детсады, построенные на условиях Несомненно, применение ГЧП в данной об- концессии, появятся в Казахстане в 2012 году. URL:
ласти имеет широкие перспективы, тем не менее www.karaganda-ppp.kz до момента его всеобщего внедрения необходи- Байтова А. Вода на принципах партнерства // мо решить ряд концептуальных вопросов, сто- Казахстанская правда. 2011. 27 мая. С. 8.
Поступила в редакцию 01.02.2012 г.